韓雙

摘要：本文采用橫向國(guó)別的比較方法對(duì)中韓兩國(guó)政府信息公開(kāi)制度的立法進(jìn)程、主體界定、內(nèi)容和程序四個(gè)方面進(jìn)行研究，并得出相關(guān)結(jié)論。

關(guān)鍵詞：政府信息公開(kāi) 信息公開(kāi)制度 中韓比較

自從1766年瑞典通過(guò)《出版自由法》確立政府信息公開(kāi)制度以來(lái)，國(guó)外許多國(guó)家相繼建立了自己的政府信息公開(kāi)制度。韓國(guó)是亞洲最早制定并實(shí)施信息公開(kāi)法的國(guó)家。由于中韓同為亞洲近鄰，文化上都深受儒家文化熏陶，通過(guò)對(duì)中韓兩國(guó)的政府信息公開(kāi)制度進(jìn)行比較研究，對(duì)思考我國(guó)政府信息公開(kāi)制度中的問(wèn)題有所裨益。

1.中韓政府信息公開(kāi)立法進(jìn)程比較

韓國(guó)在1996年11月通過(guò)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》，并于1998年1月1日施行，從而使韓國(guó)成為亞洲第一個(gè)制定并在全國(guó)實(shí)施信息公開(kāi)制度的國(guó)家。韓國(guó)的信息公開(kāi)制度的形成最初源于學(xué)術(shù)界的討論。1992年韓國(guó)總統(tǒng)選舉時(shí)，主張當(dāng)選后制定一部信息公開(kāi)法的金泳三獲勝。1994年，金泳三發(fā)布名為行政信息公開(kāi)指南的政令。1996年11月，該法案被通過(guò)，并于當(dāng)年12月31日公布。

我國(guó)在改革開(kāi)放后，信息公開(kāi)無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐上、制度上，都有了新進(jìn)展。1988年中共十三大政治報(bào)告宣告：“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動(dòng)的開(kāi)放程度，重大情況讓人民知道，重大問(wèn)題經(jīng)人民討論”，正式確認(rèn)公民的知情權(quán)。90年代后，推行政務(wù)公開(kāi)提上議事日程。中共十五大報(bào)告指出：“城鄉(xiāng)基層政權(quán)機(jī)關(guān)和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實(shí)行政務(wù)和財(cái)務(wù)公開(kāi)?！笔竺鞔_要求“要認(rèn)真推行政務(wù)公開(kāi)制度”。但是在法制上，我國(guó)有關(guān)政府信息公開(kāi)的規(guī)定只是散見(jiàn)于各個(gè)單項(xiàng)的法律法規(guī)中。1979年至2003年，我國(guó)現(xiàn)有規(guī)定單項(xiàng)信息公開(kāi)的法律有60多件，行政法規(guī)有220多件，其中規(guī)定政務(wù)信息公開(kāi)的法律17件，行政法規(guī)67件。2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議第492號(hào)令，最終通過(guò)了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開(kāi)條例》），并于2008年5月1日起施行。

2.中韓政府信息公開(kāi)中主體界定比較

2.1 信息公開(kāi)權(quán)利主體的界定比較

政府信息公開(kāi)法律關(guān)系的權(quán)利主體是指依法獲取政府信息的任何人?！叭魏稳恕倍加袡?quán)請(qǐng)求信息公開(kāi)的義務(wù)主體履行其公開(kāi)義務(wù)?！墩畔⒐_(kāi)條例》的第一條規(guī)定：“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息……制定本條例?！庇纱丝梢?jiàn)，中國(guó)政府信息公開(kāi)的權(quán)利主體是所有自然人、法人和非法人組織，由于條例中沒(méi)有作出“本國(guó)”的明確限定，因此可以推斷出外國(guó)的公民和團(tuán)體也可以依法獲取我國(guó)的相關(guān)政府信息。相比之下，韓國(guó)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》第6條規(guī)定：“1、人民有權(quán)請(qǐng)求公開(kāi)信息。2、與外國(guó)人信息公開(kāi)請(qǐng)求有關(guān)的事項(xiàng)由總統(tǒng)令規(guī)定。”韓國(guó)的這條界定信息公開(kāi)請(qǐng)求權(quán)人的規(guī)定是以國(guó)民主權(quán)為基礎(chǔ)，但也并不完全排斥外國(guó)人的信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)。對(duì)本國(guó)人和外國(guó)人的信息公開(kāi)申請(qǐng)權(quán)不得有國(guó)別歧視已是各國(guó)的普遍做法。

