文/王柏楊

一、引言

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是指國(guó)家公職人員在任職之初、任職期間或任期屆滿(mǎn)后,必須依法申報(bào)屬于自己以及與其共同生活之親屬的財(cái)產(chǎn)，以接受有關(guān)法定機(jī)關(guān)的監(jiān)督并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，從而有效地約束和規(guī)范公務(wù)員行為的制度。它有利于杜絕、懲治官員以權(quán)謀私、貪污受賄等腐敗現(xiàn)象，也是深入推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，打造透明政府、陽(yáng)光政府的客觀要求。目前，適合我國(guó)國(guó)情的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度還沒(méi)有建立起來(lái)，在某種程度上是由于倫理因素的研究和分析被忽視。

2009年，這項(xiàng)制度卻在新疆小城阿勒泰率先進(jìn)行了實(shí)際的探索，取得了重大突破，也凸顯許多不足之處，這一成熟案例可圈可點(diǎn)，它為今后在全國(guó)推行這一制度提供了借鑒。

二、新疆阿勒泰財(cái)產(chǎn)申報(bào)的實(shí)踐分析

2008年5月，新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）》①新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委、監(jiān)察局和預(yù)防腐敗辦公室.關(guān)于縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定（試行）[DB/OL].http://npc.people.com.cn/GB/14528/122476/8625513.html, 2009-01-05.（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）的文件。要求從2009年1月1日起，阿勒泰地區(qū)官員須將自己全部財(cái)產(chǎn)進(jìn)行申報(bào)。

2009年年初，阿勒泰地區(qū)按《規(guī)定》要求，如期公示了新任命的55名副縣級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況。接著于2009年2月17日，公示了千余名縣處級(jí)和科級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)情況。“其中，縣處級(jí)官員申報(bào)率為98.97%，科級(jí)干部申報(bào)率為100%②靳慧霞.中紀(jì)委將派員實(shí)地考察新疆阿勒泰官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度[N].榆林日?qǐng)?bào),2009-03-12.”。從實(shí)施效果來(lái)看，阿勒泰財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作已取得初步成效：截至2008年12月31日，阿勒泰廉政賬戶(hù)收到申報(bào)對(duì)象主動(dòng)上繳款物是76萬(wàn)余元；到了2009年2月底，阿勒泰廉政賬戶(hù)已收到的款物已近百萬(wàn)元。

（一）《規(guī)定》的“破冰”意義與進(jìn)步之處

阿勒泰頒布的《規(guī)定》開(kāi)創(chuàng)了國(guó)內(nèi)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)化的先河，是廉政建設(shè)的新探索，被譽(yù)為“破冰”之舉。

1．以權(quán)力大小確定申報(bào)主體

以權(quán)力大小而非官職大小來(lái)確定申報(bào)主體，是阿勒泰官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)《規(guī)定》的一大亮點(diǎn)。申報(bào)主體從縣（處）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部擴(kuò)大到享有職權(quán)的其他黨員干部，財(cái)政金融、稅務(wù)、公檢法等重要職權(quán)部門(mén)的正科級(jí)干部也需要申報(bào)，并由個(gè)人申報(bào)延伸為家庭申報(bào)，總共約涉及近千人。

2．強(qiáng)調(diào)“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”而非“收入申報(bào)”

申報(bào)的是“財(cái)產(chǎn)”而不僅僅是“收入”，明確了是“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”而不僅僅是“收入申報(bào)”。另外，申報(bào)的財(cái)產(chǎn)被嚴(yán)格細(xì)化為11項(xiàng)，包括官員及其家庭成員的股票、證券、期貨等交易收入及資金來(lái)源，官員及其家庭成員由繼承、贈(zèng)與、偶然所得等形式獲得的財(cái)產(chǎn)，與本人職務(wù)有直接或間接關(guān)系人單筆數(shù)額在1萬(wàn)元以上的債權(quán)債務(wù)，甚至官員利用婚喪嫁娶收取下屬的“禮金”也要公開(kāi)。

3．申報(bào)形式趨于完善

與國(guó)外一般官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度相似，《規(guī)定》中確定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)主要有三種形式：初任申報(bào)、年度申報(bào)、離任申報(bào)。這為防止事后受賄等行為的發(fā)生筑起了一道“防火墻”。

