肖 軼，魏朝富，尹 珂

（1.西南大學(xué) 資源環(huán)境學(xué)院，重慶 北碚400716；2.重慶師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，重慶 沙坪壩400047）

土地資源作為人類(lèi)生產(chǎn)、生活的基本資料之一，其數(shù)量的有限性導(dǎo)致其供給的稀缺性，使得關(guān)于土地資源利用的研究歷來(lái)是相關(guān)領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，近年來(lái)，隨著中國(guó)城市化、工業(yè)化的發(fā)展，區(qū)域土地利用變化［1－2］以及土地利用評(píng)價(jià)［3－5］等逐漸成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。重慶作為丘陵山區(qū)直轄市，集中了中國(guó)西南地區(qū)的大部分典型問(wèn)題，如貧困人口多，區(qū)域經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，是國(guó)家級(jí)貧困縣集中地區(qū)，但重慶又具有獨(dú)特的資源稟賦，如長(zhǎng)江上游的經(jīng)濟(jì)中心和生態(tài)屏障，“大城市，大農(nóng)村”等特點(diǎn)［6］。同時(shí)重慶作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，勢(shì)必迎來(lái)更大的發(fā)展機(jī)遇，在機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存下，近年來(lái)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的脅迫，該區(qū)域土地需求持續(xù)增大，土地利用中出現(xiàn)了眾多問(wèn)題，嚴(yán)重影響了該區(qū)域生態(tài)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。因此，土地利用平衡作為滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全和生態(tài)保護(hù)間關(guān)系良性循環(huán)的重要手段，其最根本的目的在于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的需求（特別耕地），現(xiàn)已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重大戰(zhàn)略需求調(diào)整的政策取向。“土地利用平衡”雖然目前還沒(méi)有作為一個(gè)完整的概念而提出，但在眾多對(duì)土地合理利用和土地可持續(xù)利用的研究中或多或少地隱含了土地利用平衡的涵義，通過(guò)歸納總結(jié)，筆者認(rèn)為土地利用平衡是指土地系統(tǒng)各組分通過(guò)相互制約、轉(zhuǎn)化、補(bǔ)償、反饋等作用而處于結(jié)構(gòu)和與功能相對(duì)協(xié)調(diào)的穩(wěn)定狀態(tài)。重慶市土地利用平衡的內(nèi)涵主要包括以下幾層含義：（1）保護(hù)耕地；（2）高效集約利用土地；（3）生態(tài)環(huán)境友好。

本研究擬通過(guò)對(duì)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)近年來(lái)土地利用平衡的軌跡以及土地利用平衡中面臨的困境進(jìn)行分析，然后提出相應(yīng)的對(duì)策建議，目的是為提高該區(qū)域土地利用效率，實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用，最大限度地發(fā)揮土地效益，為重慶未來(lái)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展過(guò)程中的土地資源的合理利用與管理提供決策參考。

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

重慶地處青藏高原與長(zhǎng)江中下游平原的過(guò)渡地帶，位于105°17′－110°11′E，28°10′－32°13′N(xiāo)，地貌以丘陵和中、低山為主，幅員面積8.23萬(wàn)km2。作為我國(guó)西部最大的城市，處在中西部地區(qū)的結(jié)合部，具有承東啟西的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。重慶是中國(guó)西南地區(qū)和長(zhǎng)江上游的經(jīng)濟(jì)中心，重要的交通樞紐和內(nèi)河口岸，經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較強(qiáng)，大工業(yè)、大農(nóng)業(yè)、大流通、大交通的特點(diǎn)突出，具有一批帶動(dòng)能力較強(qiáng)的支柱產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)行業(yè)和拳頭產(chǎn)品。2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕3號(hào)，選擇重慶進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)，不僅有利于完善新興直轄市體制，也有利于探索省構(gòu)架下的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌之路。在重慶進(jìn)行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)，對(duì)全國(guó)特別是中西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有典型意義。設(shè)立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)為重慶的發(fā)展帶來(lái)了前所未有的發(fā)展機(jī)遇，但也面臨極大的挑戰(zhàn)，因此，如何進(jìn)行土地資源的合理利用，實(shí)現(xiàn)建設(shè)、吃飯以及生態(tài)安全的較好平衡，成為重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)新時(shí)代研究土地問(wèn)題的重要著力點(diǎn)。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源及處理

