董靖巍 胡瓏瑛

(哈爾濱工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，黑龍江哈爾濱150001)

未來30年，是我國(guó)國(guó)土負(fù)載人口壓力最大、人地矛盾最為尖銳、人口城鎮(zhèn)化全面加速、人口遷移流動(dòng)最為活躍的時(shí)期，全國(guó)還將新增約2億人口，有3億以上人口從農(nóng)村進(jìn)入城鎮(zhèn)，將對(duì)統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)［1－2］。這一時(shí)期，也是建設(shè)國(guó)家生態(tài)屏障、調(diào)整人與自然關(guān)系的關(guān)鍵時(shí)期。區(qū)域人口集聚既是主體功能區(qū)劃的重要指標(biāo)，也是主體功能區(qū)優(yōu)化布局的要求［3］。主體功能區(qū)劃遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律，編制引導(dǎo)人口分布與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)，人口、經(jīng)濟(jì)分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)的規(guī)劃總圖，對(duì)指導(dǎo)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義［4］。

人口發(fā)展功能區(qū)劃是國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)，也是國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的重要組成部分。本文以哈爾濱市人口發(fā)展功能區(qū)域規(guī)劃為例，研究分析哈爾濱市人口狀況、人口分布、人口流動(dòng)及人口功能區(qū)現(xiàn)狀，依據(jù)國(guó)家人口發(fā)展功能分區(qū)指標(biāo)體系，采用模糊綜合評(píng)價(jià)方法測(cè)算哈爾濱市人口功能分區(qū)，并提出相關(guān)政策建議，研究視角、研究?jī)?nèi)容和計(jì)算結(jié)果具有學(xué)術(shù)應(yīng)用價(jià)值，對(duì)于發(fā)揮哈爾濱中心城市帶動(dòng)作用，正確引導(dǎo)城市化過程中人口有序流動(dòng)，推進(jìn)國(guó)家及省人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃工作具有借鑒作用。

1 國(guó)家和省市人口發(fā)展功能分區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容

人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，主要包括人口發(fā)展的基礎(chǔ)評(píng)價(jià)、人口發(fā)展功能區(qū)劃分、配套政策研究等［5］。

(1)人口發(fā)展功能區(qū)的基礎(chǔ)評(píng)價(jià)。主要內(nèi)容有:人居環(huán)境自然適宜性評(píng)價(jià)、資源環(huán)境的人口承載力評(píng)價(jià)、物質(zhì)積累基礎(chǔ)與人文發(fā)展水平評(píng)價(jià)、開發(fā)密度與發(fā)展?jié)摿υu(píng)價(jià)。

(2)人口發(fā)展功能區(qū)的劃分。根據(jù)基礎(chǔ)評(píng)價(jià)的結(jié)果，統(tǒng)籌考慮國(guó)家戰(zhàn)略意圖，劃分為四類人口發(fā)展功能區(qū):人口限制區(qū)、人口疏散/收縮區(qū)、人口穩(wěn)定區(qū)和人口聚集區(qū)。

人口發(fā)展功能分區(qū)的指標(biāo)體系涉及5個(gè)主要指標(biāo)、24個(gè)輔助指標(biāo)和120多個(gè)基礎(chǔ)指標(biāo)(見表1)。

根據(jù)國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)《國(guó)家人口發(fā)展功能區(qū)工作技術(shù)導(dǎo)則》，基于GIS多因素迭置模型，以公里網(wǎng)格的資源環(huán)境數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以分縣為基本單元，在系統(tǒng)分析和綜合評(píng)價(jià)不同地區(qū)人口發(fā)展的資源環(huán)境基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的基礎(chǔ)上，根據(jù)人居環(huán)境自然適宜性、水土資源承載力、現(xiàn)有開發(fā)密度與發(fā)展?jié)摿Γ瑖?guó)家劃按人口功能劃分為人口限制區(qū)、人口疏散/收縮區(qū)、人口穩(wěn)定區(qū)和人口集聚區(qū)［6－8］。哈爾濱市被國(guó)家界定為人口集聚區(qū)，是我國(guó)資源環(huán)境承載條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)最好的地區(qū)，發(fā)展?jié)摿^大，人口吸納能力較強(qiáng)。

2 哈爾濱市人口分布概況及人口發(fā)展功能分區(qū)

