吳葉青

(東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，遼寧 大連 116025)

一、城市公共交通概念及經(jīng)濟(jì)性分析

城市公共交通是指城市中供公眾乘用的經(jīng)濟(jì)方便的各種交通方式的總稱(chēng)，包括公共汽車(chē)、電車(chē)、出租汽車(chē)、地鐵、輕軌等交通工具及其相關(guān)的配套設(shè)施。典型的財(cái)政學(xué)理論分析表明，公共產(chǎn)品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)基本屬性。非排他性是指無(wú)法排除他人從公共產(chǎn)品消費(fèi)中獲得利益，而非競(jìng)爭(zhēng)性是指每個(gè)消費(fèi)者從產(chǎn)品消費(fèi)中獲得利益的同時(shí)并不妨礙其他消費(fèi)者從中獲得利益。就公共交通而言，消費(fèi)上難以排他同時(shí)消費(fèi)者過(guò)多又會(huì)造成擁擠，因而具有消費(fèi)上的非排他性以及消費(fèi)的競(jìng)爭(zhēng)性，屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

公共交通的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定了城市公交行業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)具有鮮明的二重性，即經(jīng)營(yíng)性與公益性并存。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公交企業(yè)應(yīng)以經(jīng)濟(jì)效益為中心，但必須兼顧社會(huì)效益。城市公交企業(yè)作為獨(dú)立核算的企業(yè)，一方面必須以提高經(jīng)濟(jì)效益為目標(biāo)，維護(hù)企業(yè)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、補(bǔ)償生產(chǎn)耗費(fèi)，通過(guò)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力提高服務(wù)質(zhì)量，增加企業(yè)和職工收入;另一方面，公共交通作為城市基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)系民生福利，與居民的生活、事業(yè)息息相關(guān)，必須提高客運(yùn)能力和服務(wù)水平，提高社會(huì)效益。因此，公共交通領(lǐng)域單純依靠市場(chǎng)提供，收入成本完全依照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，將使公眾無(wú)法承受，政府介入存在必要性。

二、我國(guó)城市公共交通存在的問(wèn)題及原因分析

(一)我國(guó)城市公共交通存在的問(wèn)題

從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，各地政府致力于發(fā)展本地區(qū)的城市公共交通建設(shè)，以滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和居民生活的需要。為此，我國(guó)政府制定了一系列政策，明確了以公共交通為主的城市交通發(fā)展戰(zhàn)略。但就我國(guó)目前而言，城市公共交通的發(fā)展現(xiàn)狀不盡如人意。歸結(jié)起來(lái)，造成這一困境的最根本原因是城市公共交通體系的不完善。具體表現(xiàn)在:

1.城市公共交通的出行分擔(dān)率低。目前，我國(guó)大城市公交承擔(dān)的客流比重很低，一般在10% ～20%。理論上說(shuō)，要使一個(gè)城市可持續(xù)發(fā)展，公共交通應(yīng)占主體地位，其承擔(dān)的出行比例應(yīng)在40%以上。而個(gè)體交通的迅速膨脹使得我國(guó)一些城市公共交通的分擔(dān)率更是呈下降趨勢(shì)。

2.公交服務(wù)水平低、質(zhì)量差。主要表現(xiàn)為:速度慢、耗時(shí)長(zhǎng)、路線不合理、乘車(chē)換乘不便、舒適性差、安全事故多、公交乘務(wù)人員服務(wù)質(zhì)量差，這些都直接影響了其承擔(dān)的客運(yùn)比例。

3.公共交通供給與需求嚴(yán)重失衡。在我國(guó)多數(shù)城市，公共交通建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，線路布局極為不合理。有的地段線路重復(fù)設(shè)置，而有的地段尚未開(kāi)發(fā)，存在公交盲點(diǎn)、覆蓋不均衡、線路之間不夠銜接、換乘距離遠(yuǎn)等問(wèn)題，給交通營(yíng)運(yùn)、管理和居民出行帶來(lái)不便。