此外，還采取公開(kāi)申報(bào)和秘密申報(bào)相結(jié)合的辦法。公開(kāi)申報(bào)的內(nèi)容將向社會(huì)公開(kāi)，主要是工資、勞務(wù)收入和福利費(fèi)等。秘密申報(bào)的內(nèi)容僅供紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、預(yù)防腐敗部門(mén)掌握，包括歷年來(lái)全部財(cái)產(chǎn)情況，含股票、證券、期貨等交易收入及資金來(lái)源等。

4．申報(bào)結(jié)果公開(kāi)透明

我國(guó)早期的收入申報(bào)制度，基本上是注重申報(bào)而忽視公開(kāi)，這使申報(bào)制度監(jiān)督效力大打折扣。《規(guī)定》明確要求，財(cái)產(chǎn)申報(bào)結(jié)果“可以在阿勒泰地區(qū)廉政網(wǎng)予以公開(kāi)，以便將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人財(cái)產(chǎn)收入置于社會(huì)的有效監(jiān)督之下”。此項(xiàng)規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了由“只申報(bào)不公開(kāi)”到“既申報(bào)又公開(kāi)”的跨越。

（二）面臨困境與現(xiàn)實(shí)障礙

1．部分官員存在認(rèn)識(shí)誤區(qū)

根據(jù)一項(xiàng)對(duì)阿勒泰和新疆其他一些地州市官員進(jìn)行的隨機(jī)調(diào)查顯示，“對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,反對(duì)者七成,無(wú)所謂者兩成,堅(jiān)決支持者一成”(3)楊金溪.怎樣看待財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度“七成”反對(duì)[N].西部法制報(bào),2008-09-18(04).。這說(shuō)明要推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，在官員的認(rèn)識(shí)上還存在著很大的誤區(qū)。大部分官員主要存在著 “富不外露”的傳統(tǒng)觀念,甚至認(rèn)為家庭財(cái)產(chǎn)屬于個(gè)人隱私,不應(yīng)進(jìn)行公開(kāi)。由此看來(lái)，倘若在全國(guó)推廣財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,有必要在官員中消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)，克服各種思想障礙。

2．存在財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)現(xiàn)象

根據(jù)已公開(kāi)的申報(bào)表可以發(fā)現(xiàn)，55個(gè)副縣級(jí)官員沒(méi)有一人申報(bào)“禮金”(4)吳杰,言科,鄭春平,陳英.阿勒泰官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)背景詳解[J].政府法制,2009,(2):10.，即“本人及其父母、配偶、子女接受與本人行使職權(quán)有關(guān)系的單位和個(gè)人贈(zèng)送的現(xiàn)金、禮金、有價(jià)證券、各類(lèi)支付憑證、貴重禮品情況”，55名副縣級(jí)干部中此欄空白者3人，明確填寫(xiě)“無(wú)”者52人。另外，整個(gè)家庭的各種財(cái)產(chǎn)收入信息仍然打著“保密”字樣，并不對(duì)外公開(kāi)。

對(duì)于這個(gè)“零填報(bào)”的結(jié)果，這些官員可能確實(shí)沒(méi)有收，或者已經(jīng)把收到的東西交到了廉政賬戶(hù)，但存在著另一種很可能的原因——那就是有些干部有僥幸心理，認(rèn)為不申報(bào)也無(wú)法被查出，因?yàn)槌怂约海瑒e人沒(méi)法知道?？傮w來(lái)看，在阿勒泰推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的過(guò)程中，這種財(cái)產(chǎn)申報(bào)不實(shí)的現(xiàn)象比較普遍。

三、官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的倫理依據(jù)與困境

行政倫理是伴隨著行政管理的實(shí)踐而出現(xiàn)的一種行政現(xiàn)象，它是行政領(lǐng)域中所有倫理和道德現(xiàn)象的總稱(chēng)。推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對(duì)公務(wù)員的行為進(jìn)行倫理管理，有著深厚的倫理意蘊(yùn)，但也存在許多倫理困境。

（一）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的倫理依據(jù)

