鮑震宇

一、財(cái)政對(duì)中東西部補(bǔ)貼額的測(cè)算及公平性分析

按照32號(hào)文件規(guī)定，財(cái)政對(duì)四個(gè)方面進(jìn)行補(bǔ)助，第一是繳費(fèi)環(huán)節(jié)，第二是待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)，第三是參保激勵(lì)，第四是困難幫扶。前兩項(xiàng)有具體明確的責(zé)任方及補(bǔ)助金額，后兩項(xiàng)只是提出政策主體是地方政府，具體金額未定。本文著重分析前兩項(xiàng)補(bǔ)助。首先，繳費(fèi)補(bǔ)助，主要出資方為地方政府，對(duì)16～59歲的適齡農(nóng)村居民，不論東、中西部，地方政府每人每年補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)最低30元；其次，養(yǎng)老金領(lǐng)取補(bǔ)助，主要出資者為中央政府，并對(duì)不同經(jīng)濟(jì)區(qū)域區(qū)別對(duì)待：東部地區(qū)，中央政府補(bǔ)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的一半，即每人每年330元（55元×50%×12）；中西部地區(qū)，中央政府全補(bǔ)，即每人每年660元（55元×12）。

則中央財(cái)政、地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的補(bǔ)貼額計(jì)算公式如下：

表1 2009年末中央與地方政府對(duì)新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)貼

東部各地地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)貼數(shù)額=東部各地16～59歲農(nóng)村人口數(shù)×30+東部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12；

中西部各地地方財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)貼數(shù)額=中西部各地16～60歲農(nóng)村人口數(shù)×30。

中央財(cái)政對(duì)東部各地新農(nóng)保的年補(bǔ)貼數(shù)額=東部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×50%×12；

中央財(cái)政對(duì)中西部各地新農(nóng)保的年補(bǔ)貼數(shù)額=西部各地60歲及以上的農(nóng)村人口數(shù)×55×12

根據(jù)公式及2010年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒及人口與就業(yè)年鑒可計(jì)算出表4的結(jié)果，表中數(shù)值與省份對(duì)應(yīng)。

由表1、2可知，2009年全社會(huì)總投入800億元可實(shí)現(xiàn)適齡農(nóng)村居民新農(nóng)保全覆蓋，其中，中央財(cái)政需投入約556億元，地方財(cái)政約244億元，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)是地方財(cái)政的2.27倍；東部推進(jìn)新農(nóng)保工程約需265億元，中西部需535億元，這可能是由于中西部農(nóng)村人口比重高于東部，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及人均收入水平落后于東部所致；第三，中央財(cái)政重點(diǎn)在于推進(jìn)中西部新農(nóng)保制度建設(shè)，而東部地區(qū)地方財(cái)政投入總額要高于中西部各地地方財(cái)政；最后，在中央財(cái)政對(duì)東中西部采取差別補(bǔ)貼政策后，東部地方財(cái)政負(fù)擔(dān)均值為1.1%，西部地方財(cái)政負(fù)擔(dān)為1.08%，二者相差很小，說明中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)采取的傾斜政策對(duì)建立覆蓋全體農(nóng)村居民的新農(nóng)保制度具有積極地推動(dòng)作用。

表2 財(cái)政補(bǔ)貼列表 單位：億元

本文也考察了新農(nóng)保制度在中西部地區(qū)內(nèi)部的積極作用，選取了三個(gè)指標(biāo)對(duì)中西部各省份進(jìn)行排序，分別是人均地方財(cái)政收入A，表示地方財(cái)政實(shí)力，排名越靠前實(shí)力越強(qiáng)；老年人口撫養(yǎng)比B，排名越靠前撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)越重；中央財(cái)政對(duì)各地區(qū)的補(bǔ)助C，排名越靠前補(bǔ)助越多，結(jié)果見表3。可以發(fā)現(xiàn)，在中西部的大部分地區(qū)財(cái)政投入具有公平性，老年人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)越重，地方財(cái)政實(shí)力越弱，中央補(bǔ)助相對(duì)越多，如河南，四川，安徽，湖南，湖北，云南；或老年人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)越重，地方財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，中央補(bǔ)助相對(duì)少些，如陜西，廣西，貴州，新疆。

