申欣旺 郁玫

浦東通過公共財政投入推進(jìn)公共服務(wù)均等化來實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這對其他地方有一定借鑒意義

在村宅前，看著新修建的花圃中綠油油的青菜，贊不絕口間，一位60多歲滿臉笑意的老太太用帶著上海方言的普通話問《中國新聞周刊》記者，“我們這里環(huán)境還不錯吧？！”驕傲之情溢于言表。

我們所在的祝橋鎮(zhèn)衛(wèi)民村，一個距離浦東陸家嘴國際金融區(qū)不到50公里，經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展一般的“非典型”村莊，如今正因為浦東區(qū)政府推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革而改變。

一份來自浦東新區(qū)政府的文件顯示，“浦東開發(fā)開放20年來，GDP增長了60多倍，財政收入增長了120多倍，而農(nóng)民收入增長不到10倍，農(nóng)民對收入增長愿望非常迫切。”

在浦東新區(qū)發(fā)展改革委副主任吳偉平看來，“對浦東而言，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革的原動力，并非主要是出于緩解貧富差距的考慮。在東部地區(qū)乃至全國范圍來看，浦東地區(qū)農(nóng)民的收入水平還是不算低的?！?/p>

從人口來看，浦東新區(qū)總?cè)丝?04萬，戶籍農(nóng)民僅有34萬人，即便是農(nóng)村常住人口也只有150萬人。但從農(nóng)村面積來看，由于南匯區(qū)的并入，農(nóng)村面積擴(kuò)大，城鄉(xiāng)之間在收入、享受的公共服務(wù)方面出現(xiàn)明顯的二元結(jié)構(gòu)差異。

數(shù)據(jù)顯示：在南北差距方面，2010年浦東北片農(nóng)民收入比南片高近1/3；城鄉(xiāng)差距方面，2010年城鄉(xiāng)收入比為2.33:1，在2005年，這個數(shù)字是1.95:1，差距擴(kuò)大了。

浦東新區(qū)主管農(nóng)業(yè)的副區(qū)長陸鳴告訴《中國新聞周刊》，“兩區(qū)合并后，耕地面積增加50萬畝，達(dá)到66萬畝。城鄉(xiāng)差異也進(jìn)一步擴(kuò)大了，這種差異既包括城市與農(nóng)村的差異，也包括農(nóng)村中北部地區(qū)與南部地區(qū)的差異，還包括流動人口與當(dāng)?shù)鼐用竦牟町悺！标戻Q將此稱之為多元的二元結(jié)構(gòu)。

吳偉平認(rèn)為，浦東城鄉(xiāng)統(tǒng)籌正是要回應(yīng)這種多元的二元結(jié)構(gòu)問題。早在2005年國務(wù)院批準(zhǔn)浦東新區(qū)開展綜合配套改革試點，提出“三個著力”之一就是“著力改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)”。

從更深的層次講，對于中國城市化進(jìn)程中長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，雖然各地都在求解，仍未找到一條形成共識的路子?！俺青l(xiāng)統(tǒng)籌價值目標(biāo)不清晰?！逼謻|改革與發(fā)展研究院（以下簡稱浦改院）院長萬曾煒認(rèn)為，浦東的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革將對全國、尤其是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的解決具有典型的借鑒意義。

讓農(nóng)村更像農(nóng)村

從分割到分治，中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村都有巨大的進(jìn)步，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)狀況、城鄉(xiāng)差距越來越大。萬曾煒認(rèn)為，根源在于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的價值目標(biāo)不清晰?！拔覀円y(tǒng)籌什么？是統(tǒng)籌每個公民的權(quán)利，比如說可以選擇戶籍流動、遷徙自由；還是選擇公共財政投入，逐步實現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)對接；還是選擇在農(nóng)村更多地建設(shè)新城新鎮(zhèn)？”

在過去幾年，多省市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的首要做法是，“撤村”換取建設(shè)用地，失去宅基地農(nóng)民“被上樓”。拆建之間的巨大利益，是農(nóng)民“被上樓”的首要原因。他們共同的政策依據(jù)是，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。

吳偉平對這種做法表示反對，“浦東新區(qū)開展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試點的目標(biāo)取向，不是為了消滅農(nóng)村和農(nóng)民，不是簡單地通過大拆大建把農(nóng)村變成城市，而是為了讓農(nóng)村更像農(nóng)村，探索一條社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下、建設(shè)國際大都市新農(nóng)村的路子?！?/p>