1．利用外部控制實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的迫切需要

現(xiàn)代政府是責(zé)任政府，行政管理活動(dòng)的終極目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任。行政責(zé)任是指行政主體在行政過(guò)程中，按照有關(guān)的政治制度、法律、行政規(guī)章和道德規(guī)范，所應(yīng)履行的行政義務(wù)以及違反行政義務(wù)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的否定性后果。

關(guān)于如何保證公職人員實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任，美國(guó)學(xué)者庫(kù)珀提供了兩種方法：外部控制和內(nèi)部控制。其中，外部控制是指“試圖強(qiáng)行對(duì)公務(wù)員個(gè)人進(jìn)行控制，這些控制因素是來(lái)源于公務(wù)員自身之外的”(5)[美]特里·L·庫(kù)珀.《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M]》.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.，例如行政倫理制度化、行政倫理監(jiān)督；而內(nèi)部控制則更傾向于指公務(wù)員的“自律”行為。鑒于公務(wù)員個(gè)人的判斷力、道德水平、思想認(rèn)識(shí)程度很難保證其行為是合乎道德規(guī)范的，故外部控制對(duì)于實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任至關(guān)重要。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是外部控制的具體形式，它有利于遏制貪污腐敗，促使公務(wù)員承擔(dān)行政責(zé)任。推行這項(xiàng)制度，是更好地利用外部控制的手段實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的迫切需要。具體而言，作為兩種重要的外部控制方式，行政倫理制度化、行政倫理監(jiān)督均要求構(gòu)建財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

（1）行政倫理制度化的需要

制度建設(shè)意義重大，鄧小平同志曾指出：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”而行政倫理制度化是指把倫理原則和道德要求提升、規(guī)定為制度，并強(qiáng)調(diào)行政倫理的制度化、規(guī)范化、法律化。由于行政組織的多樣化和行政活動(dòng)的多樣性，使得維持行政責(zé)任面臨困難。只有行政倫理、責(zé)任意識(shí)有了制度保障，行政人員才會(huì)充分履行行政責(zé)任。

行政倫理制度雖然是一種客觀性的設(shè)置，更多地具有法律的特征。但是，行政倫理制度是依據(jù)道德理念和道德原則而做出的制度設(shè)計(jì)和制度安排，同時(shí)，它又對(duì)行政人員關(guān)于行政責(zé)任的道德自覺(jué)有著提供保障的意義（6）張康之,李傳軍.行政倫理學(xué)教程[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.。倫理學(xué)家羅爾斯指出，個(gè)人職責(zé)的確定依賴(lài)于制度，首先是由于制度有了倫理的內(nèi)涵，個(gè)人才能具有道德的行為。他說(shuō)：“一個(gè)人的職責(zé)和義務(wù)預(yù)先假設(shè)了一種對(duì)制度的道德觀，因此，在對(duì)個(gè)人的要求能夠提出之前，必須確定正義制度的內(nèi)容。”（7）[美]羅爾斯.正義論[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1988.

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一種對(duì)公務(wù)員倫理行為的“他律”，帶有強(qiáng)制性的，是不得不、必須要遵守的。這也就等于將公務(wù)員道德規(guī)范制度化、法制化了,其實(shí)質(zhì)就是行政倫理制度化。將行政倫理道德規(guī)范上升為制度、法律，進(jìn)行道德立法，從而可以有效地彌補(bǔ)道德“自律”的不足，這也就為國(guó)家公職人員自覺(jué)地踐履道德提供了有力的制度保障。因此，推進(jìn)行政倫理制度化，并以制度的形式確立一系列明確的行政倫理規(guī)范，就迫切需要在全國(guó)推行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

（2）行政倫理監(jiān)督的需要

行政倫理監(jiān)督是外部控制的重要形式，它是指對(duì)行政機(jī)構(gòu)及其工作人員的行為是否符合有關(guān)倫理道德原則進(jìn)行監(jiān)察和督導(dǎo)，主要防止行政人員違背職業(yè)道德、社會(huì)公德的行政行為的發(fā)生。它的有效實(shí)施必須依托于完善的行政倫理監(jiān)督機(jī)制，需要行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等監(jiān)督形式多管齊下（8）王偉.公共行政倫理讀本[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社,2005.。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是立法監(jiān)督的重要組成部分，它通過(guò)法律法規(guī)的形式來(lái)監(jiān)督行政人員是否貪污受賄，意義重大。因此，若要充分發(fā)揮行政倫理監(jiān)督的功能，完善監(jiān)督機(jī)制，首先需要在國(guó)內(nèi)落實(shí)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

