李永忠

春節(jié)剛過，鐵道部部長劉志軍因“涉嫌嚴重違紀”被免職，成為2011年第一個落馬的部級官員。據(jù)悉，8年鐵道部長任期內(nèi)，每個春節(jié)他都深入基層，從未回家與家人過年。有人講，劉志軍搞工作，善于突出重點；搞腐敗，也很有一套。這些年來，其胞弟劉志祥因貪腐被判死緩，列車相撞波折不斷，似乎都沒有影響對劉志軍的重用。而國內(nèi)高鐵建設(shè)的突飛猛進與劉志軍貪腐的一日千里，則成為明顯的正比關(guān)系！“劉志軍現(xiàn)象”，既是他個人的悲劇，也讓我們反思反腐敗工作到底哪里出了問題。

反腐倡廉目前的困境

改革開放30多年來，從反腐蝕到反腐敗斗爭，“形勢仍然嚴峻”、“任務(wù)仍然繁重”已成為歷次中紀委全會報告以及歷屆黨的全國代表大會報告的慣用詞組。

一個不爭的事實是：我們經(jīng)濟建設(shè)這一手，搞得很有成效，并得到國內(nèi)外的一致認可。可與此同時，卷進腐敗的金額之巨、人員之多、職權(quán)之重、級別之高，以及占據(jù)的時間之長、空間之大的歷史之最紀錄，也不斷地被刷新著……

面對易發(fā)多發(fā)、不斷滋生蔓延的腐敗形勢，從中央到地方的各級紀檢監(jiān)察機關(guān)，都力圖通過推進體制改革去打贏這場反腐敗之戰(zhàn)。一方面通過力所能及的探索，去公開、規(guī)范、削減政府的行政審批權(quán)力；通過黨委會票決制等形式，落實對“三重一大”等事權(quán)的集體決定和監(jiān)督，盡可能減少個人或少數(shù)人專權(quán)或?qū)?。另一方面，不斷加大斗爭強度、懲處力度、打擊力度，盡可能保持對腐敗的相對高壓態(tài)勢。于是，費用不斷追加，機構(gòu)不斷擴編，級別不斷提升，人員不斷增加，專門從事紀檢監(jiān)察的干部，從上世紀80年代初的幾萬人，擴充到目前的幾十萬人……

但是，現(xiàn)實的結(jié)果既沒有發(fā)生質(zhì)的變化，也沒有出現(xiàn)量的向好。一個不爭的事實是：這么多年來，盡管地方各級一把手越來越成為腐敗的高危崗位，但是地方各級一把手的嚴重腐敗案件，幾乎沒有一起是由同級紀檢監(jiān)察機關(guān)檢舉揭發(fā)出來的！于是，30年來反腐敗形勢的總體結(jié)論和評價還是四個字：仍然嚴峻。

陷入困境的主要原因在于，缺乏宏觀的體制突破，只好抓中觀突破，以便通過巡視、派駐等形式使同體監(jiān)督有所改觀。中觀層面不便深入，就不斷把工作向微觀層面鋪開。黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)——紀委，工作細微到上馬路檢查收費，下礦井察看礦難事故。紀委查辦的案件越來越多，教育的面越來越廣，糾風的事越來越細，而監(jiān)督的缺位、虛位和不到位改進卻不大，也越來越疲于奔命。于是，8小時內(nèi)的監(jiān)督困難，有的就轉(zhuǎn)向抓8小時外的監(jiān)督；對官員本人難以監(jiān)督，有的就轉(zhuǎn)向監(jiān)督其配偶、子女、秘書；查處窩案、串案容易影響穩(wěn)定，有的就搞定點清除、“量體裁衣”，而不再深入查處順藤摸瓜……

在目標鎖定存在不合理的情況下，這種靠投入更多財力物力人力的高成本反腐方式，有如揚湯止沸，難以持續(xù)發(fā)展。筆者以為，反腐敗不能再采用高投入高成本的方式了。不能只用加法，必須加減乘除并用。

努力探索減法之路

解決腐敗問題，我們應(yīng)當打破思維定式，走一條減法之路。筆者的意見是，科學地分解黨內(nèi)權(quán)力。

一說分權(quán)，幾十年的習慣性思維是怕弱化權(quán)威，習慣性的做法是頭痛醫(yī)頭分事權(quán)。既然一把手權(quán)力過分集中，一些地方和部門就想出了一把手不直接分管人、財、物的辦法，但效果仍不盡如人意。

發(fā)展黨內(nèi)民主必須循序漸進，必須堅決維護中央的權(quán)威。在保持中央和省委現(xiàn)有領(lǐng)導體制格局不變的前提下，可通過在市、縣委搞試點來探索經(jīng)驗，尋求從辦案的思維轉(zhuǎn)向監(jiān)督的思維，從峻法轉(zhuǎn)向預防，從同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向異體監(jiān)督，從治標為主轉(zhuǎn)向治本為主，從事后轉(zhuǎn)向事前。

之所以同級紀委難以監(jiān)督同級黨委，因其兩者一是同體關(guān)系，二是上下級關(guān)系。地方各級黨委將黨內(nèi)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)集中于一體，而在這一體之中，又往往集中于被稱為一把手的人。