哈爾濱市地處中國(guó)東北地區(qū)北部，黑龍江省南部。全市土地總面積53 058Km2，其中市區(qū)面積4 272Km2。哈爾濱市行政區(qū)劃經(jīng)過幾次調(diào)整，變化比較大。2007年調(diào)整后全市轄道里、道外、南崗、香坊、平房、松北、呼蘭、阿城等8個(gè)區(qū)和賓縣、巴彥、依蘭、延壽、木蘭、通河、方正等7個(gè)縣，代管五常、雙城、尚志等3個(gè)縣級(jí)市。哈爾濱市2005年年末戶籍總?cè)丝?74．8萬人，比上年增加4．6萬人。其中，市區(qū)人口505．7萬人，比上年增加69．7萬人。在總?cè)丝谥?，非農(nóng)業(yè)人口469．5萬人，比上年增加3．1萬人，非農(nóng)業(yè)人口占全市總?cè)丝诘谋戎貫?8．2%，比上年提高9．6%。

表1 人口發(fā)展功能分區(qū)指標(biāo)體系

哈爾濱人口發(fā)展功能分區(qū)規(guī)劃遵循了地域完整性原則、區(qū)域協(xié)調(diào)性原則和連續(xù)多分原則。分區(qū)的主要依據(jù)是:①不同地區(qū)人居環(huán)境的自然適宜性與限制性;②不同地區(qū)的水土資源承載力與人口發(fā)展?jié)摿?③不同地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件與人類發(fā)展水平;④不同地區(qū)的開發(fā)密度與發(fā)展?jié)摿?。分區(qū)的主要指標(biāo)是:①人居環(huán)境指數(shù)(HEI);②土地資源承載指數(shù)(LCCI);③水資源承載指數(shù)(WCCI);④物質(zhì)積累指數(shù)(HMI)和⑤人文發(fā)展指數(shù)(HDI)。同時(shí)也考慮了其他輔助指標(biāo)。

按照國(guó)家人口發(fā)展功能分區(qū)指標(biāo)體系和計(jì)算公式，本文采用模糊綜合評(píng)價(jià)方法，計(jì)算得到哈爾濱人口功能分區(qū)的最后結(jié)果見表2和圖1。

表2 哈爾濱人口功能分區(qū)的最后結(jié)果

圖1 哈爾濱人口功能分區(qū)示意圖

根據(jù)表2的計(jì)算結(jié)果，我們對(duì)哈爾濱市人口功能分區(qū)界定如下:

(1)哈爾濱市轄區(qū)、呼蘭、阿城、雙城均屬于人口集聚區(qū)。這些區(qū)域大都地處人居環(huán)境比較適宜和高度適宜地區(qū)，人居環(huán)境指數(shù)(HEI)一般在60以上;資源環(huán)境承載力平衡有余或盈余，水土資源承載指數(shù)(LCCI/WCCI)一般不超過臨界水平1;物質(zhì)積累基礎(chǔ)和人類發(fā)展水平處于中等以上，物質(zhì)積累指數(shù)和人類發(fā)展指數(shù)都不低于0．70。這類地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)集聚，交通便利，城市化水平較高，人口與資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)狀態(tài)良好，具有一定的發(fā)展空間。但是，據(jù)實(shí)地調(diào)查，阿城區(qū)的水資源實(shí)際狀況比較緊張，地下水位下降嚴(yán)重，部分地區(qū)出現(xiàn)了“漏斗”。阿城區(qū)如想完成承接哈爾濱市城區(qū)工業(yè)企業(yè)遷移的任務(wù)，需要做好水資源與利用規(guī)劃，解決好生產(chǎn)與生活用水、工業(yè)與農(nóng)業(yè)用水的平衡。

(2)其他區(qū)縣屬于人口穩(wěn)定區(qū)，人口穩(wěn)定區(qū)地處人居環(huán)境適宜地區(qū)(包括一般適宜地區(qū)、比較適宜地區(qū)和高度適宜地區(qū))，人居環(huán)境指數(shù)(HEI)一般在40以上;資源環(huán)境承載力平衡或有余，土地資源承載指數(shù)(LCCI)不超過1．125，水資源承載指數(shù)(WCCI)不超過 1．3;物質(zhì)積累基礎(chǔ)和人類發(fā)展水平處于中等以上，物質(zhì)積累指數(shù)和人類發(fā)展指數(shù)一般都不低于0．70。這些地區(qū)人口與產(chǎn)業(yè)集聚，交通便利，城市化水平較高;人口與資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)社會(huì)基本協(xié)調(diào)，但自然空間有限，人口有待穩(wěn)定發(fā)展。

