文/陳金巧

河北省廉租住房問題的幾點(diǎn)建議

文/陳金巧

房價(jià)快速增長已達(dá)城鎮(zhèn)居民可支配收入的十幾倍高位情形，普通收入家庭買房都是一個(gè)非常大的負(fù)擔(dān)，更不用說低收入家庭了，因此低收入家庭的住房成為社會(huì)的一大難題。

多年來政府一直在努力，希望通過廉租住房改變他們的住房狀況，1998年國家出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（23號(hào)文）政策，首次明確提出了廉租住房制度的概念并明確了對(duì)不同收入水平的家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策，廉租住房可以從騰退的舊公有住房中調(diào)劑解決，也可以由政府或單位出資興建。2007年國務(wù)院針對(duì)城市廉租住房制度建設(shè)相對(duì)滯后，部分城市低收入家庭住房困難的情形，加大解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難工作力度，8月7日頒發(fā)《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（24號(hào)文），擴(kuò)大了保障范圍，由原來的城市最低收入家庭擴(kuò)大到城市低收入家庭，健全廉租住房保障方式，由原來的以發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼為主調(diào)整為貨幣補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合方式。2007年底河北省11個(gè)轄市全部制定了當(dāng)?shù)氐淖》勘Ｕ瞎芾磙k法，建立起廉租住房的申請(qǐng)、審核、公示等制度，對(duì)符合條件的城市低收入家庭基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。由于多年廉租房實(shí)物配租很低，河北省加快推進(jìn)廉租房的建設(shè)步伐。 2007年1月至10月，河北省共為27538戶人均住房建筑面積15平方米以下的城市低保家庭提供了住房保障，占應(yīng)保障戶數(shù)的94.9%，其中為19906戶發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼1548.6萬元，為56戶配租住房56套，實(shí)物配租率很低，為7576戶核減租金155.4萬元。24號(hào)文出臺(tái)后，保障對(duì)象由原來的最低收入家庭擴(kuò)大到低收入家庭，廉租房建設(shè)的任務(wù)更加艱巨。

去年5月，河北省住房保障工作總體進(jìn)展緩慢，還沒有把計(jì)劃真正落實(shí)到地塊、項(xiàng)目、資金等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。已經(jīng)落實(shí)新建廉租住房項(xiàng)目69個(gè)、17839套，占責(zé)任目標(biāo)套數(shù)的71.4%，已開工建設(shè)27個(gè)、6239套，僅占責(zé)任目標(biāo)套數(shù)的25%。截至去年8月底，石家莊市新開工套數(shù)占責(zé)任目標(biāo)的比例達(dá)到118.8%，承德、邢臺(tái)、保定、廊坊四市占比也都超過100%；邯鄲、滄州、張家口、唐山四市項(xiàng)目新開工套數(shù)占責(zé)任目標(biāo)的比例在80.1%-95%之間，衡水市占比為64%，秦皇島最低，項(xiàng)目新開工套數(shù)占責(zé)任目標(biāo)的56.3%。年底據(jù)悉，我省今年年底計(jì)劃竣工51664套，現(xiàn)已竣工39783套，占應(yīng)竣工套數(shù)的77.0%。邯鄲市進(jìn)度最快，已竣工4743套，占年底計(jì)劃竣工套數(shù)的101.7%。但有的市廉租房建設(shè)進(jìn)度仍較慢。唐山、滄州、廊坊和承德四市竣工率不足70%。廉租房建設(shè)這個(gè)關(guān)乎民生的項(xiàng)目如此之慢，各市新建廉租住房項(xiàng)目進(jìn)度存在較大差別。究其原因,我認(rèn)為有下面兩點(diǎn)。

一、主觀原因

1 個(gè)別地方政府的積極性不夠：廉租房建設(shè)是一個(gè)耗資大周期長的過程，廉租房福利性的特點(diǎn)，投資進(jìn)去是沒有收益的，并且隨著廉租房數(shù)量的增加，必然會(huì)對(duì)商品房的房價(jià)帶來沖擊，分流一部分剛性需求消費(fèi)者，房價(jià)將會(huì)下降，賣土地的收益就少，地方財(cái)政也就減少，繼而影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的投資與發(fā)展，GDP增長緩慢，對(duì)于一直拿GDP來衡量地方政府的業(yè)績自然就缺乏一定的積極性。所以政府面臨著是急于取得城市各項(xiàng)發(fā)展急需的資金，把這些資金用于投資建設(shè)，加快本地區(qū)的GDP增速，還是放棄這個(gè)利益，給老百姓無償建房，同時(shí)又貼進(jìn)去更多資金的兩難處境。若地方政府財(cái)政實(shí)力較弱，廉租房政策的執(zhí)行也只能是心有余而力不足。