重慶的土地資源變化數(shù)據(jù)來(lái)源于重慶市國(guó)土資源和房屋管理局，如各地類(lèi)數(shù)據(jù)和土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）數(shù)據(jù)；而建設(shè)占用耕地來(lái)源于相應(yīng)年份土地利用變化情況分析報(bào)告；社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)均來(lái)自統(tǒng)計(jì)年鑒，數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)處理采用Excel軟件完成。

2 結(jié)果與分析

2.1 土地利用平衡的軌跡分析

現(xiàn)階段，為了解決耕地保護(hù)和建設(shè)用地?cái)U(kuò)張之間的矛盾，各地政府采取的主要措施是利用土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）挖潛區(qū)域土地后備資源，土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目的實(shí)施具有重要的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)意義。通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾），可新增耕地，用于彌補(bǔ)建設(shè)用地的擴(kuò)張；可有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)增效；可增加有效土地利用面積，提高土地集約利用度；可改善農(nóng)村生活和生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)民生活質(zhì)量和維護(hù)生態(tài)環(huán)境。因此，近年來(lái)耕地資源的占補(bǔ)平衡成為土地利用平衡的主要表現(xiàn)形式，縱觀重慶市土地利用平衡的軌跡就是通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）新增耕地實(shí)現(xiàn)區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡的軌跡。

重慶市從1989年成立國(guó)土局以來(lái)，就開(kāi)始了土地整理的探索，但在1989－1999年土地開(kāi)發(fā)整理以自發(fā)行為為主，整理對(duì)象集中在“四荒”地上，開(kāi)發(fā)方式比較單一。從2000年開(kāi)始，重慶土地開(kāi)發(fā)整理逐步走上了規(guī)范化、有序化發(fā)展道路。就重慶土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）的軌跡看，2000－2008年重慶共實(shí)施了973個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目，累計(jì)增加耕地面積36 095.99hm2，為此，實(shí)施規(guī)模136 105.62hm2，完成總投資28.38億元（表1）。

表1 2000－2008年重慶市土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目驗(yàn)收情況匯總

詳細(xì)分析以上數(shù)據(jù)可以把重慶市2000－2008年的土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）實(shí)施情況根據(jù)其不同特點(diǎn)分成3個(gè)階段。

（1）2000－2002年是重慶市土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）的第一階段，也是起步階段。該階段呈現(xiàn)出的特點(diǎn)就是項(xiàng)目個(gè)數(shù)少、實(shí)施的總規(guī)模小、新增耕地率高。雖然該階段實(shí)施項(xiàng)目少，但新增耕地率卻十分高，2000年、2001年及2002年通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目新增耕地率分別高達(dá)62.64%、61.12%和53.4%，都超過(guò)50%以上的新增耕地率。并且開(kāi)發(fā)項(xiàng)目是該階段新增耕地的主要來(lái)源，2000年有1 644.60hm2新增耕地來(lái)源于土地開(kāi)發(fā)，占當(dāng)年土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目新增耕地總量的71.8%；2001年有1 455.70hm2新增耕地來(lái)源于土地開(kāi)發(fā)，占當(dāng)年土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目新增耕地總量的70.6%；2002有1 009.80hm2新增耕地來(lái)源于土地開(kāi)發(fā)，占當(dāng)年土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目新增耕地總量的70.7%；形成這一特點(diǎn)的原因是作為土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）工作的起步階段，技術(shù)要求較低，新增耕地顯著的未利用地開(kāi)發(fā)是首選。