4.公交企業(yè)普遍虧損，財(cái)政補(bǔ)貼大。盡管政府給予公交企業(yè)以減免稅費(fèi)等許多優(yōu)惠政策，但由于體制改革等帶來(lái)的諸多問(wèn)題，企業(yè)本身經(jīng)營(yíng)管理不善，再加上缺少科學(xué)合理的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，使得公交企業(yè)普遍虧損，財(cái)政補(bǔ)貼壓力越來(lái)越大。

(二)我國(guó)城市公共交通問(wèn)題產(chǎn)生的原因分析

1.交通建設(shè)投資總量不足，投資結(jié)構(gòu)不合理

近幾年來(lái)，由于對(duì)城市交通需求發(fā)展的速度預(yù)計(jì)不足，導(dǎo)致我國(guó)財(cái)政對(duì)城市交通的投入明顯滯后于GDP的增長(zhǎng)速度。如表1所示:

表1 1993—2006年工、交、流通部門(mén)事業(yè)費(fèi)指標(biāo)年度統(tǒng)計(jì)單位:億元、%

數(shù)據(jù)來(lái)源:國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)

從表1中可以看到，1993—2006年，工、交、流通部門(mén)事業(yè)費(fèi)合計(jì)占全國(guó)財(cái)政總支出的比重在1%～2%間徘徊，政府用于公共交通建設(shè)的資金不足，難以適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，由于對(duì)“優(yōu)先發(fā)展公共交通”的認(rèn)識(shí)不夠，片面強(qiáng)調(diào)擴(kuò)建道路的重要性，分散了可利用的資金，使得公共交通的投資結(jié)構(gòu)不合理。這兩方面的原因直接導(dǎo)致了公共交通系統(tǒng)設(shè)備陳舊、服務(wù)質(zhì)量水平下降。

2.政府對(duì)公交公司的補(bǔ)貼機(jī)制不合理

雖然多年來(lái)我國(guó)政府對(duì)城市公交行業(yè)一直進(jìn)行補(bǔ)貼，但效果并不理想。究其原因主要是補(bǔ)貼機(jī)制不合理，表現(xiàn)為補(bǔ)貼對(duì)象不明確。一般而言，公交企業(yè)存在兩種性質(zhì)的虧損，一種是政策性虧損，主要是為滿足公共交通的公益性特征而造成的，如實(shí)行低票價(jià)、對(duì)特定人群實(shí)行免費(fèi)等;另一種是經(jīng)營(yíng)性虧損，主要是由于公交企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)不善，管理水平低下所造成的虧損。如果不加區(qū)分一并進(jìn)行補(bǔ)貼，一方面無(wú)法保證有限的資金發(fā)揮應(yīng)有的作用，另一方面還會(huì)使公交企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼產(chǎn)生依賴，降低提高經(jīng)營(yíng)管理水平的積極性。

3.公交企業(yè)體系不健全，運(yùn)營(yíng)效率低

就目前而言，我國(guó)的公交企業(yè)大多為國(guó)有企業(yè)，處于行業(yè)壟斷地位，缺乏降低成本和提高管理水平的激勵(lì)，提高服務(wù)質(zhì)量的內(nèi)在動(dòng)因不足。同時(shí)，由于公交票價(jià)受到政府的嚴(yán)格限制，企業(yè)往往以降低所提供服務(wù)的質(zhì)量來(lái)應(yīng)對(duì)。另外，公交司機(jī)和售票員的服務(wù)水平低又進(jìn)一步降低了公眾對(duì)公共交通的滿意度，加速了個(gè)體交通的無(wú)序發(fā)展，進(jìn)一步加劇了城市交通擁擠的現(xiàn)象，影響城市經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