2．“法治”與“德治”有機(jī)統(tǒng)一的必然選擇

人類(lèi)行為的約束和引導(dǎo),需要法律與道德的共同努力。因?yàn)椋瑑H僅只靠道德規(guī)范的軟約束來(lái)實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要用法律的硬約束來(lái)配合；而法律的硬約束僅僅是外在禁止或約束人們的行為，對(duì)于人們內(nèi)在的思想動(dòng)機(jī)卻難以遏制，而道德卻恰恰的彌補(bǔ)了這一點(diǎn)。所以，若要規(guī)范行政人員的行為，道德與法律要相互配合、相互作用、相互統(tǒng)一。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度很好地體現(xiàn)了德法合治的理念。一方面，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度屬于法律層面的規(guī)范，體現(xiàn)了對(duì)行為主體的“他律”，它通過(guò)法律規(guī)范的震懾和懲罰功能，減少公務(wù)員失職的行為。另一方面，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度更是一種道德層面的規(guī)范，約束并引導(dǎo)公務(wù)員“自律”，約束公務(wù)員在行政的過(guò)程中不可以以權(quán)謀私、徇私舞弊，引導(dǎo)公務(wù)員在行政過(guò)程中克己奉公、清廉為民。因此，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度體現(xiàn)了法治與德治的有機(jī)統(tǒng)一：它作為一項(xiàng)具有強(qiáng)制性特征的制度,是打擊和懲治腐敗的有利武器,體現(xiàn)著“法治”；同時(shí)，它本身就體現(xiàn)著倫理追求和道德要求，體現(xiàn)著“德治”。

3．公務(wù)員的雙重角色決定必須建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度

公務(wù)員的角色具有雙重性：在一些情況下，公務(wù)員扮演的是“公共人”角色，是公共權(quán)力的行使者，他們的行為是公共權(quán)力的行使行為；在另一些情況下，他們扮演的是“經(jīng)濟(jì)人”角色，以自己名義活動(dòng)，這是其作為一般公民所享有的行使自身權(quán)利的行為。正是公務(wù)員的這種雙重角色的存在，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立才十分必要。因?yàn)楣姴粌H需要知道公務(wù)員職務(wù)行為中直接涉及到的“隱私”，還需要知道他們私人行為中的一些隱私，以判斷他們是否有以權(quán)謀私的行為。

首先，公眾知情權(quán)應(yīng)得到保障，公務(wù)員的隱私權(quán)應(yīng)受到限制，這要求官員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)與公示。一方面，法治國(guó)家要求社會(huì)公眾的知情權(quán)得到有效保障，公眾應(yīng)該有權(quán)知道公職人員是否合理行使權(quán)力。另一方面，公務(wù)員的隱私權(quán)應(yīng)受到一定的限制，否則腐敗行為將會(huì)被其用“隱私權(quán)”為借口而逃避法律追究。

其次，公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)人角色要求建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)是“公共人”，而在執(zhí)行公務(wù)以外是“經(jīng)濟(jì)人”，他們也有各自的需求和愿望。這種角色決定了公務(wù)員在行使權(quán)力時(shí)不可能完全做到出以公心，只要有機(jī)可趁，追求個(gè)人利益最大化的本性總要占上風(fēng)，替自己謀取利益，損害國(guó)家和人民的利益。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度要求公務(wù)員將其財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，接受監(jiān)督，他們廉潔與否就一目了然，可以有效地防止公務(wù)員的腐敗行為。

（二）財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的倫理困境

在實(shí)際推行中，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度面臨以下倫理層面的困境，這也是進(jìn)行公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示的巨大障礙。