（2）2003－2005年是重慶市土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）的第二階段，也是逐步走向規(guī)范的階段。該階段的特點(diǎn)是項(xiàng)目個(gè)數(shù)波動(dòng)大，實(shí)施總規(guī)模波動(dòng)大、新增耕地率減小。2003年是重慶市土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）工作轉(zhuǎn)折性的一年，通過(guò)第一階段的實(shí)施，許多區(qū)縣政府看到了高額的投資回報(bào)率，在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下2003年項(xiàng)目高達(dá)152個(gè)，實(shí)施總規(guī)模達(dá)到10 001.88hm2，由于短時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目激增，很多項(xiàng)目出現(xiàn)了各種質(zhì)量問(wèn)題，特別是后期管護(hù)不當(dāng)，因此，在總結(jié)2003年的教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，2004年政府加嚴(yán)了審批的條件，所以2004年項(xiàng)目74個(gè)，相當(dāng)于2003年一半，但由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，被占用的耕地越來(lái)越多，占補(bǔ)平衡的壓力使得挖潛力度繼續(xù)增大，因此2005年項(xiàng)目個(gè)數(shù)上升到了129個(gè)，實(shí)施規(guī)模也再次突破10 000 hm2。但第2階段新增耕地率較第一階段有較大幅度下降，2003－2005年新增耕地率分別為38.97%，37.55%和33.81%，分析第二階段新增耕地率下降的原因主要是隨著土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）工作的不斷深入，易開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目越來(lái)越少，因此開(kāi)發(fā)整理的難度，技術(shù)要求也逐漸增加，第一階段新增耕地主要來(lái)源于土地開(kāi)發(fā)，而第2階段土地整理的比例有所增加，2003－2005年每年新增耕地總量中土地整理新增耕地比例分別達(dá)到25.8%，22.2%和32%，隨著整理的比例不斷增加，新增耕地率也因此有所下降。

（3）2006年至今是重慶市土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）的第3階段，也是成熟階段。重慶市發(fā)布了《重慶市2006年土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目指南》，以指導(dǎo)各級(jí)投資項(xiàng)目安排及申報(bào)工作。從此重慶市土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）工作邁入成熟。該階段的特點(diǎn)是項(xiàng)目個(gè)數(shù)和實(shí)施總規(guī)模趨于穩(wěn)定，新增耕地率繼續(xù)減小。2006－2008年新增耕地率分別為19.84%、19.04%和18.57%，可見(jiàn)第3階段新增耕地率繼續(xù)下降，原因同樣是隨著土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）工作的不斷深入，開(kāi)發(fā)整理的難度，技術(shù)要求也不斷增加，同時(shí)在分析新增耕地來(lái)源可見(jiàn)，整理新增耕地比例繼續(xù)增加，2006－2008年分別為38.6%、53.4%和64.4%。

近年來(lái)隨著開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）的力度逐年加大，分析近5年來(lái)重慶市土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目補(bǔ)充耕地情況可見(jiàn)（表2），除了2004年沒(méi)有實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，2005－2008年都實(shí)現(xiàn)了當(dāng)年的耕地占補(bǔ)平衡，并且土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）成為增加耕地的主要來(lái)源，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地利用平衡的重要途徑。

表2 2004－2008年重慶市土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目補(bǔ)充耕地情況 hm2

2.2 土地利用平衡中面臨的困境

在重慶市新的發(fā)展環(huán)境下，為了滿(mǎn)足耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全間關(guān)系良性循環(huán)的重要手段，土地利用平衡不僅僅只滿(mǎn)足于耕地資源的占補(bǔ)平衡，其最根本的目的應(yīng)該是協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求，由于土地資源自身的約束性和改革的復(fù)雜性、艱巨性［7］，長(zhǎng)期以來(lái)，重慶市土地利用基本上屬于粗放型的利用模式，造成土地資源使用效率不高以及巨大閑置和浪費(fèi)，土地利用極為不平衡。

