陜西省農(nóng)業(yè)灌溉設施管理運行現(xiàn)狀及對策建議

2011-04-14 21:29:50魏超峰

陜西水利 2011年3期

魏超峰

（陜西省石頭河水庫灌溉管理局陜西楊凌 712100）

1 陜西省農(nóng)業(yè)灌溉設施的現(xiàn)狀和作用

陜西省農(nóng)業(yè)灌溉有著悠久的歷史，古代農(nóng)灌始于夏商，興于秦、漢、隋、唐，衰于宋、元、明、清；現(xiàn)代農(nóng)灌發(fā)端于民國，興盛在新中國。近代水利大師李儀址先生主持修建的“關中八惠”，開創(chuàng)了陜西省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)灌溉建設的先河。目前，全省共有農(nóng)業(yè)灌溉設施22萬余處，其中萬畝以上灌區(qū)176處，水庫1052座，抽水站1.09萬座，機電井15.4萬眼，池塘2.8萬口，堰壩6153座，小型自流引水灌溉工程2萬多處，基本形成了蓄、引、提、調(diào)結(jié)合，大、中、小、微并舉的農(nóng)田水利灌溉網(wǎng)絡。據(jù)統(tǒng)計，占全省總耕地面積1/3的灌溉面積，生產(chǎn)了全省近2/3的糧食，水澆地成為陜西省名副其實的“糧袋子”。

2 陜西省農(nóng)業(yè)灌溉設施管理運行中存在的主要問題及原因分析

2.1 存在問題

（1）資源性缺水與工程性缺水并存，灌溉供水保障能力不足。陜西省水資源總量和工程蓄水能力呈下降趨勢，調(diào)控性水源工程偏少，河道斷流、水庫淤積、地下水位下降導致農(nóng)業(yè)灌溉水源緊缺。目前，全省有74%的灌溉面積依靠無調(diào)蓄能力的自流引水和提水方式進行灌溉，仍未擺脫“靠天吃飯”的被動局面。另外，近二十年來，隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，工業(yè)與農(nóng)業(yè)爭水矛盾日益突出，農(nóng)業(yè)灌溉水源被大量擠占，年均遞減率達1.08%，嚴重削弱了抗旱水源保障能力。

（2）田間工程配套不全，工程老化失修嚴重。陜西省農(nóng)業(yè)灌溉設施大多修建于上世紀六七十年代的特殊歷史時期，有的已運行了半個多世紀，“三邊”工程多，投入欠賬多，“先天不足、帶病運行”的現(xiàn)象十分普遍。大型灌區(qū)雖然經(jīng)過十多年的更新改造，但只解決了一些“卡脖子”的急、難、險、重問題，干、支渠工程完好率仍不到50%，田間工程配套率僅為50%～70%。中型灌區(qū)和小型水利工程長期處于“吃老本”狀態(tài)，多年無固定的投入，老化殘損問題日益加劇，服務功能不斷衰減。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，全省大中型灌區(qū)因永久性占地導致67.7萬畝失灌，因田間工程配套不全導致544萬畝面積失灌，因工程老化失修導致586萬畝面積灌溉保障能力下降，因破壞殘損導致40%的小型農(nóng)業(yè)灌溉工程不能正常運行。

（3）灌區(qū)管理單位難以良性運行，職工隊伍不穩(wěn)定。20世紀80年初，陜西省對灌區(qū)管理單位進行了經(jīng)營機制改革，變“收支兩條線”為“自收自支、自負盈虧”的企業(yè)化管理。二十多年來，灌區(qū)管理單位僅靠水費和綜合經(jīng)營收入勉強維持運轉(zhuǎn)。2005年水管單位體制改革后，各級財政對灌區(qū)公益性工程的管理經(jīng)費和維修養(yǎng)護費給予了補貼，在一定程度上緩解了管理單位的運行困難。但是，由于水價倒掛，灌區(qū)管理單位政策性虧損嚴重，難以實現(xiàn)正常運轉(zhuǎn)。長期以來，灌區(qū)單位只能以“拚工程和虧職工”維持低水平的運行，灌溉工程設施無力維修，職工隊伍不穩(wěn)定。

（4）基層服務體系不健全，水利前沿陣地不穩(wěn)?？h、鄉(xiāng)水管站是水利工作的根基。然而，陜西省在歷次機構(gòu)改革中，縣、鄉(xiāng)水管站有的被合并，有的被裁撤，基層水利服務體系的地位和作用弱化，難以有效履行其業(yè)務指導和技術服務等職能。隨著形勢的發(fā)展，大中型灌區(qū)群管組織也出現(xiàn)了新情況和新問題，使得用水難組織、收費難征收，對抗旱灌溉造成很大影響。

2.2 成因分析

（1）思想認識不到位。農(nóng)業(yè)灌溉設施作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎和糧食安全的保障，其基礎性、公益性、社會性的特點被忽視，各方對加強農(nóng)業(yè)灌溉設施建設極端重要性沒有的足夠的認識。由于農(nóng)村經(jīng)營機制的變革和糧食生產(chǎn)形勢的變化，在一些地方輕農(nóng)棄灌的思想抬頭，農(nóng)民群眾水的憂患意識淡薄，沒有真正從思想上認識到農(nóng)業(yè)灌溉設施在保障國家糧食安全和促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展方面的重要作用。