1．外部控制的局限與不足

外部控制最大的局限在于：外部控制過(guò)強(qiáng)會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部控制不足。如果將倫理層面的問(wèn)題用制度、法律等方式來(lái)解決，那么“一旦成為立法的問(wèn)題就不再是倫理問(wèn)題而是法律問(wèn)題了”（9）[美]特里·L·庫(kù)珀.《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M]》.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.。如果個(gè)人不再能夠自主地用自己的價(jià)值觀來(lái)處理具體問(wèn)題，而是通過(guò)法律等外部控制來(lái)行事，即法律的限制和懲罰功能已取代了個(gè)人的決策過(guò)程，那么人們便不再浪費(fèi)時(shí)間去思考自己的義務(wù)，會(huì)出現(xiàn)公務(wù)員倫理道德缺失、“自律”力量不足的現(xiàn)象。

同樣，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度也避免不了這種困境。如果僅僅依靠財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的剛性制度規(guī)范，不重視公務(wù)員內(nèi)在德性的建設(shè)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)的必要性和意義得不到認(rèn)同，則腐敗總能找到生長(zhǎng)的空間，最終導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的空泛乏力甚而萎縮坍塌，流于形式。

2．公務(wù)員內(nèi)在矛盾與沖突

公務(wù)員因社會(huì)角色、價(jià)值觀念差異等內(nèi)在的矛盾與沖突，經(jīng)常會(huì)遇到道德倫理方面的兩難情境，這成為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的巨大障礙。

首先，體現(xiàn)于公務(wù)員的角色矛盾。如上文所述，公務(wù)員存在“公共人”和“經(jīng)濟(jì)人”的雙重角色，角色之間的矛盾與沖突具有必然性。在財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度推行過(guò)程中，這種角色沖突導(dǎo)致了部分公務(wù)員的抵觸。一方面，作為“公共人”的公務(wù)員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示不僅是其應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，也是人民對(duì)其最基本的信賴(lài)和期待。另一方面，“經(jīng)濟(jì)人”的自我保護(hù)本能會(huì)促使公務(wù)員趨利避害，當(dāng)財(cái)產(chǎn)公示危及到其個(gè)人和家庭以及其他相關(guān)利益時(shí)，他不可能隨時(shí)依據(jù)道德標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行自我約束，會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)公示行為反應(yīng)冷漠甚至加以抵制。

其次，體現(xiàn)于公務(wù)員的價(jià)值取向沖突。公務(wù)員的價(jià)值取向沖突，反映了公務(wù)員在公共利益和個(gè)人利益之間的選擇困境。公共利益的維護(hù)由個(gè)人來(lái)完成，但是公務(wù)員在履行職責(zé)的過(guò)程中不可能徹底拋開(kāi)個(gè)人的價(jià)值取向，不可能不融入個(gè)人價(jià)值觀。事實(shí)上，他們總在尋找公共利益最大化和個(gè)人利益最大化的最佳結(jié)合點(diǎn)，但大部分公務(wù)員很難找到這個(gè)結(jié)合點(diǎn)，而偏向了一方。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度推行過(guò)程中遇到障礙，很大程度上緣于部分公務(wù)員采取了個(gè)人利益最大化的價(jià)值取向，偏向了個(gè)人利益最大化一方。

四、完善官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的倫理路徑

借鑒新疆阿勒泰地區(qū)實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)并正視其不足之處，同時(shí)結(jié)合對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的倫理層面的分析，現(xiàn)僅從行政倫理的角度提出以下對(duì)我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的完善路徑。

（一）強(qiáng)化外部控制，進(jìn)行流程化設(shè)計(jì)

強(qiáng)化外部控制是完善公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的基本途徑。由于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，若想讓其真正發(fā)揮應(yīng)有的威力，就必須進(jìn)行流程化設(shè)計(jì)，即從外部控制的實(shí)施前、實(shí)施中、實(shí)施后對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行全面的設(shè)計(jì)。

1．外部控制實(shí)施前的設(shè)計(jì)

只有當(dāng)一項(xiàng)行政制度具有倫理道德的內(nèi)涵，得到認(rèn)可，它才能激勵(lì)行政人員，才能通過(guò)行政人員的自律和他律，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政行為的調(diào)控。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是將倫理道德層面的內(nèi)容上升到制度層面，因此在外部控制實(shí)施前，應(yīng)預(yù)先設(shè)定財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的倫理價(jià)值訴求和倫理道德要求。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的倫理價(jià)值訴求和倫理道德要求是：一是能夠遏制公權(quán)力的異化,彰顯制度的正義性；二是能夠有效地規(guī)范和約束行政人員的行政行為,防止行政倫理失范；三是能夠促進(jìn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)公眾的利益。