（1）城市擴(kuò)展中土地特別是耕地浪費(fèi)嚴(yán)重。大多城市的擴(kuò)展是政府主導(dǎo)的外延式擴(kuò)張，是一種連續(xù)的、無(wú)秩序的、無(wú)計(jì)劃的隨意性的空間擴(kuò)展方式，占用土地尤其是耕地很多［8］。以重慶市為例，1999－2008年耕地面積減少了810 487.6hm2；其中，耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化78 923.9hm2，耕地向園地轉(zhuǎn)化66 781.7 hm2，耕地向林地轉(zhuǎn)化562 332.7hm2，耕地向牧草地轉(zhuǎn)化15 683.6hm2，耕地向其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)化13 912.9 hm2，耕地向其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)化72 852.8hm2，可見(jiàn)，由于城市的擴(kuò)張耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)化的面積占耕地減少總量的9.74%，僅次于因退耕還林使得耕地向林地轉(zhuǎn)化的比重。同時(shí)，人均耕地面積從0.082 3hm2下降到0.068 6hm2；農(nóng)業(yè)人口人均耕地面積從0.103 8 hm2下降到0.095 2hm2；另外，人均建設(shè)用地面積從0.016 9hm2上升到0.018 2hm2（表3）。建設(shè)用地增量水平較高的年份，也是耕地減量水平較高的年份，說(shuō)明建設(shè)用地增加對(duì)耕地減少具有直接影響。

并且根據(jù)重慶市2004－2007年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)分析，重慶市新增建設(shè)用地來(lái)源中：2004年有47%來(lái)源于占用耕地，有16%來(lái)源于占用園、林地；2005年有52%來(lái)源于耕地減少，13%來(lái)源于園、林地減少；2006年有54%來(lái)源于耕地減少，23%來(lái)源于園、林地減少；2007年有55%來(lái)源于耕地減少，24%來(lái)源于園、林地減少。說(shuō)明重慶市建設(shè)擴(kuò)張屬耕地高消耗類(lèi)型，建設(shè)占用耕地情況嚴(yán)重。在過(guò)快的城市擴(kuò)張中大量占用耕地，對(duì)于重慶市乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展來(lái)說(shuō)，都是有著巨大危害的。更為嚴(yán)重的是城鎮(zhèn)擴(kuò)展占用的城鎮(zhèn)邊緣耕地常常是質(zhì)量?jī)?yōu)良的耕地，大量高質(zhì)量農(nóng)用土地的喪失導(dǎo)致耕地質(zhì)量快速下降。

表3 重慶市1999－2008年人均耕地與人均建設(shè)用地情況

（2）農(nóng)村建設(shè)用地利用不規(guī)范且浪費(fèi)嚴(yán)重。重慶市主要以丘陵地貌為主，調(diào)查發(fā)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地在利用過(guò)程中的主要表現(xiàn)是農(nóng)村建設(shè)用地分散、面積大。在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，重慶農(nóng)村居民點(diǎn)處于自發(fā)性的發(fā)展中，農(nóng)民依山依田而居而形成了分散的居民點(diǎn)布局體系，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套水平低，土地集約利用水平低。根據(jù)《2009年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒》，到2008年底，重慶共轄19個(gè)市轄區(qū)，17個(gè)縣，4個(gè)自治縣，1 260個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），9 986個(gè)行政村，33 193個(gè)自然村，有的自然村只有兩三戶(hù)村民。據(jù)調(diào)查，重慶市有724.06萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，擁有住宅住房面積107 913hm2，戶(hù)均住宅面積為149m2。同時(shí)，農(nóng)村人口逐年減少，建設(shè)用地總量卻逐年上升，人均建設(shè)用地也在逐年增加。從1999年到2008年農(nóng)村人口減少了87.51萬(wàn)，但人均建設(shè)用地卻從1999年的0.016 9hm2，增加到現(xiàn)在的0.018 2 hm2。農(nóng)村還有大量的集體建設(shè)用地，包括農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)公益事業(yè)用地、（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、單位和個(gè)人用于生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)的集體建設(shè)用地，目前由于相應(yīng)的政策不夠完善，使得大量原本可以作為城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的寶貴的土地資源被低效的、無(wú)序的使用和浪費(fèi)。

（3）土地利用效率低下且粗放式經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重。由于存在著大量閑置、存量土地，影響了重慶市的土地利用和優(yōu)化配置，造成土地利用效率低下。一個(gè)地區(qū)的土地利用效率可用土地產(chǎn)出率衡量，土地產(chǎn)出率＝GDP／土地面積，它能夠準(zhǔn)確反映出一個(gè)地區(qū)單位土地面積上的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平［9］。2008年重慶市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值5 096.66億元，土地產(chǎn)出率為619萬(wàn)元／km2，城市土地產(chǎn)出率11.97億元／km2。對(duì)比其它三個(gè)直轄市（表4）。可以看出，重慶市人多地少的矛盾突出，農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地以及生態(tài)用地之間的矛盾也日益加劇，在土地資源總量不變的情況下，解決這些矛盾的關(guān)鍵在于提高土地產(chǎn)出率，目前重慶地區(qū)土地產(chǎn)出率較低，嚴(yán)重影響了土地資源的有效利用，但同時(shí)也表明，重慶的土地產(chǎn)出率還有很大的提高空間。

