劉 琳

2004年,在《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確提出:對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”,即通過招標等方式,選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施,嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗收后移交給使用單位。在中央政策的推動下,代建制的發(fā)展由部分地區(qū)小規(guī)模試點變成了在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推行。但是通過近幾年的運行,結(jié)合本人的實踐經(jīng)驗,針對存在的問題,探討完善的對策和建議。

1 目前我國實施代建制模式

客觀來講,國內(nèi)代建制推行比較早的包括深圳、上海、廈門及重慶等,各自也都形成了一定的特點。將這些模式重新分類、歸納總結(jié),基本劃分為集中代建模式和企業(yè)型代建模式。

1.1 集中代建模式

這種模式是由政府單獨設(shè)立一個專門事業(yè)單位,由其來對本地區(qū)或者本行業(yè)所有的政府投資項目進行集中代建。事業(yè)單位的設(shè)立有兩種方式:

1)第一種方式:按地區(qū)設(shè)立政府投資項目管理中心,對本地區(qū)的政府投資項目進行集中代建,具體的管理模式為傳統(tǒng)的三角模式,如圖 1所示。

2)第二種方式:不是以地區(qū)為單位來組建政府投資項目管理中心,而是在行業(yè)主管部門的監(jiān)管下建立本行業(yè)的事業(yè)單位模式。此種模式主要是為了平衡各個行業(yè)部門在建設(shè)關(guān)系中的業(yè)主地位推出的。當然,此種模式與第一種方式的最大區(qū)別在于:投資項目仍然保持分散管理,適用于專業(yè)性極強的投資項目,如圖 2所示。

1.2 企業(yè)型代建模式

此處所說的企業(yè)指的是面向市場,采取市場規(guī)則,比如招投標模式來選擇合適的項目管理公司來統(tǒng)一實施項目全過程代建。當然,這種模式需要一個前提,即需具有成熟的項目管理市場,具有較多和優(yōu)質(zhì)的項目管理公司,公司能夠完全承擔政府投資工程管理中心的管理職能,并且公司與公司之間良性競爭。企業(yè)代建模式見圖 3。

2 我國代建制實施過程中存在的問題

雖然代建制在中國已經(jīng)發(fā)展了近十年,各地也形成了一定的特點,但是我認為一些問題仍然沒有得到克服,這是發(fā)展中存在的障礙,也是這么多年來進步甚微的原因。具體存在的問題如下。

2.1 代建制配套的法規(guī)體系尚未健全

當前,代建單位的存在還沒有明確的法律定位,國家的法律、法規(guī)對于代建制及其相關(guān)代建名詞的概念還沒有一個嚴謹、統(tǒng)一的定義。雖然全國大部分省、市、區(qū)都出臺了關(guān)于代建制或代建項目的管理規(guī)定,但相互對同一問題的定義和要求尚不一致,這就造成現(xiàn)實中的代建制存在諸多法律問題。同時,代建制的法律監(jiān)督體系,也亟待完善。目前有很多建筑方面的法律、法規(guī)都對監(jiān)督檢查有所規(guī)定,但缺乏針對代建制度及代建主體相應(yīng)的、可執(zhí)行的具體監(jiān)督管理規(guī)定。

2.2 現(xiàn)行方法致使代建制專業(yè)化職能發(fā)揮不完善

1)目前我們國家的項目管理制度已經(jīng)建立的也不少了,比如:咨詢、監(jiān)理、設(shè)計及造價事務(wù)所等工程建設(shè)管理制度。而在實際的執(zhí)行過程中,這些制度和業(yè)務(wù)之間大多數(shù)往往存在不同性質(zhì)的重疊工作。

2)現(xiàn)行方法致使代建制專業(yè)化職能發(fā)揮不完善的地方,還包括以下幾點,比如:a.代建單位的前期工作深度和廣度不夠;b.將竣工驗收作為代建單位工作的終結(jié),我認為如果認真分析,工作時間有必要再延續(xù)到保修期結(jié)束之日;c.人為的將代建工作多階段劃分。

2.3 代建制單位的選擇程序不規(guī)范,存在權(quán)利尋租現(xiàn)象

目前,對于監(jiān)理、施工單位的選擇,客觀上來講,從招投標程序,操作規(guī)程上,都比較完善、成熟。但是對于代建單位的選擇程序,就不是很規(guī)范。暗箱操作較多,唯首長命令,因此,出現(xiàn)了一些尋租現(xiàn)象。對于這些現(xiàn)象的存在,造成很難選擇有實力的專業(yè)代建單位,自然而然的管理效率下降。如何規(guī)范代建單位的選擇程序,避免權(quán)利尋租是一個課題。