4.城市公共交通發(fā)展缺少法律、法規(guī)的保障

城市公共交通建設(shè)管理法律法規(guī)不健全，沒(méi)有統(tǒng)一的準(zhǔn)則規(guī)范來(lái)引導(dǎo)城市公共交通的發(fā)展。從一定程度上來(lái)說(shuō)，公共交通的發(fā)展依賴于政府的行政手段，在個(gè)別問(wèn)題的處理上離不開(kāi)政府部門(mén)的協(xié)調(diào)和行政干預(yù)。無(wú)法可依的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題嚴(yán)重制約了城市公共交通事業(yè)的健康發(fā)展。

三、國(guó)外公共交通發(fā)展實(shí)踐及啟示

公共交通企業(yè)的雙重屬性決定了公交服務(wù)質(zhì)量的提高、公交系統(tǒng)的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生巨大的資金需求，單純依靠公交企業(yè)自身是很難滿足的，為此，當(dāng)前世界很多國(guó)家和地區(qū)都通過(guò)各種不同的方式對(duì)公共交通的發(fā)展給以較大的財(cái)政補(bǔ)貼。

1.美國(guó)

從20世紀(jì)60年代開(kāi)始，美國(guó)政府就出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)以保證對(duì)公共交通的財(cái)政補(bǔ)貼，體現(xiàn)了對(duì)公共交通的扶持。美國(guó)各個(gè)城市的公共交通計(jì)劃項(xiàng)目，只要屬于地區(qū)交通規(guī)劃的就可以獲得聯(lián)邦政府的撥款，并且政府撥款高達(dá)項(xiàng)目總費(fèi)用的2/3。此外美國(guó)還通過(guò)立法限制私人小汽車(chē)發(fā)展，通過(guò)征收小汽車(chē)牌照稅等鼓勵(lì)和引導(dǎo)人們乘坐公交車(chē)。

2.法國(guó)

法國(guó)中央和地方政府一貫高度重視城市公共交通的發(fā)展，把城市公共交通的發(fā)展擺在優(yōu)先發(fā)展的重要戰(zhàn)略位置上，并作為長(zhǎng)期不變的目標(biāo)用法律形式給以保證。依據(jù)法國(guó)公共交通法建立的公共交通稅，規(guī)定9人以上企業(yè)需按工資總額提取1.2% ～2%的公共交通稅，從而保證公共交通發(fā)展有可靠的資金來(lái)源，同時(shí)也是政府彌補(bǔ)公交公司虧損的重要來(lái)源。

3.德國(guó)

德國(guó)對(duì)公交企業(yè)的減免稅收主要是減少公共交通銷(xiāo)售稅的50%和完全免收公共交通的車(chē)輛稅，另外還減收公共汽車(chē)的用油稅。

從上述三個(gè)國(guó)家的公共交通發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，公共交通的健康發(fā)展及服務(wù)水平的提高與政府的財(cái)政補(bǔ)貼密切相關(guān)。有以下三方面值得借鑒:

一是重視公共交通立法。國(guó)外的普遍做法是通過(guò)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，制定對(duì)公交發(fā)展的扶持政策，用法律形式保障城市公共交通的發(fā)展。

二是財(cái)政投入力度大。在財(cái)政投入方面，美國(guó)撥款支持各個(gè)城市的公共交通項(xiàng)目建設(shè)，最高可達(dá)項(xiàng)目總費(fèi)用的2/3，投資額巨大。

三是改革稅費(fèi)制度以扶持公共交通發(fā)展。為了保證城市公共交通的發(fā)展，法國(guó)建立了公共交通稅，所得資金用以彌補(bǔ)公交企業(yè)虧損，德國(guó)實(shí)行了一系列稅費(fèi)減免政策，以扶持公共交通建設(shè)。

四、解決城市公共交通問(wèn)題的財(cái)政政策

目前我國(guó)的公共交通現(xiàn)狀難以滿足公眾的出行需求，亟待采取有效財(cái)政政策措施予以優(yōu)化。

(一)加大政府投入力度，科學(xué)制定投資規(guī)劃

發(fā)展城市公共交通，要保證政府投入的主導(dǎo)地位，科學(xué)制定投資規(guī)劃。政府投入應(yīng)該從城市整體發(fā)展規(guī)劃出發(fā)，完善城市的公共交通體系。在改善路面交通的同時(shí)，發(fā)展輕軌、地鐵交通系統(tǒng)，切實(shí)滿足公眾多樣化的出行需求。