表4 2008年全國(guó)直轄市土地利用效率對(duì)比表

（4）土地利用協(xié)調(diào)不力且用地布局不合理。合理的城市用地結(jié)構(gòu)和空間布局，有利于發(fā)揮城市土地的生產(chǎn)潛力、區(qū)位效益和經(jīng)濟(jì)聚集效應(yīng)，從而達(dá)到城市土地利用的綜合效益最優(yōu)化［10］。按照國(guó)際《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GBJ137－90）規(guī)定，合理的城市用地結(jié)構(gòu)是工業(yè)用地占10%～15%，生活居住用地占40%～50%，綠地占8%～15%，道路廣場(chǎng)用地占8%～15%［11］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年重慶市工業(yè)工地比重為32.7%，居住用地比重為27.4%，綠化用地比重為7.5%，交通用地比重為8.3%。造成用地結(jié)構(gòu)不合理的主要原因是重慶作為老工業(yè)生產(chǎn)基地，工業(yè)企業(yè)的用地多數(shù)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代通過(guò)行政劃撥所取得，平均占地過(guò)多。工業(yè)用地比重過(guò)高，在一定程度上擠占了其他用地需求，特別是限制了居住、綠化、道路公共設(shè)施等生活用地的需求。而住宅、環(huán)境綠化用地、道路基礎(chǔ)設(shè)施等比重過(guò)低，就妨礙了城市功能的發(fā)揮，降低了城市居民的生活質(zhì)量。

另外，重慶市城市空間布局也不盡合理，優(yōu)地沒(méi)有得到優(yōu)用。隨著城市的不斷擴(kuò)大，行政辦公及許多工業(yè)用地，甚至產(chǎn)生污染源企業(yè)用地、重工業(yè)用地、倉(cāng)庫(kù)用地等都集中在城市中心地區(qū)，占據(jù)城市的黃金地段。不僅土地產(chǎn)出率低，而且產(chǎn)生的“三廢”還造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染；不僅使城市的環(huán)境質(zhì)量下降，而且影響城市中心商務(wù)區(qū)功能的發(fā)揮，難以體現(xiàn)土地的級(jí)差經(jīng)濟(jì)效益［10］，雖然近年來(lái)重慶市政府致力于進(jìn)行“退二進(jìn)三”，很多原來(lái)污染型的工業(yè)企業(yè)紛紛搬遷到城市邊緣，但是仍然沒(méi)有完全形成合理的城市布局。

（5）土地后備資源的挖潛難度和成本漸增。我國(guó)現(xiàn)代意義上的土地整理是在土地利用形勢(shì)日益嚴(yán)峻，確保耕地占補(bǔ)平衡的背景下提出的，在實(shí)施土地整理項(xiàng)目的初期，新增耕地?cái)?shù)量（比例）成為項(xiàng)目申報(bào)、衡量項(xiàng)目成效的唯一指標(biāo)。國(guó)家投資土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目管理辦法以及有關(guān)政策都明確規(guī)定了不同性質(zhì)土地整理項(xiàng)目的新增耕地率的最低門(mén)檻，如：土地復(fù)墾項(xiàng)目不低于40%，土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目不低于60%，一般土地整理項(xiàng)目不低于10%，基本農(nóng)田整理項(xiàng)目不低于3%［12］。由于上述政策的導(dǎo)向，就土地整理項(xiàng)目的性質(zhì)而言，重慶市第一階段的土地整理多以對(duì)未利用地（荒草地）的開(kāi)發(fā)和新增耕地較多的整理項(xiàng)目為主。因此初期的項(xiàng)目具有難度較低，投入較少以及收益較大等特點(diǎn)，再加上重慶整理策略的剛剛轉(zhuǎn)型，政府監(jiān)管不嚴(yán)，在低投入高收益的驅(qū)動(dòng)下，各利益主體參與的積極性較高。隨著挖潛潛力的不斷深入，重慶土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）出現(xiàn)新增耕地率不斷下降、造地費(fèi)用不斷增加、項(xiàng)目難度不斷增加的趨勢(shì)，如新增耕地率從2000年的62.64%逐年下降，到2008年新增耕地率僅為18.57%，并且隨著土地整理挖潛的繼續(xù)加深，新增耕地率仍有下降的趨勢(shì)；另外，從2001年開(kāi)始新增耕地的投資額也表現(xiàn)出逐年上升的趨勢(shì)（表5）。