2．外部控制實(shí)施中的設(shè)計(jì)

有了明確的倫理道德訴求，就應(yīng)在其指導(dǎo)下采取以下具體的外部控制措施，來(lái)完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

其一，要賦予財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度法律地位。對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)行倫理立法，賦予其法律地位，這是發(fā)達(dá)國(guó)家的共同做法?！耙坏┌l(fā)現(xiàn)倫理越軌行為，美國(guó)人最典型的反應(yīng)是：采取新的立法、制定新的規(guī)則或者頒布新的制度?！保?0）[美]特里·L·庫(kù)珀.《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑[M]》.北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001.雖然各國(guó)關(guān)于財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律形式多樣，但它們都是以法律的形式對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度作出規(guī)定，具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。

阿勒泰地區(qū)在實(shí)踐中遇到障礙，原因之一是《規(guī)定》只是停留在地方文件的層面，沒(méi)有上升到法律高度。行政倫理法規(guī)未能上升到更高效力等級(jí)的國(guó)家法律，致使其對(duì)公務(wù)員行為的約束和控制大打折扣。因此，要把這財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度上升到法律層面，采用更穩(wěn)定、權(quán)威的國(guó)家法律予以規(guī)范，加快制定公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法。

其二，要完善財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的配套措施。阿勒泰地區(qū)《規(guī)定》的貫徹落實(shí)困難，其主要原因就在于當(dāng)前與之相配套措施的缺乏。因此，要完善與之相配套的各項(xiàng)措施，確保財(cái)產(chǎn)申報(bào)工作順利進(jìn)行。

3．外部控制實(shí)施后的設(shè)計(jì)

在財(cái)產(chǎn)申報(bào)立法并完善相關(guān)配套措施后，要對(duì)其進(jìn)行倫理監(jiān)督，對(duì)制度、法律的落實(shí)情況進(jìn)行核查，即進(jìn)行外部控制實(shí)施后的設(shè)計(jì)。

首先，要進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督是指監(jiān)督的主體和客體同在一個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的監(jiān)督形式，包括行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督和公務(wù)員自我監(jiān)督。必須完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，保證權(quán)力在系統(tǒng)內(nèi)的合理有效分配,形成權(quán)責(zé)明晰、執(zhí)行有序的權(quán)力配置狀態(tài)。通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的落實(shí)。

其次，要加強(qiáng)外部監(jiān)督。外部監(jiān)督是指由來(lái)自行政機(jī)關(guān)之外的監(jiān)督主體所構(gòu)成的監(jiān)督力量的集合體。由于外部監(jiān)督具有廣泛性、經(jīng)常性、普遍性和有效性等特點(diǎn)，因此它是一種強(qiáng)有力的監(jiān)督手段。具體來(lái)說(shuō)，外部監(jiān)督主要有輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督兩種。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是否發(fā)揮了其倫理的作用，外部監(jiān)督會(huì)反映得一清二楚，能夠有力的約束權(quán)力對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的操縱。因此，應(yīng)充分發(fā)揮其監(jiān)督功能。

（二）重視內(nèi)部控制，鞏固外部控制效果

相比外部控制，內(nèi)部控制更加關(guān)注如何通過(guò)提高公務(wù)員的倫理道德素質(zhì)、培養(yǎng)其對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的認(rèn)同感，來(lái)達(dá)到完善這項(xiàng)制度的目的。

1．培養(yǎng)公務(wù)員對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的認(rèn)同感

如前文所述，阿勒泰地區(qū)官員“對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,反對(duì)者七成,無(wú)所謂者兩成,堅(jiān)決支持者一成”。由此看來(lái)，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度進(jìn)展緩慢的真正癥結(jié)，在于目標(biāo)群體對(duì)制度缺乏認(rèn)同感，并由此產(chǎn)生的實(shí)際阻力。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的建立，首先必須要有公務(wù)員群體對(duì)這項(xiàng)制度的認(rèn)同，并且排除既得利益者的阻力。如果目標(biāo)群體對(duì)制度的實(shí)施缺乏認(rèn)同性，他們就會(huì)自始至終地對(duì)制度產(chǎn)生抗拒，從而使制度只停留在紙面上而難以付諸實(shí)施。