(二)完善財(cái)政對(duì)公共交通運(yùn)營(yíng)中政策性虧損的補(bǔ)貼制度

公交行業(yè)的虧損主要來(lái)源于兩個(gè)方面，一是經(jīng)營(yíng)性虧損，二是政策性虧損，即企業(yè)為滿足社會(huì)公益性而發(fā)生的收入無(wú)法彌補(bǔ)虧損的狀況。在財(cái)政補(bǔ)貼方面，不能一刀切，而應(yīng)該區(qū)分經(jīng)營(yíng)性虧損和政策性虧損，這樣就能在保證企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)的同時(shí)，使企業(yè)保持競(jìng)爭(zhēng)活力，提高運(yùn)營(yíng)效率。

1.對(duì)低票價(jià)的補(bǔ)貼。由于公共交通具有公益性特點(diǎn)，使得公交企業(yè)的票價(jià)制定標(biāo)準(zhǔn)不能完全按照市場(chǎng)來(lái)確定。低票價(jià)保障了大多數(shù)居民出行權(quán)利的公平享有，但是也必然會(huì)帶來(lái)公交企業(yè)的虧損，因此對(duì)于這一部分政府應(yīng)予以全額補(bǔ)貼。

2.對(duì)老年人、殘疾人等群體享有的免費(fèi)乘車(chē)造成的虧損部分也要給予補(bǔ)貼。老年人和殘疾人作為社會(huì)中的弱勢(shì)群體，政府給予其乘車(chē)免費(fèi)的優(yōu)惠做法，體現(xiàn)了社會(huì)公平及人文關(guān)懷，而由此造成的公交企業(yè)收入損失，理應(yīng)由政府“買(mǎi)單”。

(三)科學(xué)合理引入民營(yíng)企業(yè)，探索公交運(yùn)營(yíng)新體制

20世紀(jì)80年代中期以前，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，城市公共交通服務(wù)也由政府獨(dú)家管理，獨(dú)家提供。1985年開(kāi)始我國(guó)對(duì)城市公共交通行業(yè)進(jìn)行了改革。城市公交企業(yè)普遍實(shí)行了承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制。按照所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的原則，以承包經(jīng)營(yíng)合同的形式，確定國(guó)家與企業(yè)的責(zé)權(quán)利關(guān)系，使企業(yè)做到自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。

在實(shí)踐中，公交企業(yè)內(nèi)部實(shí)行車(chē)隊(duì)—分公司—總公司三級(jí)承包制，企業(yè)外部是企業(yè)向政府承包。由于承包制缺乏降低成本的激勵(lì)機(jī)制，效率低下，造成公交企業(yè)虧損嚴(yán)重，國(guó)家補(bǔ)貼越來(lái)越大。因而有必要?jiǎng)?chuàng)新體制，適當(dāng)引入民營(yíng)企業(yè)，引導(dǎo)社會(huì)資本發(fā)展公共交通事業(yè)。一方面能使公交行業(yè)存在有限競(jìng)爭(zhēng)，保持市場(chǎng)活力，另一方面也能很好地減輕財(cái)政壓力。

(四)完善法規(guī)機(jī)制，加大監(jiān)管力度

完善我國(guó)公共交通行業(yè)的法制建設(shè)，依法為公共交通發(fā)展提供專(zhuān)向資金，建立專(zhuān)門(mén)的公共交通專(zhuān)向資金發(fā)放與監(jiān)管機(jī)構(gòu)及公交企業(yè)政策性補(bǔ)償額的評(píng)估體系，對(duì)政策性補(bǔ)償額進(jìn)行核算、發(fā)放、審計(jì)與監(jiān)管，確保公共交通專(zhuān)向資金發(fā)揮應(yīng)有的作用。

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