表5 2000－2008年重慶市土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目趨勢(shì)表

（6）生態(tài)損耗伴隨整理的力度擴(kuò)大而凸現(xiàn)?，F(xiàn)階段，重慶市而乃至全國(guó)的土地整理項(xiàng)目實(shí)施中大多只進(jìn)行簡(jiǎn)單的地塊合并、平整土地，土壤改良很少，新增的耕地質(zhì)量較差；另外為了追求高效率，項(xiàng)目規(guī)劃實(shí)施中，道路溝渠完全混凝土化、直線(xiàn)化，田塊片面追求整齊劃一。這些做法最終導(dǎo)致了土壤板結(jié)、自然植被破壞、生物物種減少，也使得生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重威脅［13－14］。另外，重慶作為丘陵山區(qū)，在土地整理實(shí)施中坡耕地動(dòng)土面積大，造成的水土流失是一般農(nóng)地水土流失的10～350倍（平均180倍），在幾年內(nèi)難以恢復(fù)。根據(jù)重慶市現(xiàn)有土地整理項(xiàng)目實(shí)施情況，石土坎設(shè)計(jì)在地勢(shì)較陡的地段，加上施工過(guò)程中的偷工減料，垮塌的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，會(huì)造成更嚴(yán)重的水土流失。隨著土地整理的深度和廣度不斷擴(kuò)大，給越來(lái)越多的項(xiàng)目區(qū)及其背景區(qū)域的水資源環(huán)境、土壤、植被等環(huán)境要素及其生態(tài)過(guò)程產(chǎn)生直接、間接、有利或有害的影響，生態(tài)損耗也逐漸凸現(xiàn)。

2.3 實(shí)現(xiàn)土地利用平衡的對(duì)策建議

（1）建立土地集約利用的激勵(lì)機(jī)制。一是調(diào)整土地所有者和使用者之間在土地利用上的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，調(diào)動(dòng)集約利用土地的積極性。二是建立集約用地的目標(biāo)責(zé)任制，將控制新增建設(shè)用地總量、消化利用低效閑置土地作為領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任制的重要內(nèi)容，并實(shí)行嚴(yán)格的考核制度。三是在收益分配上加大對(duì)集約用地的傾斜力度，對(duì)集約利用現(xiàn)有建設(shè)用地、閑置土地的用地者，在補(bǔ)交地價(jià)款額、出讓金返還、稅賦等方面予以?xún)?yōu)惠。

（2）進(jìn)一步規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。將集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的大市場(chǎng)進(jìn)行規(guī)范管理。盤(pán)活農(nóng)村原有的建設(shè)用地，減輕對(duì)新增建設(shè)用地需求的壓力。規(guī)范集體建設(shè)用地土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則和條件、審批程序及管理，加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)登記，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)管理，逐步建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系相銜接的集體建設(shè)用地地價(jià)體系。

（3）培育和規(guī)范有形的土地市場(chǎng)。完善土地交易機(jī)構(gòu)，為土地交易提供交易場(chǎng)所和必要服務(wù)設(shè)施；加強(qiáng)土地交易機(jī)構(gòu)的管理，明確土地交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)、范圍和規(guī)則，規(guī)范土地交易程序，為有形土地市場(chǎng)的運(yùn)作和管理創(chuàng)造良好條件。提供政務(wù)信息、行政執(zhí)法、審批結(jié)果公開(kāi)查詢(xún)。公開(kāi)土地交易程序，創(chuàng)造穩(wěn)定、公平、安全的土地交易市場(chǎng)環(huán)境。進(jìn)一步規(guī)范中介服務(wù)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定，拓展機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)，評(píng)定機(jī)構(gòu)信用等級(jí)，建立信用檔案，提高機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