2.2 信息公開(kāi)義務(wù)主體的界定比較

政府信息公開(kāi)法律關(guān)系的義務(wù)主體是指負(fù)有公開(kāi)其職責(zé)范圍內(nèi)信息義務(wù)的政府機(jī)關(guān)。《政府信息公開(kāi)條例》的第三條對(duì)信息公開(kāi)的義務(wù)主體作出了規(guī)定：“……縣級(jí)以上地方人民政府辦公廳（室）或者縣級(jí)以上地方人民政府確定的其他政府信息公開(kāi)工作主管部門(mén)負(fù)責(zé)推進(jìn)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督本行政區(qū)域的政府信息公開(kāi)工作。” 《政府信息公開(kāi)條例》中的“政府”指的是行政機(jī)關(guān)，而非一切國(guó)家機(jī)關(guān)。我國(guó)的政府信息公開(kāi)不是以公民的知情權(quán)為基礎(chǔ)的公開(kāi)，而是以政府的職權(quán)為基礎(chǔ)的公開(kāi)，是政府機(jī)關(guān)主動(dòng)賦予自己“公開(kāi)”的義務(wù)。

韓國(guó)的《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》對(duì)義務(wù)主體的界定采用了 “公共機(jī)關(guān)”(pubhouahtoriyt) 這一較為寬泛的名稱。韓國(guó)《信息公開(kāi)法》的第二條第三款規(guī)定了“公共機(jī)關(guān)”的涵義，是指中央與地方政府，根據(jù)政府投資機(jī)構(gòu)管理框架法第2條所設(shè)立的政府投資機(jī)構(gòu)以及根據(jù)總統(tǒng)令確定的其他機(jī)構(gòu)?？梢?jiàn)，韓國(guó)信息公開(kāi)法不但適用于國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而且適用于國(guó)會(huì)、大法院、憲法法院、中央選舉委員會(huì)、地方公共團(tuán)體及其他公共機(jī)關(guān)。政府投資機(jī)構(gòu)管理框架法第2條的規(guī)定使信息公開(kāi)法的義務(wù)主體范圍擴(kuò)大到政府持股超過(guò)50%的企業(yè)，而總統(tǒng)令的規(guī)定更是將所有學(xué)校、129個(gè)根據(jù)特別法設(shè)立的機(jī)構(gòu)、93個(gè)中央政府或者地方政府出資超過(guò)一半設(shè)立的機(jī)構(gòu)、34個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、1005個(gè)中央或者地方政府提供過(guò)財(cái)政支持的機(jī)構(gòu)均列入信息公開(kāi)法的適用范圍。韓國(guó)采用了一種經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即該主體是否以國(guó)家財(cái)政支持為基礎(chǔ)來(lái)判斷信息公開(kāi)的義務(wù)主體，例如明確地指出“政府投資機(jī)構(gòu)”是義務(wù)主體。

3.中韓政府比較信息公開(kāi)內(nèi)容界定

信息公開(kāi)內(nèi)容的范圍界定是信息公開(kāi)制度最核心的部分?！墩畔⒐_(kāi)條例》第二條對(duì)政府信息作出了明確定義，所謂政府信息是指行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中制作或獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。公開(kāi)政府信息之前必須依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》及其他法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定對(duì)擬公開(kāi)的政府信息予以保密審查，原則上涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息不予以公開(kāi)。

韓國(guó)的信息立法對(duì)公開(kāi)內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定時(shí)直接采用了“信息”這樣的詞匯。韓國(guó)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》第二條第一款明確規(guī)定“信息”是指公共機(jī)關(guān)在履行其義務(wù)的過(guò)程中起草、獲得及管理的事項(xiàng)，它們以文書(shū)、圖畫(huà)、照片、膠卷、磁帶、幻燈片等予以記錄。韓國(guó)的信息公開(kāi)立法對(duì)需要公開(kāi)的內(nèi)容也采取了公開(kāi)為原則，不公開(kāi)為例外的立法模式。該法第七條第一款規(guī)定了八種非公開(kāi)的信息，這些信息包括個(gè)人信息、團(tuán)體信息、防衛(wèi)外交信息、警察信息、審議研討信息、事務(wù)事業(yè)執(zhí)行信息、其他法律法令規(guī)定為保密的信息或已列為不予公開(kāi)的信息以及如被公開(kāi)，有可能?chē)?yán)重危及國(guó)民的生命、身體、財(cái)產(chǎn)和其他公共安全或利益的信息。

4.中韓政府信息公開(kāi)的程序比較

政府信息公開(kāi)的程序指的是在各種依法進(jìn)行的政府信息公開(kāi)形式中相關(guān)的方式、步驟及期限的總稱。政府信息公開(kāi)的方式主要有主動(dòng)公開(kāi)和依申請(qǐng)公開(kāi)兩種?！墩_(kāi)條例》第10~12條對(duì)各級(jí)政府信息公開(kāi)部門(mén)在其職責(zé)范圍內(nèi)應(yīng)公開(kāi)的信息作了列舉式的規(guī)定，第15~18條對(duì)主動(dòng)公開(kāi)政府信息的時(shí)間、場(chǎng)所、主體、方式作出了明確的規(guī)定?！墩_(kāi)條例》第十三條規(guī)定除依規(guī)定應(yīng)由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)的政府信息以外，公民、法人或者其他組織還可以自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。

