李靜睿

在“一刀切”式的強制拆遷引發(fā)公眾普遍的反感之后，中國政府正試圖用高補償?shù)氖袌雎窂桨纬谠龆嗟牟疬w釘子戶

6月7日，住房與城鄉(xiāng)建設部發(fā)布《國有土地上房屋征收評估辦法》（下稱“評估辦法”），這是從修訂到出臺醞釀兩年之久的《國有土地上房屋征收與補償條例》（即“新拆遷條例”）最重要的配套規(guī)章之一，在此之前，原建設部發(fā)布的《城市房屋拆遷估價指導意見》已經(jīng)運行超過七年，沉疴已久，備受詬病。

補償價格，始終是“中國式拆遷”中最為敏感的地帶，近年來發(fā)生的涉及抗拆的惡性事件，其激烈抗拒拆遷的原始動機，無一不是補償價格與市場價格以及被拆遷人心理預期之間的巨大差距。在原有《城市房屋拆遷估價指導意見》中，關于“拆遷估價應當參照類似房地產(chǎn)的市場交易價格和市、縣人民政府或者其授權部門定期公布的房地產(chǎn)市場價格”的規(guī)定，正是補償價格普遍偏低最重要的政策依據(jù)。

如果說原有指導意見下的補償價格是模糊不清的“類似房地產(chǎn)市場交易價格”與“政府指導價”構成的“雙軌制”，那么起碼從政策演進本身來看，中國的拆遷補償價格，正在走上一條艱難的徹底市場化之路。

土地使用權明確入價

事實上，在“新拆遷條例”中，“政府指導價”已悄然隱去，僅規(guī)定“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格”，而在“評估辦法”中，“類似房地產(chǎn)價格”得到了進一步的細化，即第十四條規(guī)定的“被征收房屋價值評估應當考慮被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權等影響被征收房屋價值的因素”。

輿論對這一進步普遍持贊許態(tài)度，這也被認為是“評估辦法”最大的亮點，主要原因是“土地使用權”的價值被正式列入了影響房屋價值的因素之一。在 “新拆遷條例”的修法過程之中，“被征收房屋的價值，應當包括房屋所占土地的使用權價值”是北京大學憲法與行政法研究中心提出的重要修法意見，理由為“國有土地上房屋的征收補償，更多地不是補償日益折舊的房屋本身，而是房屋所占的土地使用權價值。應該在補償條款中明確被征收房屋的價值包括土地使用權的價值，從而有利于區(qū)別實踐中土地使用權形成的不同方式，適當考慮歷史因素，進行不同的評估”。

著名拆遷律師王才亮告訴《中國新聞周刊》，據(jù)他所知，以前建設部曾經(jīng)專門請示過國務院法制辦：到底土地算不算錢？但始終未獲得公文式的確認。

全國律協(xié)行政法專業(yè)委員副主任袁裕來則對《中國新聞周刊》說，如果忽略土地使用權價值，那么拆遷補償就是僅僅盯住了“木頭與磚頭”，此前他已經(jīng)多次撰文對此進行抨擊，因為如果不對被征收人進行土地價值補償，他們很快就會發(fā)現(xiàn)“政府花了幾十萬元或者幾百萬元的成本拆遷他們的房屋以后，將地皮拍賣可以獲得幾千萬元甚至幾億幾十億元的土地出讓金，而開發(fā)商獲得土地使用權后的利潤可能更加豐厚”。隨著公眾權利意識的增強，這將有可能成為新一輪矛盾的激發(fā)點。

王才亮并不完全認可這一看法，在其看來，即使是在“評估辦法”出臺之前，拆遷補償也不可能完全沒有考慮土地價值,“只要使用市場比較法而非成本法進行評估，這并不難解決”。矛盾多發(fā)的原因是此前的政府指導價多年凝固不動，以北京為例，2003年公布的政府指導價一直沿用到了2010年，“中間八年房價都漲了多少倍了，被拆遷人當然有意見”。在“評估辦法”實施之后，他認為“起碼從理論上來說”，用市場價來進行拆遷補償已有明確路徑。

但袁裕來提醒，雖然土地使用權入價在定性上已經(jīng)毫無爭議，但如何定量卻在操作上存在難度，比如“到底按照新的規(guī)劃來評估，還是按照原有規(guī)劃？原有規(guī)劃可能是一排平房，但新的規(guī)劃如果是高樓大廈，那價格完全不可同日而語，如果以后成為商用地塊，那可能就是幾十倍的溢價”。