（4）編制科學(xué)的土地利用規(guī)劃。第一，強(qiáng)化指標(biāo)控制方法。建立規(guī)劃控制指標(biāo)體系，耕地保有量、建設(shè)占用耕地面積、基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)模等可確定為強(qiáng)制性指標(biāo)，并可增加人均用地、土地產(chǎn)出率強(qiáng)制性指標(biāo)，其他用地指標(biāo)可酌情采用指導(dǎo)性指標(biāo)；在指標(biāo)逐級(jí)控制中，結(jié)合“自上而下、上下結(jié)合”工作方法的改進(jìn)，注重上下級(jí)規(guī)劃信息反饋和論證協(xié)調(diào)，加強(qiáng)規(guī)劃指標(biāo)的調(diào)研和論證；第二，改進(jìn)土地用途分區(qū)管制方法。強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)土地利用發(fā)展方向、空間布局和規(guī)模的調(diào)控，劃定土地用途區(qū)與制定用途管制規(guī)劃相結(jié)合，明確允許、限制和禁止的用途；第三，鼓勵(lì)規(guī)劃方法多樣化。各級(jí)規(guī)劃要順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，借鑒國(guó)內(nèi)規(guī)劃規(guī)劃編制的經(jīng)驗(yàn)，采用符合現(xiàn)階段國(guó)情和發(fā)展趨勢(shì)的先進(jìn)的方法和技術(shù)手段，加大成果研究廣度、深度、提高規(guī)劃修編質(zhì)量。

3 結(jié)論

重慶市作為西部唯一的直轄市，長(zhǎng)江上游的經(jīng)濟(jì)中心，同時(shí)又是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)十分突出的城市，人地矛盾，城鄉(xiāng)矛盾在該區(qū)域都表現(xiàn)十分顯著。本研究以問(wèn)題為導(dǎo)向，分析重慶市在實(shí)現(xiàn)土地利用平衡過(guò)程中面臨的困境并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

（1）2000－2008年重慶共實(shí)施了973個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）項(xiàng)目，累計(jì)增加耕地面積36 095.99 hm2，可見(jiàn)，土地開(kāi)發(fā)整理（復(fù)墾）已經(jīng)成為重慶市增加耕地的主要來(lái)源，是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地利用平衡的重要途徑。

（2）隨著后備資源的挖潛力度不斷增大，在開(kāi)源的同時(shí)，浪費(fèi)也同時(shí)存在，土地利用不合理十分明顯，如耕地浪費(fèi)嚴(yán)重、農(nóng)村建設(shè)用地利用不規(guī)范、土地利用效率低下、用地布局不合理、后備資源挖潛難度加大、生態(tài)損耗凸現(xiàn)等。

（3）土地利用平衡不僅僅是耕地資源的占補(bǔ)平衡，它是滿(mǎn)足耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)安全間關(guān)系良性循環(huán)的重要手段。針對(duì)土地利用平衡中面臨的困境，需要建立土地集約利用的激勵(lì)機(jī)制、進(jìn)一步規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、培育和規(guī)范有形的土地市場(chǎng)、編制科學(xué)的土地利用規(guī)劃等。

土地利用要實(shí)現(xiàn)平衡一切問(wèn)題的中心是人，只有土地利用相關(guān)人員尤其是政府，首先樹(shù)立可持續(xù)發(fā)展、合理利用的觀念，土地利用平衡問(wèn)題才會(huì)得到解決，再者政府需解決好管理上執(zhí)行力的問(wèn)題，執(zhí)行力是實(shí)現(xiàn)土地利用平衡的關(guān)鍵，各項(xiàng)制度的執(zhí)行與否關(guān)系到最后的成敗，最后還有制度和機(jī)制結(jié)合的問(wèn)題，制度不能解決所有問(wèn)題，需要各項(xiàng)機(jī)制有效的補(bǔ)充。

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