表3 2009年中西部各省區(qū)的指標(biāo)排序

二、新農(nóng)保補(bǔ)助政策的公平性缺失

（一）差別補(bǔ)助政策引發(fā)的不公平現(xiàn)象

上述中央政府的傾斜政策也具有一定的不公平性：第一，忽略了東部地區(qū)新農(nóng)保地方財(cái)政補(bǔ)助負(fù)擔(dān)較重的省份，如河北（3.26%）、山東（1.94%）、福建（1.54%）、海南（1.98%）等，簡(jiǎn)單采取了一視同仁的做法；第二，沒有考慮到中西部地區(qū)內(nèi)部地方財(cái)政實(shí)力的差異。如表3，有些省份老年人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)沉重，地方財(cái)政實(shí)力不足，中央財(cái)政補(bǔ)貼較少，例如重慶，貴州、新疆、寧夏，西藏，青海，特別是青海，老年人口撫養(yǎng)比在中西部位居第三，全國(guó)位居第五，地方財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，而中央財(cái)政補(bǔ)助僅排中西部倒數(shù)第二位，全國(guó)倒數(shù)第六。這些不公平現(xiàn)象需盡快解決，否則會(huì)導(dǎo)致部分地區(qū)地方財(cái)政無力補(bǔ)助新農(nóng)保，甚至產(chǎn)生攀比心理，消極對(duì)待新農(nóng)保試點(diǎn)的推廣，影響新農(nóng)保的發(fā)展。

（二）新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助后，養(yǎng)老金替代率低引發(fā)的公平性缺失

在不考慮地方政府提高和加發(fā)的養(yǎng)老金，中央政府對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)助額的增加，利率的提高，村集體經(jīng)濟(jì)的補(bǔ)助等參數(shù)的情況下，以2009年中國(guó)農(nóng)村居民的人口總數(shù)進(jìn)行模擬，由表4可知，最高繳費(fèi)檔次，最短繳費(fèi)年限下的養(yǎng)老金替代率只有不到30%，最長(zhǎng)繳費(fèi)年限下的三檔繳費(fèi)額可達(dá)到60%的替代率目標(biāo)，同時(shí)三檔繳費(fèi)的替代率區(qū)間是［23%，65%］，四檔繳費(fèi)的替代率區(qū)間是［26%，81%］，5檔繳費(fèi)的替代率區(qū)間是［29%，97%］，結(jié)合表3的結(jié)果，我國(guó)中、東部農(nóng)民可輕松承受5檔繳費(fèi)額，西部農(nóng)民最高可承受4檔繳費(fèi)額，2009年我國(guó)西部農(nóng)民人口（22249.17萬人）占全國(guó)鄉(xiāng)村人口（71288萬人）的比重達(dá)到31.21%，這意味著全國(guó)1/3的農(nóng)村居民很難負(fù)擔(dān)5檔繳費(fèi)，再加上大多數(shù)農(nóng)村居民并非從16歲開始參保，因而新農(nóng)保對(duì)農(nóng)村居民的養(yǎng)老替代率區(qū)間應(yīng)是［26%，81%］，其保障效果取決于繳費(fèi)年限的長(zhǎng)短，而達(dá)到60%的替代率約需33.6年的繳費(fèi)年限。