在這一權(quán)力過分集中的體制下，執(zhí)政時間越長，黨委一把手權(quán)力集中的程度就越高；計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程越長，權(quán)力的含金量就越重，這就會加大腐敗的機率，其根源無不出自“權(quán)力過分集中”的“總病根”。

改革開放前的“文革”十年浩劫，讓我們對這一“總病根”的認識已經(jīng)十分到位。但改革開放30多年來，由于種種原因，我們始終未能解決好這一“總病根”。雖經(jīng)組織部優(yōu)中選優(yōu)，并經(jīng)黨委、紀委嚴格把關(guān)，但一把手犯錯誤的比例居然高于普通黨員和其他領(lǐng)導干部，通常占同級別犯錯誤黨員領(lǐng)導干部的40%左右，個別地方甚至超過50%。

事實證明，沒有科學的權(quán)力結(jié)構(gòu)，必然經(jīng)常滋生缺點；沒有合理的權(quán)力分解，必然經(jīng)常發(fā)生錯誤；沒有及時的監(jiān)督，必然延誤錯誤的發(fā)現(xiàn)；沒有有效的監(jiān)督，必然難以挽救失敗。

縣級黨委先行試點

由于長期執(zhí)政，黨內(nèi)又缺乏分權(quán)制衡，地方各級一把手成為高危崗位。2000年到2007年，河南省先后有22名曾經(jīng)的縣委書記成為腐敗分子。廣東省茂名市原市委書記羅蔭國因涉嫌職務(wù)犯罪被檢察機關(guān)刑拘后，竟作如此狂言：“我要是真進去了，茂名官場就沒有一個好人了。不腐敗不是官，像我這樣級別的，誰不能供出10來個人？”

對于黨內(nèi)分權(quán)，半個世紀前的黨的八大有過嘗試。當時設(shè)立了黨內(nèi)最高權(quán)力機關(guān)中央委員會，毛澤東為主席；設(shè)立了黨內(nèi)最高執(zhí)行機關(guān)中央書記處，鄧小平為總書記；設(shè)立了黨內(nèi)最高監(jiān)督機關(guān)中央監(jiān)察委員會，董必武為書記；甚至從中央到地方還推行了黨代會常任制。然而由于國際形勢的突變，毛澤東關(guān)于設(shè)立“黨內(nèi)國會”的構(gòu)想及其黨代會常任制的推行，很快就戛然而止。

黨內(nèi)分權(quán)怎樣才是科學合理的？筆者認為可向現(xiàn)代企業(yè)借鑒。現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)通常由決策機關(guān)（董事會或股東大會）、執(zhí)行機關(guān)（總經(jīng)理及各級經(jīng)理人員）、監(jiān)督機關(guān)（監(jiān)事會）等三大部分組成，分工明確，制衡有效。借鑒現(xiàn)代企業(yè)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，可從縣級黨內(nèi)的分權(quán)入手。

在縣級黨委進行改革黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的試點，既符合黨的十六大、十七大提出的擴大在市縣開展黨代會常任制試點的要求，也遵循了分權(quán)制衡的原則。通過黨內(nèi)科學分權(quán)，逐步實現(xiàn)黨政合理分工，再到完成黨政分開。這分權(quán)、分工、分開的過程，既是有效并充分發(fā)展黨內(nèi)民主的過程，也是切實恢復黨員主體地位的過程，還是從戰(zhàn)略層面上真正實現(xiàn)預防和遏制腐敗滋生蔓延的過程。

首先，由縣黨代會選舉產(chǎn)生黨內(nèi)的三個委員會（黨內(nèi)原有的縣處級職數(shù)可不必增加）。一是縣委會（黨內(nèi)決策機關(guān)），由15～21人組成，實行委員會制，縣委書記是會議的召集人，但他的一票與其他委員的一票無異。因此，這時的縣委書記，也就真正具備了兼任縣人大主任的基本條件。其他成員可來自于現(xiàn)任干部、退休干部等。二是執(zhí)委會（黨內(nèi)執(zhí)行機關(guān)），由5～7人組成，實行首長負責制，由現(xiàn)任的縣委專職副書記擔任執(zhí)委會書記，成員包括組織部長、宣傳部長、統(tǒng)戰(zhàn)部長、縣委辦公室主任等。三是監(jiān)委會（黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)），由5～7人組成，實行委員會制，由縣紀委書記擔任監(jiān)委會書記。

其次，黨代會閉會期間，由縣委會代行其職權(quán)，縣執(zhí)委會和縣監(jiān)委會向縣委會報告工作，并接受其監(jiān)督。

最后，縣監(jiān)委可以對黨內(nèi)專門的執(zhí)行機關(guān)——縣執(zhí)委進行到位并有效的監(jiān)督，同樣縣執(zhí)委也可對黨內(nèi)專門的監(jiān)督機關(guān)——縣監(jiān)委進行到位并有效的制衡。

誠然，反腐敗在任何時候都不能放松查辦案件，但是中國反腐戰(zhàn)略的取勝之道在查辦案件之外。精通平仄未必能寫出好詩，因為好詩的功夫在詩外。

為此，要跳出反腐困境，最需要的是反腐戰(zhàn)略思維的創(chuàng)新，是反腐體制的創(chuàng)新，是“黨和國家領(lǐng)導制度的改革”（鄧小平語）和創(chuàng)新！（作者系中國紀檢監(jiān)察學院副院長）