2 地方政府的認(rèn)識(shí)不足：地方政府過分依賴中央財(cái)政，只想著伸手要錢，而不愿將有限資金用于廉租房項(xiàng)目建設(shè)上。其主要原因還是形象工程、面子工程的思想作祟，某些基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、辦公大樓高額裝修，資金使用效率不高浪費(fèi)愈加嚴(yán)重，乃至廉租房建設(shè)資金緊張。

二、客觀原因

1 土地缺乏 1994年進(jìn)行的稅制改革將中國的稅收收入分為中央收入和地方收入兩大類，其中中央收入占據(jù)了稅收收入的大頭。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1993年中央和地方的財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重分別為22%和78%，而到了1994年這一比重分別變?yōu)榱?5.7%和44.3%。與分稅制改革前相比，地方財(cái)政收入下降了30%。在財(cái)政收入下降的同時(shí)，地方政府所要承擔(dān)的事權(quán)并沒有相應(yīng)減少，這直接導(dǎo)致了分稅制改革后地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不一致。在現(xiàn)行的以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展或GDP增長作為考核的主要指標(biāo)考核體系下，地方政府為了贏得一個(gè)好的政績，千方百計(jì)去尋求新的收入來源，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長。在目前體制下,擴(kuò)大地方政府收入的最好辦法就是“土地財(cái)政”。地方政府通過出讓土地獲得出讓金收入，作為地方政府財(cái)政收入的重要補(bǔ)充來源；通過低價(jià)出讓工業(yè)用地，以此來招商引資，并以此帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展；城市擴(kuò)張、大拆大建等商品房發(fā)展很快，土地資源日益吃緊，國有建設(shè)土地基本用完，大部分是城中村改造、城郊農(nóng)地變身，目前城市可利用的土地很少，甚至有些城市已出現(xiàn)無建設(shè)用地現(xiàn)象。

2 資金不足 由于河北省財(cái)政收入水平相對(duì)較低， “三年大變樣”任務(wù)艱巨需要政府投入大量資金，政府在利用土地出讓金的收入緩解財(cái)政支出的不足的同時(shí)還以土地為抵押向銀行進(jìn)行大筆貸款。從河北省廉租房建設(shè)資金的五項(xiàng)來源看，其中土地出讓金收益占著廉租房建設(shè)資金的大部分，當(dāng)下“限購令”出臺(tái)，開發(fā)商拿地謹(jǐn)慎，無疑減少土地出讓金的數(shù)量，住房公積金增值收益又遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有很好的運(yùn)作升值模式，只占廉租房建設(shè)資金的少部分，中央預(yù)算內(nèi)資金補(bǔ)助河北省為每平米200元，其它資金幾乎為零。所以廉租房建設(shè)資金從目前看不但不足，長期來看建設(shè)用地日漸減少，房地產(chǎn)市場(chǎng)變化具有不確定性，資金更無法保障。

三、建議

（一）統(tǒng)一思想 深化認(rèn)識(shí)

廉租房建設(shè)總的來說還處于起步階段，多年的商品房的快速發(fā)展忽視了廉租房的建設(shè)，如何盡快把這個(gè)差距補(bǔ)回來，這是政府的責(zé)任，更應(yīng)認(rèn)識(shí)到：