可見，在相關(guān)參數(shù)不變的條件下，實(shí)行補(bǔ)助政策后，養(yǎng)老金保障水平仍不夠理想，全國(guó)范圍內(nèi)呈現(xiàn)不均衡的現(xiàn)狀，中央財(cái)政可增加對(duì)西部地區(qū)的繳費(fèi)補(bǔ)助，使西部地區(qū)農(nóng)村居民能享受更有保障性的5檔繳費(fèi)。如果考慮相關(guān)參數(shù)的調(diào)整，中央及地方政府增加養(yǎng)老金補(bǔ)助數(shù)額，需注意農(nóng)村老齡人口高峰期及人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)趨勢(shì)下的財(cái)政支付缺口及財(cái)政承受能力，對(duì)此，政府應(yīng)深入研究參數(shù)調(diào)整對(duì)制度可持續(xù)性，政策選擇的影響。

三、財(cái)政投入公平性重構(gòu)

1.中央財(cái)政補(bǔ)貼政策調(diào)整

中央財(cái)政的傾斜補(bǔ)貼政策就全國(guó)范圍而言，有助于新農(nóng)保制度的推行，對(duì)大多數(shù)的省份而言基本是公平的，但是個(gè)別省份也由于這種一視同仁的政策負(fù)擔(dān)沉重，需要對(duì)其進(jìn)行修正。

1）中央財(cái)政對(duì)河北省全額補(bǔ)助最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金

表4 新農(nóng)保制度下按月計(jì)算的養(yǎng)老金數(shù)額 單位：元

河北省雖劃入東部，但其地方財(cái)政負(fù)擔(dān)為3.26%，位居全國(guó)第一（表4），比西部最高的西藏還高0.87個(gè)百分點(diǎn)，因而不應(yīng)籠統(tǒng)的按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域區(qū)分補(bǔ)貼政策，應(yīng)對(duì)河北省全額補(bǔ)助最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而非只補(bǔ)50%。

2）中央財(cái)政對(duì)海南、山東、福建三省補(bǔ)助75%的最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金

這三省也位于東部，但地方財(cái)政負(fù)擔(dān)也超過東部或中西部負(fù)擔(dān)均值，如果中央財(cái)政對(duì)海南、福建、山東實(shí)行75%的最低標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金補(bǔ)助，則其地方財(cái)政負(fù)擔(dān)下降為1.27%，0.99%，1.24%。

3）中央財(cái)政對(duì)中西部部分省份實(shí)行繳費(fèi)補(bǔ)貼

中西部部分省份如貴州、西藏、青海經(jīng)濟(jì)實(shí)力低下，農(nóng)業(yè)人口比重大，地方政府難以支付繳費(fèi)補(bǔ)貼，影響新農(nóng)保制度的推廣。因而，應(yīng)對(duì)其予以繳費(fèi)補(bǔ)貼。

2.地方政府財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制規(guī)定細(xì)化

地方政府在新農(nóng)保制度的推行中起著至關(guān)重要的作用，既對(duì)繳費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，東部地區(qū)還需對(duì)領(lǐng)取進(jìn)行補(bǔ)貼，這些補(bǔ)貼能否落實(shí)到位關(guān)系到新農(nóng)保的順利推進(jìn)。然而《指導(dǎo)意見》中沒有明確省、市、縣（區(qū)）三級(jí)地方政府的財(cái)政責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，本文建議相關(guān)部門應(yīng)盡快出臺(tái)地方政府財(cái)政補(bǔ)助資金的管理辦法，加上目前新農(nóng)保的實(shí)施主體是縣級(jí)政府，富?？h應(yīng)多承擔(dān)些財(cái)政責(zé)任，低收入縣或貧困縣應(yīng)少承擔(dān)甚至不承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。

[1]鄧大松，薛惠元，《新農(nóng)保財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額的測(cè)算與分析——基于2008年的數(shù)據(jù)》，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，2，p38-41.

[2]薛惠元，王翠琴，《“新農(nóng)?！必?cái)政補(bǔ)助政策地區(qū)公平性研究——基于2008年數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2010，7，p95-99.

[3]米紅，王鵬，《新農(nóng)保制度模式與財(cái)政投入實(shí)證研究》，中國(guó)社會(huì)保障，2010，6，p28-30.