用他的話來說，首先是都市田園；其次，在這個都市田園中農(nóng)民應(yīng)得的利益（特別是土地權(quán)益）沒有被剝奪，農(nóng)業(yè)的集約化規(guī)模化經(jīng)營得到加強(qiáng)，農(nóng)民的工資性收入和資產(chǎn)性收入得以提高，農(nóng)民可以均衡地享受到基本的公共服務(wù)和社會保障。而要同時兼顧到這些，必須加強(qiáng)改革的統(tǒng)籌性和頂層設(shè)計。

對于農(nóng)村工作，陸鳴有著一套系統(tǒng)的理論。他直言，城市化進(jìn)程中，很多城市搞得像歐洲，農(nóng)村搞得像非洲，農(nóng)村仍然是臟亂差。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說，農(nóng)村不能只是第一產(chǎn)業(yè)，城市農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)不能割裂，要有序地銜接組合。

單以城市形態(tài)來看，陸鳴表示，浦東新區(qū)從2010年起計劃5年內(nèi)區(qū)鎮(zhèn)兩級政府投入76億元，對基本農(nóng)田區(qū)域內(nèi)的村莊進(jìn)行全面綜合整治改造，包括村宅道路橋梁改擴(kuò)建、河道整治、污水處理、低壓水網(wǎng)改造、村宅整治、綠化、公建配套等八個方面。

這項工作完成后，17個鎮(zhèn)230個行政村中的20萬農(nóng)戶將實現(xiàn)水清、岸潔、宅凈、路平、橋安的目標(biāo)。

是農(nóng)民的都給農(nóng)民

浦東的做法，在萬曾煒看來“走對了路子”，“浦東通過公共財政投入推進(jìn)公共服務(wù)均等化來實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，這是一種比較好的價值選擇，想清楚了要做什么，這一點對于東部地區(qū)特別有價值”。

吳偉平告訴《中國新聞周刊》，浦東的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌很重要的一點就是公共服務(wù)與社會保障的均衡化，讓農(nóng)民得到更加公平的公共服務(wù)。

趙連根，浦東新區(qū)教育局教育總督學(xué)，一位長期扎根基礎(chǔ)教育領(lǐng)域的行政官員與教育專家，他對《中國新聞周刊》說，“社會對教育有著多元的需求，但政府首先應(yīng)該為公民提供基本的、公平的、普惠的教育?！?/p>

這個目標(biāo)，浦東從教育均衡化率先突破。

早在2004年，浦東就開始推進(jìn)教育管理體制二元并軌，對城鄉(xiāng)義務(wù)教育實行全區(qū)統(tǒng)籌。趙連根說，基本的思路是讓教育資源在物化形態(tài)上實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”：即統(tǒng)一撥款標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一硬件配備水平、統(tǒng)一信息平臺、統(tǒng)一提供教師培訓(xùn)與發(fā)展機(jī)會。“四個統(tǒng)一”要告別的是基礎(chǔ)教育領(lǐng)域一直以來人為的非均衡發(fā)展。

集中優(yōu)勢的教育資源在城市打造重點中學(xué)，被認(rèn)為有其歷史合理性。早在延安邊區(qū)政府時期，由于教育資源的極端稀缺，在一定區(qū)域內(nèi)積聚著優(yōu)勢教育資源的重點學(xué)校起著培育師資和教育質(zhì)量示范的作用。但其弊端不可忽視地在恢復(fù)高考后釋放出來：大多數(shù)農(nóng)村學(xué)校得不到公平對待，這種被稱之為輸在起跑線上的教育模式長期受到詬病。

盡管多年來的教育改革中，均將此作為治理重點，但在過去幾年，關(guān)于借讀費和基礎(chǔ)教育的非均衡化發(fā)展卻愈演愈烈。而浦東例外，趙連根表示，“在浦東從來就沒有重點學(xué)校的說法，更不存在收借讀費的情況?！?/p>

不僅如此，教育資源均衡化中更為深層次的問題也被提上議事日程?！熬饣匾氖墙逃|(zhì)量的均衡，我們的做法是以內(nèi)涵建設(shè)促進(jìn)教育質(zhì)量均衡發(fā)展?！?/p>

是農(nóng)民的都給農(nóng)民，還包括公共衛(wèi)生服務(wù)。吳偉平告訴《中國新聞周刊》，在衛(wèi)生方面，浦東將逐步縮小城鄉(xiāng)差距。一個有力的做法是，“鎮(zhèn)一級的衛(wèi)生院統(tǒng)一由區(qū)里管理，如此一來，即便貧富差距較大的鎮(zhèn)，也能享受到均等的衛(wèi)生服務(wù)?！?/p>