（2）資金投入嚴重不足。20世紀80年代國家實行財政分灶吃飯和分級辦水政策后，各級財政大幅度緊縮了對水利的投入，2002年“兩工”取消和稅費改革后，更是加劇了投入不足的矛盾。尤其是灌區(qū)末級渠系和小型水利設施，長期處于“有人用、沒人管、無錢修”狀態(tài)。近十年來，雖然國家加大了對水利基礎設施建設投入力度，但由于歷史欠賬多，資金投入不足仍是陜西省農(nóng)灌設施建設的最大制約因素。

（3）重建輕管問題比較突出。長期以來，重建設、輕管理的傾向在一些地方十分突出。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，小型水利工程失去了管護責任主體，由于缺乏跟進政策和措施，致使這部分工程設施無法發(fā)揮其應有的效益。雖然陜西省從20世紀90年代中期大力實施小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，但從調(diào)研情況來看，效果不甚理想，“穿新鞋走老路”、“換湯不換藥”的現(xiàn)象在一些地方依然存在。對于大型灌區(qū)來說，雖然國家加大了骨干工程的投入，但日常管理運行和維修養(yǎng)護經(jīng)費財政投入缺位，長期處于“有錢打仗，無錢養(yǎng)兵”的尷尬境地。

（4）政策措施不盡到位。政策措施不盡到位，是農(nóng)業(yè)灌溉設施不能形成良性運行機制的重要原因。一是農(nóng)業(yè)灌溉的公益性沒有得到確立，因水價倒掛造成的政策性虧損長期得不到應有的補償，灌區(qū)單位經(jīng)營入不敷出，難以正常運轉(zhuǎn)。二是農(nóng)村“兩工”取消和稅費改革后，水利行業(yè)缺乏相應的跟進政策和應對措施，“一事一議”政策在有些地方難以落實，小型水利工程成為“被人遺忘的角落”。三是投入體制不合理，缺乏統(tǒng)一監(jiān)管措施，多頭管理、各行其是、隨意立項、重復建設的現(xiàn)象時有發(fā)生，在很大程度上影響了資金的投入效果。

3 加強農(nóng)業(yè)灌溉設施建設與管理的對策與建議

（1）確立農(nóng)業(yè)灌溉的公益性地位，從政策層面構(gòu)建灌區(qū)管理單位良性運行的體制保障。要采取多種形式大張旗鼓地宣傳陜西省的水情，宣傳農(nóng)業(yè)灌溉設施在保證陜西省糧食安全和支撐經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要地位和作用，宣傳加強農(nóng)業(yè)灌溉設施建設的極端重要性和緊迫性，進一步增強全社會的水患意識，努力掀起新一輪興水治旱高潮。要加強政策研究，確立農(nóng)業(yè)灌溉的公益性地位，落實各級政府的主導責任，建立農(nóng)業(yè)灌溉設施建設的長效投入機制，努力為加強農(nóng)業(yè)灌溉設施建設提供良好的體制保障。

（2）加快骨干水源工程建設步伐，進一步提高灌溉供水保障能力。在加快“引紅濟石”、“引漢濟渭”省內(nèi)南水調(diào)水工程建設的同時，力促東莊水庫等一批骨干水源工程盡快上馬。通過修水庫、建塘壩、引水樞紐改造加固等工程措施，增強水源調(diào)蓄功能，提高灌溉的供水保障能力。另外，要充分利用黃河過境水，加快建設沿黃蓄、提水工程，以彌補陜西省農(nóng)業(yè)灌溉水源的不足。

（3）加大投入力度，全面實施農(nóng)業(yè)灌溉設施改造。一要繼續(xù)抓好大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、大型泵站更新改造、中央財政小型水利重點縣建設等項目，足額落實地方配套資金，確保工程順利實施，取得應有的效益。二要優(yōu)先保證灌區(qū)公益性“兩費”，為工程設施安全運行提供資金保障。三要啟動實施大型灌區(qū)田間配套工程和中小型灌區(qū)更新改造，力爭用3年時間，恢復失灌面積544萬畝。四要對關中的機電井、小型抽水站和陜南、陜北的塘、窖、小型引抽水工程進行修復改造，努力使其發(fā)揮出更大的效益。五要落實市、縣對小型水利工程的主導責任，將小型水利工程投入納入本級財政年度預算，恢復原有的市、縣小型水利事業(yè)費，切實解決小型水利工程投入不足的問題。同時，要堅持不懈地抓好農(nóng)田水利基本建設，努力擴大基本農(nóng)田面積，提高農(nóng)田水利化程度。大力推廣渠道防滲、管灌、噴灌、微灌等現(xiàn)代高效節(jié)水技術，努力提高灌溉水的利用效率和效益。

（4）深化體制機制改革，增強農(nóng)業(yè)灌溉設施的發(fā)展后勁。一要加強水資源統(tǒng)一調(diào)配，以現(xiàn)有水源工程為依托，整合大型灌區(qū)設施資源，構(gòu)建關中東西部兩大聯(lián)網(wǎng)調(diào)度體系，實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用，進一步提高骨干灌溉工程抗御自然災害的應急保障能力。二要研究建立農(nóng)業(yè)灌溉工程管理運行財政補貼機制，對大中型灌區(qū)灌溉水價成本進行新一輪測算，在此基礎上參照糧食直補、農(nóng)機補助、糧種補貼等辦法，由各級財政對大中型灌區(qū)的灌溉水價和高揚程抽水電費實行補貼，切實解決管理單位政策性虧損問題，使其真正實現(xiàn)良性運行。三要在經(jīng)濟實力強、財政收入好的市、縣，開展農(nóng)灌水費、電費政府“買單”或“收支兩條線”試點，切實減輕農(nóng)民水費負擔，充分調(diào)動其種糧積極性。