(3)個(gè)別山區(qū)、半山區(qū)縣(市)從保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，應(yīng)保持人口總量穩(wěn)定，鼓勵(lì)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

3 哈爾濱人口功能分區(qū)的政策引導(dǎo)

(1)正確認(rèn)識(shí)我國(guó)城市化發(fā)展趨勢(shì)，做好城市發(fā)展規(guī)劃，迎接農(nóng)民工進(jìn)城高峰。要分類引導(dǎo)人口城鎮(zhèn)化，對(duì)臨時(shí)進(jìn)城務(wù)工人員，應(yīng)按照其意愿，繼續(xù)實(shí)行亦工亦農(nóng)、城鄉(xiāng)雙向流動(dòng)政策;促進(jìn)在城市已有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進(jìn)城務(wù)工人員落戶;對(duì)因征地而失去生活保障的農(nóng)村人口無條件地轉(zhuǎn)為城市人口。對(duì)大城市特別是特大城市要從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的源頭入手，通過強(qiáng)化土地用途管制和總量控制等方式，間接調(diào)控土地價(jià)格和房地產(chǎn)價(jià)格，逐步形成用經(jīng)濟(jì)辦法控制人口過快增長(zhǎng)的機(jī)制。

(2)完善哈爾濱城市體系，建設(shè)哈爾濱大都市圈。改變目前按行政區(qū)而不是按經(jīng)濟(jì)區(qū)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的做法，根據(jù)不同區(qū)域的主體功能，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)布局、就業(yè)崗位、人口居住、資源環(huán)境，通過規(guī)劃等措施引導(dǎo)，逐步形成高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化空間格局。在開發(fā)密度已經(jīng)較高而資源環(huán)境承載能力有所減弱的區(qū)域，優(yōu)化整合現(xiàn)有城市群;在資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件較好的區(qū)域，培育發(fā)展若干新的城市群;在資源環(huán)境承載能力較弱、大規(guī)模集聚經(jīng)濟(jì)和人口條件不夠好的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，實(shí)行有限推進(jìn)城鎮(zhèn)化方針，發(fā)展好現(xiàn)有城市、縣城及有條件的建制鎮(zhèn)。

(3)綜合考慮城市發(fā)展各項(xiàng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)人口、資源、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。城市規(guī)劃和建設(shè)要從當(dāng)?shù)厮Y源等自然資源條件出發(fā)，缺水城市要加強(qiáng)對(duì)城市水源地和供水設(shè)施的保護(hù)，適度控制城市規(guī)模，禁止發(fā)展高耗水產(chǎn)業(yè)和建設(shè)高耗水景觀。統(tǒng)籌考慮各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，不斷提高城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)能力。深化就業(yè)管理制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)市場(chǎng)。

(4)根據(jù)城市發(fā)展變化，及時(shí)調(diào)整城市規(guī)劃，明確城市功能分區(qū)。一般城市至少有商務(wù)區(qū)、工業(yè)區(qū)和居住區(qū)三種基本的功能區(qū)，城市越大，功能區(qū)也就越多。哈爾濱市城市功能分區(qū)主要發(fā)展建議:①中央商務(wù)區(qū)。以道里區(qū)中央大街為中心的CBD建成具有國(guó)際影響的高級(jí)商務(wù)區(qū);以南崗區(qū)奮斗路為中心的CBD拓展經(jīng)濟(jì)管理和控制功能;以道外區(qū)靖宇街為中心的CBD加強(qiáng)輕工業(yè)和批發(fā)職能;群立新區(qū)則是未來的CBD潛力區(qū)。②工業(yè)區(qū)。逐漸將工業(yè)、居住剝離，在城市邊緣主要交通沿線和城市出口建設(shè)一批按照產(chǎn)業(yè)生態(tài)原則配置的工業(yè)項(xiàng)目，形成分布于哈爾濱市區(qū)邊緣的一些生態(tài)工業(yè)園區(qū)。③居住區(qū)。嚴(yán)格控制在城市中心發(fā)展住宅，降低中心地區(qū)的人口密度，改造中心城區(qū)外圍和有限開發(fā)偏遠(yuǎn)地區(qū)，形成規(guī)模較大、集中連片、設(shè)備齊全的生態(tài)居住小區(qū)。④生態(tài)功能區(qū)。以松花江沿岸綠帶、馬家溝綠帶和何家溝綠帶為主構(gòu)成綠色空間系統(tǒng)，加強(qiáng)城市綠化和美化，建設(shè)田園城市。⑤教育科學(xué)文化區(qū)。在原來的文化教育區(qū)以及新區(qū)盡快建設(shè)形成高等教育和科研示范區(qū)，帶動(dòng)高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4 結(jié)論