另一個做法則是，醫(yī)療機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)動。浦東要求二、三級醫(yī)院和社區(qū)醫(yī)院實行聯(lián)動，做到醫(yī)生互派，設(shè)備共享。

讓農(nóng)民直接感受到的便利是，新型農(nóng)村合作醫(yī)療，在2010年實現(xiàn)了籌資、補(bǔ)償、管理層面的全區(qū)統(tǒng)一，全區(qū)323所村衛(wèi)生室和25個鎮(zhèn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心基本實現(xiàn)新農(nóng)合費用實時結(jié)算，農(nóng)民看病從原來的“先墊錢、后報銷”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸苯铀⒖ńY(jié)算”。

對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，陸鳴認(rèn)為，“最為核心的問題最終要落實到農(nóng)民增收上?！?/p>

浦東提出，在十二五期間讓農(nóng)民的收入翻一番。陸鳴坦承，“這意味著每年需要保證12%的增幅，難度挺大?！?/p>

陸鳴說他的一項重要工作就是幫助農(nóng)民賺錢，他最近的一項創(chuàng)新是提出“八字工作法”，即種（種植）、養(yǎng)（養(yǎng)殖）、轉(zhuǎn)（土地流轉(zhuǎn)、異地種養(yǎng)）、工（工資）、租（房屋出租）、改（集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革）、連（產(chǎn)業(yè)深加工）、補(bǔ)（政府補(bǔ)貼）。他說農(nóng)民和基層干部難以搞懂統(tǒng)計局所說的財產(chǎn)性收入、經(jīng)營性收入這類專業(yè)術(shù)語，自己總結(jié)的這八個字正是為了方便基層干部和農(nóng)民直觀地了解賺錢的渠道。

以集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革來說，陸鳴表示，將以此作為增加農(nóng)民收入的一個突破點。“浦東改革開放20多年，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，集體經(jīng)濟(jì)積累比較大，要進(jìn)行股份化改造，不然可能出現(xiàn)腐敗或者集體資產(chǎn)流失?！?/p>

根據(jù)浦東新區(qū)農(nóng)委副主任張水龍?zhí)峁┑臄?shù)據(jù)，浦東的組、村、鎮(zhèn)三級集體資產(chǎn)多達(dá)126億元。張水龍認(rèn)為，“這些資產(chǎn)只要盤活就能增加農(nóng)民收入。一個思路是股份制改造，將原來的共同共有，轉(zhuǎn)變?yōu)榘捶莨灿??！?/p>

據(jù)了解，周浦鎮(zhèn)橫橋村是城鄉(xiāng)結(jié)合部，由于地基本上被征完，撤村時村里仍然有5000多萬元集體資產(chǎn)。村民們的想法很直接，一次分完最放心。

“我們當(dāng)時動員村民們進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，把模式講清楚，在這個基礎(chǔ)上遵從村民自愿，有85%同意就進(jìn)行改革，達(dá)不到就放棄。最后87%的村民同意改革，組成了社區(qū)股份合作社，不同意的那部分村民直接給他們一次分清。最多的人拿了30股，第一年就實現(xiàn)了每股250元的分紅?！睆埶堈f，今年將在每個鎮(zhèn)選取1-2個村進(jìn)行試點，并且對鎮(zhèn)的層面上的集體資產(chǎn)也要進(jìn)行試點。他認(rèn)為，這個改革將成為農(nóng)民增加收入的長效機(jī)制。

讓農(nóng)民自己說了算

更為重要的是，在集體產(chǎn)權(quán)改革中，引入了村民的民主管理和自治。在橫橋村的集體資產(chǎn)經(jīng)營中，村民們選出了經(jīng)營班子和監(jiān)督班子，來保證他們自身的權(quán)益。

對于民主管理的引入不僅僅是在集體產(chǎn)權(quán)改革中，主政者希望，“共商、共治、共決”應(yīng)當(dāng)成為一種新的自我管理和自我服務(wù)的模式，在全區(qū)推行。

吳偉平將此上升到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的根本性問題上來考慮，“村莊改造，從短期上來看，可以實現(xiàn)山清水秀的環(huán)境，但如果管理跟不上，很快就會變回原樣，所以硬件設(shè)施的建設(shè)還不是主要的，最重要的是要探索出一套適合我們當(dāng)前國情的農(nóng)村治理機(jī)制。”