“只要以房屋而非土地作為征收補償?shù)那腥朦c，這些糾結就會永遠存在?！痹碚f，這最終將要觸及的是土地所有權和使用權的分離問題。

夾縫中的評估機構

在被征收人之外，評估公司以及評估師將是被“評估辦法”直接影響的另一個群體，他們也分外焦慮。首佳房地產(chǎn)評估公司董事長高喜善對《中國新聞周刊》感嘆：以前說的是《指導意見》，既然是指導意見，就不一定要聽它指導的，但現(xiàn)在叫“評估辦法”，那就是強制性的了。

高喜善說，雖然以前《指導意見》也說“拆遷估價機構的確定應當公開、透明，采取被拆遷人投票或拆遷當事人抽簽等方式”，但事實上這一條很少真正進入操作層面，“都由拆遷方進行招標，然后選評估機構。要說評估過程中的傾向性，他們選的我們，傾向性能完全沒有嗎？”

現(xiàn)在“評估辦法”中則將其明確為“房地產(chǎn)價格評估機構由被征收人在規(guī)定時間內協(xié)商選定；在規(guī)定時間內協(xié)商不成的，由房屋征收部門通過組織被征收人按照少數(shù)服從多數(shù)的原則投票決定，或者采取搖號、抽簽等隨機方式確定”。雖然看上去形式上更為中立，但是高喜善一方面對能否真正做到存疑，另外一方面還有諸多關于細節(jié)的問號：到底是在所有合格公司中海選，還是政府先劃定一個小圈子？如果有小圈子，是政府選還是行業(yè)機構自己選？小圈子會不會內定，政府會不會給某家更多的亮相機會？最終產(chǎn)生的形式會不會走過場，是不是真的能代表被征收人的意志？即使前面都正常正當?shù)刈咄炅肆鞒?，如果區(qū)域過大，被征收人眾口不一，最終決定權豈不還是在政府手里？

最重要的是，“評估辦法”規(guī)定“由房屋征收部門作為委托人，向房地產(chǎn)價格評估機構出具房屋征收評估委托書，并與其簽訂房屋征收評估委托合同”，即評估費用將由征收方、也就是政府承擔，“難道不會出現(xiàn)誰給錢就誰主導性強一點的現(xiàn)象？”即使是在北京這樣評估公司已經(jīng)競爭極其激烈的地區(qū)，高喜善也說“在有些區(qū)縣，大部分評估還是那幾個公司控制，這就是說明了政府對他們的認可”，而這樣的“認可”，當然很大程度上取決于評估公司與地方政府的關系。

根據(jù)現(xiàn)有制度，建設部門對評估公司實行登記制，評估公司和評估師還要面臨雙重的年檢，命脈掌握在政府手中，這也讓高喜善坦承“如果政府傾向性很強的話，評估機構和被征收人都會很難受”。雖然不同意王才亮所說“90%以上的評估師都會出具低于市場價的房屋評估價格，以便迎合地方政府降低征收成本的需要”，高喜善還是承認，要評估過程真正不受干擾，結果還有待觀察，“只能寄望于政府真的公正”。

王才亮顯然沒有這樣的幻想，他認為“評估辦法”的糾錯機制設置很難保證公正。根據(jù)規(guī)定，被征收人或者房屋征收部門對評估結果有異議的，可以向房地產(chǎn)價格評估機構申請復核評估，對復核結果還有異議的，則可以向所在地評估專家委員會申請鑒定，“復核和鑒定程序都是在內部打圈，政府本身又是征收人，要承擔征收的成本，你覺得希望有多大？”

高喜善也認為“評估辦法”中的糾錯程序在現(xiàn)實中“不夠用”。在以往的實踐中，事實上已經(jīng)采取了專家委員會這樣的鑒定模式，但是“鑒定和被鑒定的都是同行，同行之間的保護是很難避免的”，他認為應當像醫(yī)療事故那樣，當事人可以提起司法訴訟，因為“如果醫(yī)療事故的認定都是由醫(yī)生和衛(wèi)生局主導，沒有別的救濟途徑，你想想會是什么結果？”

按照慣例，來自中央的“評估辦法”依然將在地方政府的細化過程之中染上不同的地方色彩，高喜善也參與了北京市建委對地方評估辦法細則的討論，他說：政策本身已暫時不可改變，一切猜想都還有待于實踐的見證?！?/p>