韓國(guó)《信息公開(kāi)法》第八條第一款規(guī)定，申請(qǐng)人必須以書(shū)面的方式向保存、管理該情報(bào)的公告機(jī)關(guān)提出公開(kāi)申請(qǐng)，第十三條規(guī)定:“可以直接處理的情報(bào)的請(qǐng)求公開(kāi)手續(xù)由總統(tǒng)令來(lái)規(guī)定。”韓國(guó)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》規(guī)定公共機(jī)關(guān)必須在請(qǐng)求受理之日起15日作出是否公開(kāi)的決定，如果因?yàn)闊o(wú)法避免的事由不能在15內(nèi)作出決定，則從期限屆滿之日起，公共機(jī)關(guān)最多延長(zhǎng)15日。如果自請(qǐng)求之日起30日內(nèi)公共機(jī)關(guān)未作出決定的話，則視為決定不公開(kāi)。

5.比較結(jié)論

5.1 政府信息公開(kāi)主體界定中方面

韓國(guó)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》規(guī)定公共機(jī)關(guān)有信息公開(kāi)的義務(wù)，“公共機(jī)關(guān)”包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)、政府投資機(jī)關(guān)、地方自治團(tuán)體和其他總統(tǒng)設(shè)定的機(jī)關(guān)。此外，根據(jù)該法第10條和第5章“補(bǔ)充規(guī)則”的規(guī)定，國(guó)會(huì)、大法院、憲法法院、中央選舉委員會(huì)等機(jī)關(guān)也同樣負(fù)有公開(kāi)相關(guān)信息的義務(wù)。由此可見(jiàn)，韓國(guó)信息公開(kāi)的主體極為廣泛，幾乎所有的公共權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)依照信息公開(kāi)法的規(guī)定公開(kāi)其保管的信息。而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有體制，海關(guān)、國(guó)稅、金融等中央垂直系統(tǒng)以及工商、質(zhì)檢、國(guó)土、地稅等省以下的垂直機(jī)關(guān)并不是地方政府的組成部門(mén)，依照有關(guān)規(guī)定地方政府對(duì)這些部門(mén)的信息公開(kāi)工作是無(wú)法進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督的。《政府公開(kāi)條例》規(guī)定地方政府信息公開(kāi)主管部門(mén)行使職權(quán)的范圍是“本行政區(qū)域”，不是本級(jí)政府下屬部門(mén)。

5.2 政府信息公開(kāi)內(nèi)容界定方面

國(guó)外政府信息公開(kāi)的內(nèi)容一般都采用排除式的規(guī)定方法，即列舉出豁免公開(kāi)的內(nèi)容，除此之外的都是政府信息公開(kāi)的范圍。韓國(guó)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》規(guī)定，信息公開(kāi)的內(nèi)容是公共機(jī)關(guān)在公務(wù)中產(chǎn)生、取得并正在管理中的文書(shū)、圖畫(huà)、磁帶、照片、膠卷、幻燈片以及由網(wǎng)絡(luò)媒體記錄下來(lái)的事項(xiàng)。為維護(hù)國(guó)家利益、公共秩序和第三方利益，韓國(guó)對(duì)公開(kāi)獲取政府信息的范圍規(guī)定了限制性條款。韓國(guó)信息公開(kāi)法的第7條規(guī)定了8種非公開(kāi)的信息?！墩_(kāi)條例》在公開(kāi)的內(nèi)容方面只做了原則性規(guī)定，可操作性較差，而且個(gè)人隱私概念模糊，缺乏較為詳細(xì)規(guī)定。

5.3 政府信息公開(kāi)程序設(shè)定方面

韓國(guó)《公共機(jī)關(guān)信息公開(kāi)法》規(guī)定公共機(jī)關(guān)必須在請(qǐng)求受理之日起15日內(nèi)作出是否公開(kāi)的決定，如果因?yàn)闊o(wú)法避免的事由不能在15內(nèi)作出決定，則從期限屆滿之日起，公共機(jī)關(guān)最多延長(zhǎng)15日。《政府公開(kāi)條例》規(guī)定的公開(kāi)申請(qǐng)答復(fù)期限與韓國(guó)規(guī)定的期限大致相同，但是沒(méi)有明確的緊急情況的處理辦法。隨著我國(guó)公民獲取政府信息的權(quán)利意識(shí)的不斷提高，政府機(jī)關(guān)的工作量不斷增大，困難也隨之逐漸增多。因此，建立一個(gè)統(tǒng)一完整的政府信息公開(kāi)法律體系、健全完善信息公開(kāi)的監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制迫在眉睫。

作者單位：鄭州大學(xué)信息管理系