談到這個話題的時候，吳偉平又一次強(qiáng)調(diào)，需要探索社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下國際大都市現(xiàn)代農(nóng)村的民主管理模式，通過自治和共治結(jié)合，讓農(nóng)村的居民承擔(dān)起自我教育、自我服務(wù)、自我管理這樣一種職能。

浦東新區(qū)民政局基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)處副處長程堅的主要任務(wù)就是處理基層自治工作。在談到浦東的村民自治是不是走過場時，程堅舉例說，“周浦鎮(zhèn)旗桿村的村務(wù)公開欄里，村干部的工作招待費用也必須上墻公示，一張招待費的發(fā)票能不能報銷，得村民說了算?！?/p>

程堅笑稱，“現(xiàn)在很多地方都說村主任是最沒權(quán)的，花的每一筆錢都要接受審計，這種審計既包括村民的自我審計，也包括換屆時的專業(yè)審計?！?/p>

在城市化過程中，另一種共治與自治結(jié)合的形式——鎮(zhèn)管社區(qū)在浦東被創(chuàng)造出來。

由于鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的趨勢，過去鎮(zhèn)管村、街道辦管居委會的形式出現(xiàn)新的挑戰(zhàn)。川沙鎮(zhèn)辦公室副主任金維化告訴《中國新聞周刊》，“在鎮(zhèn)的轄區(qū)內(nèi)，可能既存在著大的社區(qū)與居委，周邊又有相當(dāng)數(shù)量的村，這種形勢下，原來的基層管理模式已經(jīng)不適合，我們的辦法是設(shè)立了7個社區(qū)，在涉及基層事務(wù)上由社區(qū)通過共商、共治、共決解決?！?/p>

據(jù)了解，川沙鎮(zhèn)包括56個村，44個居委會，常住人口達(dá)到36萬人。金維化認(rèn)為，大的區(qū)域范圍內(nèi)鎮(zhèn)政府要進(jìn)行直接的管理存在難度，當(dāng)時探索鎮(zhèn)管社區(qū)時，就希望在“管理、服務(wù)、協(xié)商、監(jiān)督”八字方針內(nèi)讓村民和居民對生活密切相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行自我管理。

在組織形式上，社區(qū)委員會由各村民（居民）代表選舉的社會代表大會產(chǎn)生，社區(qū)委員也從社區(qū)代表中選出，對轄區(qū)內(nèi)涉及黨群、平安以及社會事務(wù)進(jìn)行自我管理，同時承擔(dān)部分行政事務(wù)。

在金維化看來，社區(qū)中這些與生活緊密相關(guān)的問題，比如綠化、自來水、路燈、路面維修等問題，都等到鎮(zhèn)政府去處理很不現(xiàn)實，通過社區(qū)這樣一個平臺，內(nèi)部共商共治，是一種更好的方式。

吳偉平對此表示認(rèn)同。“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不僅包括環(huán)境改善，公共服務(wù)，還包括社會管理的跟進(jìn)，農(nóng)村有農(nóng)村的特點，民主管理、鄉(xiāng)村自治才是可行的路子?！?/p>

萬曾煒則希望，農(nóng)民自己說了算的，還應(yīng)該包括一項最大的權(quán)利：他們擁有承包權(quán)的土地應(yīng)該能夠產(chǎn)生效益。“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的生產(chǎn)力轉(zhuǎn)型提升受制于土地制度的束縛，土地制度生產(chǎn)力低下。要提高效率，唯一的路子就是走規(guī)模化經(jīng)營?！?/p>

萬曾煒提出，土地規(guī)?；枰鬓D(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)資本才能投入農(nóng)業(yè)，規(guī)模農(nóng)業(yè)才有生存空間。最理想的模式是，淡化土地屬性，強(qiáng)化流轉(zhuǎn)，完全按照市場流轉(zhuǎn)起來，一方面承包人可以受益，另一方面權(quán)屬明確。最終的目標(biāo)是推進(jìn)土地集中與規(guī)?；?jīng)營，使其產(chǎn)生高收益。在他看來，提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的產(chǎn)出效益是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最大的價值目標(biāo)，而對這一點在整個國家層面仍然認(rèn)識不清晰，缺乏頂層設(shè)計。

作為綜合配套改革的重要內(nèi)容，浦東已經(jīng)開展兩輪土地延包工作，并在曹路鎮(zhèn)、六灶鎮(zhèn)試點基礎(chǔ)上，完成全區(qū)各鎮(zhèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)中心建設(shè)。

陸鳴告訴《中國新聞周刊》，“為了鼓勵農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，配套的財政支持和監(jiān)管制度已經(jīng)制定出來，浦東的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對這些難題并不回避?！薄?/p>