本文根據(jù)國(guó)家人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃的要求，通過實(shí)地調(diào)研和模糊綜合評(píng)價(jià)方法，得出結(jié)論:哈爾濱市轄區(qū)、呼蘭、阿城、雙城均屬于人口集聚區(qū)，其他區(qū)縣屬于人口穩(wěn)定區(qū)，個(gè)別山區(qū)、半山區(qū)縣(市)從保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)出發(fā)，應(yīng)保持人口總量穩(wěn)定，鼓勵(lì)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。根據(jù)上述研究結(jié)果，提出如下政策建議:

(1)確立人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃在主體功能區(qū)規(guī)劃中的基礎(chǔ)地位。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求發(fā)揮人口發(fā)展在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主導(dǎo)和能動(dòng)作用，盡快編制人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，將其作為主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)依據(jù)。把引導(dǎo)人口有序遷移與合理分布作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、緩解資源環(huán)境壓力的重大戰(zhàn)略，把人口分布與生產(chǎn)力布局有機(jī)結(jié)合起來，努力實(shí)現(xiàn)人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)振興、社會(huì)進(jìn)步的有機(jī)統(tǒng)一。

(2)制定適當(dāng)?shù)娜丝谶w移政策，鼓勵(lì)人口疏散區(qū)、限制區(qū)的人口向人口聚集區(qū)遷移，鼓勵(lì)農(nóng)村人口向中心城鎮(zhèn)遷移，中心鎮(zhèn)向縣城轉(zhuǎn)移，縣城向大中城市轉(zhuǎn)移，建立梯度轉(zhuǎn)移通道。對(duì)于遷移到城鎮(zhèn)的農(nóng)民工給予“城市居民待遇”，切實(shí)解決他們?cè)诰蜆I(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房保障等方面的問題。

(3)根據(jù)主體功能區(qū)建設(shè)需要，明確人口功能分區(qū)，采取相應(yīng)的人口管理政策，制定鼓勵(lì)優(yōu)化開發(fā)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域吸納外來人口，引導(dǎo)限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域人口自愿平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移的辦法。

(4)合理規(guī)劃城市布局，確定城市長(zhǎng)遠(yuǎn)走向，一方面為城市人口增長(zhǎng)預(yù)留用地，另一方面避免隨著城市擴(kuò)張，出現(xiàn)工業(yè)企業(yè)二次搬遷的現(xiàn)象。哈爾濱城市總體規(guī)劃中提出哈爾濱的空間發(fā)展策略是“北躍西擴(kuò)、南延?xùn)|優(yōu)、中興外聯(lián)”，應(yīng)綜合考慮城市發(fā)展戰(zhàn)略推動(dòng)產(chǎn)業(yè)合理化布局，推動(dòng)人口功能區(qū)的合理規(guī)劃。

(5)采用適當(dāng)?shù)呢?cái)稅、土地政策，引導(dǎo)人口的合理流動(dòng)，鼓勵(lì)企業(yè)合理布局。一是把人口流向作為確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方向的重要依據(jù)，完善對(duì)各地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步做到基本公共服務(wù)的均等化。二是適當(dāng)增加對(duì)集聚區(qū)和穩(wěn)定區(qū)公共事業(yè)的投入。三是改革和完善資源價(jià)格形成機(jī)制。四是積極穩(wěn)妥推行跨區(qū)域的耕地占補(bǔ)平衡制度。

(6)發(fā)揮人口計(jì)劃生育管理服務(wù)體系的重要作用。在穩(wěn)定低生育水平的前提下，考慮不同地區(qū)人口發(fā)展的不平衡性，遵循整體穩(wěn)定、適時(shí)微調(diào)、因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，不斷完善生育政策。進(jìn)一步完善計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制。在人口限制區(qū)，施行統(tǒng)一的人口政策，構(gòu)建政府社會(huì)管理和公共服務(wù)體系。

(編輯:于 杰)

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