當(dāng)前，在構(gòu)建公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)切實(shí)改造公務(wù)員群體的權(quán)力觀、地位觀、利益觀和價(jià)值觀。許多官員認(rèn)為財(cái)產(chǎn)公示就是侵害了他們的利益，暴露了他們的隱私。然而，推行財(cái)產(chǎn)申報(bào)實(shí)際上預(yù)防腐敗的關(guān)口前移，這恰恰保護(hù)了廣大公務(wù)員。要通過(guò)各種宣傳教育，讓廣大公務(wù)員從心理層面逐漸接受這項(xiàng)制度，以提高他們對(duì)這項(xiàng)制度的認(rèn)同感。

2．?dāng)[正觀念，形成公共性信仰

公務(wù)員要扮演“公共人”的角色，故他們對(duì)公共性的信仰是其從業(yè)之本。然而，目前許多公職人員缺乏公共性的信仰，“經(jīng)濟(jì)人”傾向嚴(yán)重，忽視了他們承擔(dān)的公共責(zé)任，因而阻撓財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推行。

因此，要通過(guò)各種前期有效的制度設(shè)置來(lái)激發(fā)公務(wù)人員潛在的道德存在，激發(fā)他們潛在的作為“公共人”的特性來(lái)實(shí)現(xiàn)他們的自我規(guī)范，把他們引導(dǎo)到公共利益至上的道德自覺(jué)上來(lái)。唯有如此，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度所承載的公共性精神才能被公務(wù)員群體所接納，這項(xiàng)制度才能獲得真正的支持。

3．注重倫理道德修養(yǎng)，提高“自律”能力

在注重公務(wù)員行政行為“他律”作用的同時(shí)，更應(yīng)提倡公務(wù)員的自身修養(yǎng)、自我約束。因?yàn)椋ㄟ^(guò)公務(wù)員自我道德修養(yǎng)而形成的“自律”機(jī)制是促進(jìn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)的內(nèi)因和動(dòng)力。

倫理道德修養(yǎng)，是指“依照行政倫理原則和行政道德規(guī)范而進(jìn)行的自我反省檢查、自我剖析、自我分析、自我定位，并通過(guò)這個(gè)過(guò)程而達(dá)到高尚的、理想的道德境界的活動(dòng)”（11）張康之,李傳軍.行政倫理學(xué)教程[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2004.337.。倫理道德修養(yǎng)是提升公務(wù)人員道德水平的重要過(guò)程，有利于公務(wù)員在履行職責(zé)的過(guò)程中做到“自律”，避免發(fā)生行政倫理失范。

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的推行要以公務(wù)員較高的倫理道德修養(yǎng)和“自律”能力為前提。因此，要加強(qiáng)公務(wù)員的行政倫理教育培養(yǎng)與自我修養(yǎng)建設(shè)，用先進(jìn)的方法、先進(jìn)的理念武裝頭腦，提高“自律”能力。

五、結(jié)語(yǔ)

新疆阿勒泰地區(qū)的實(shí)踐為我國(guó)建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度提供了良好范本，對(duì)推動(dòng)我國(guó)的官員財(cái)產(chǎn)公示具有積極意義。類(lèi)似阿勒泰這樣的地方性實(shí)驗(yàn)，其實(shí)是整個(gè)國(guó)家的福音。因?yàn)榘⒗仗┙裉爝~出的“一小步”，正是中國(guó)反腐斗爭(zhēng)明天邁出“一大步”的開(kāi)始。但阿勒泰的做法只是開(kāi)啟了“破冰”之門(mén)，我國(guó)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的完善還有很長(zhǎng)的路要走。

以行政倫理作為分析角度和研究路徑，要在發(fā)揮外部控制作用的同時(shí),還要強(qiáng)化內(nèi)部控制的功能，將它們整合成為一種相互促進(jìn)、共同發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，兩股力量合二為一。這樣可為財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的合理運(yùn)行保駕護(hù)航，才能更好地完善我國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。