3 完善政府投資項目代建制管理模式的建議

3.1 明確代建制工作職責,避免與我國現(xiàn)行方法的矛盾沖突

1)代建制與現(xiàn)有管理制度沖突。根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定,監(jiān)理單位在工程建設(shè)過程中,應(yīng)承擔起工程質(zhì)量、進度、投資控制義務(wù)和對項目的合同管理,信息管理以及工作協(xié)調(diào)責任。而目前的代建制,代建單位所承擔的權(quán)利與義務(wù)與其有相同之處。如果不能有效地處理好兩者之間的關(guān)系,反而有悖于專業(yè)化分工的初衷。比如:在濟南東部高新區(qū)孫村公路建設(shè)過程中,就出現(xiàn)監(jiān)理審查簽認完,報送代建制單位簽認,然后再報送業(yè)主的事情,在這之間,代建制單位的好多工作實際上與監(jiān)理的工作是重復工作,這樣造成了資源的浪費,效率的低下,因此應(yīng)解決與現(xiàn)行管理制度的沖突問題。

2)代建制與建設(shè)程序。按照現(xiàn)行的建設(shè)程序,項目建議書批復后,涉及土地、規(guī)劃和計劃等政府部門的有關(guān)項目選址、規(guī)劃條件、投資規(guī)模和建設(shè)內(nèi)容等事項基本確定,代建單位可據(jù)此開展后續(xù)工作。項目建議書是代建單位了解和認識項目的突破口、開展后續(xù)工作的基點,對代建單位非常重要,因此,應(yīng)對項目建議書嚴格把關(guān),明確要求。項目竣工驗收不能作為項目代建工作的終點,有必要再延續(xù)到保修期結(jié)束之日。理由是:a.便于施工合同的甲方(代建單位)和乙方(施工單位)完整地履行各自的權(quán)利和義務(wù);b.便于使用單位在代建單位的指導下,逐步熟悉并掌握建成項目的正確使用和管理要求。

3.2 完善代建制招標選擇程序,避免權(quán)利尋租

1)完善招投標信息發(fā)布,利用信息優(yōu)勢選擇代建單位。采取招投標方式選擇優(yōu)質(zhì)代建單位,可采用公開招標或者邀請招標法定招標方式。招標公告的作用是讓潛在投標人獲得招標信息,以便進行項目篩選,確定是否參與競爭。要保證招標公告有足夠傳播范圍的同時,還能減少搜索成本。對政府而言,還能提高工程的信息透明度,提高政府投資項目的群眾參與幾率,減少政府的代建風險。

2)加強資格審查。不管是資格預審還是資格后審,都是對投標代建單位資質(zhì)審查的重要一步,這一步代表著代建單位是否有能力承擔本項目。若是公開招標,需要設(shè)置資格預審程序:a.保證參與投標的法人或組織在資質(zhì)和能力等方面能夠滿足完成招標工作的要求;b.通過評審優(yōu)選出綜合實力較強的一批申請投標人,再請他們參加投標競爭,以減小評標的工作量。

3)完善代建制交易方式,避免權(quán)利尋租。政府工程一直是極易出現(xiàn)腐敗的地方,我們國家建設(shè)工程領(lǐng)域很多的管理體制都是為了如何遏制腐敗而制定出來的,招投標也是一樣的,但招投標領(lǐng)域的不規(guī)范行為也越來越猖獗,甚至出現(xiàn)“無標不串,不串不成標”的說法。因此,在公開招標的過程中,如何設(shè)定招標程序,如何設(shè)定評標標準就成為防止腐敗、選擇最優(yōu)投標的重要條件。代建單位的招標,還不同于一般項目的采購招標,它屬于咨詢招標,因此,評標方法不適合最低價中標原則,可采用綜合評價法或者兩階段招標法來選擇中標人。評標環(huán)節(jié)也要注意評標的公正性,要避免暗箱操作。

4 結(jié)語

目前國內(nèi)學者也對代建制在實際應(yīng)用過程中出現(xiàn)的問題進行了較多的分析和探討。但是無論在理論的層面上,還是在經(jīng)驗的層面上,目前各有關(guān)方面對代建制仍然沒有達成共識,不少代建單位對自身的定位及改革方向也感到茫然。因此,進行代建制的進一步研究、推進代建制的完善和發(fā)展已經(jīng)成為我國政府投資領(lǐng)域的重要課題。雖然代建制的實施在相關(guān)地區(qū)都取得了一定程度的成功,但是,由于這是一個新的探索,缺乏足夠成熟的理論依據(jù)和實踐經(jīng)驗,在理論和實踐上都還存在一些問題。希望致力于或?qū)φ顿Y項目管理模式抱有極大興趣的有志之士,共同參與其中,使研究更進一步,對我國的政府投資項目管理模式的改善起著重大的推動作用。

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