1 廉租房是民生問題 房屋是必需生活品，不是奢侈品。房價(jià)屢攀新高，有人歡喜眾人愁。其危害之深之廣：它犧牲了百姓生活質(zhì)量，降低了幸福指數(shù)。當(dāng)?shù)褪杖胝弑成细叻績r(jià)、高醫(yī)療費(fèi)、高學(xué)費(fèi)三座大山時(shí)，只有勒緊肚皮、限制消費(fèi)，其愁苦憂郁之狀日甚，無法振作精神、享受生活之樂，進(jìn)取心受挫，工作質(zhì)量下滑，敬業(yè)奉獻(xiàn)弱化，對(duì)社會(huì)不滿的集聚更不利于穩(wěn)定，因此廉租房建設(shè)是關(guān)乎民生之大事，是政府的責(zé)任。加快建設(shè)廉租房是保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定的必然要求，是調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的重要途徑?！妒∥瘯洀?jiān)拼ㄔ谌〕擎?zhèn)面貌三年大變樣工作總結(jié)表彰大會(huì)上指出，大幅度改善城市居住條件，必須加大保障性住房建設(shè)力度，進(jìn)一步健全以公共租賃住房和廉租住房為主的保障體系，城市低收入住房困難家庭必須做到應(yīng)保盡保。省長陳全國在“十二五”規(guī)劃綱要報(bào)告中指出，要不斷增加中低收入者住房供給，著力解決城鎮(zhèn)困難家庭住房問題。

2 廉租房協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展 對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不會(huì)產(chǎn)生太大的影響，從長期看，對(duì)房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的理性有序的發(fā)展能起到好作用，或者說能使房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)更具有抵抗力、生命力。保障房屬于民生問題，房地產(chǎn)屬于經(jīng)濟(jì)問題，我們保障民生絕不意味著以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價(jià)，反過來，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，保證民生、改善民生才能落到實(shí)處。廉租房建設(shè)直接針對(duì)低收入家庭，提升內(nèi)需；房屋問題得到解決，居民才能放心地消費(fèi)，還能帶動(dòng)一大批家具、電器等消費(fèi)，同時(shí)也加快城市化建設(shè)進(jìn)程。因此廉租房建設(shè)從目前看投入大，但同樣能拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的消費(fèi)，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)自生增長，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生關(guān)懷之間關(guān)系，在加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程及就業(yè)方面，具有深遠(yuǎn)的意義。特別是把低收入群體的住房剛性需求從房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展中剝離后，既抑制房地產(chǎn)投機(jī)，又間接的干預(yù)房價(jià)。

（二）明確職能分工，將廉租房建設(shè)列入地方政府考核體系

建立省、市、縣三級(jí)組織機(jī)構(gòu)，層層簽訂責(zé)任狀，目標(biāo)完成情況與領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績綜合考評(píng)掛鉤，年底落實(shí)獎(jiǎng)懲。建立月通報(bào)、月調(diào)度、定期重點(diǎn)督導(dǎo)制度，對(duì)廉租房建設(shè)資金落實(shí)、建設(shè)進(jìn)度、工程質(zhì)量、優(yōu)惠政策等執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。要將廉租房建設(shè)納入政府的考核中，政府考核實(shí)行一票否決制。上級(jí)政府和行業(yè)主管部門特別要督促資金和土地供給到位，確保政策執(zhí)行不走過場(chǎng)。

（三）創(chuàng)新土地與資金解決途經(jīng)

由于河北省“三年大變樣”實(shí)施，公共設(shè)施等基礎(chǔ)性項(xiàng)目需要投入大量的資金，地方政府舉債多，壓力大，任務(wù)重，廉租房建設(shè)資金不足可以效仿日本、新加坡建造公屋的做法。

1 吸引民間資金 根據(jù)日本、新加坡和香港等地的經(jīng)驗(yàn)，廉租房建設(shè)逐漸引入民營企業(yè)參與是一種普遍趨勢(shì)，又有利于緩解政府的財(cái)政壓力，可以保障廉租房建設(shè)的長效性?？梢砸越ㄔO(shè)廉租房為條件向開發(fā)商增發(fā)一定規(guī)模的貸款，同時(shí)政府給予地價(jià)的優(yōu)惠，開發(fā)商劃出部分土地做廉租房，對(duì)于專門建設(shè)廉租房用地由政府向開發(fā)商無償撥付。

2 經(jīng)營城市與采用BOT模式相結(jié)合方式 經(jīng)營城市是指政府運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，將城市土地、特許項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)和廣告設(shè)置使用權(quán)等資源盤活、出售，所得資金用于城市建設(shè)發(fā)展。它是一種特殊的投資方式，實(shí)質(zhì)是一種特許權(quán)。這種方式還可以將經(jīng)營城市的思路與BOT模式相結(jié)合。經(jīng)營城市這種融資模式比較適合于廉租房實(shí)物補(bǔ)助方式的資金籌集。這種方式，以政府和私人機(jī)構(gòu)之間達(dá)成協(xié)議為前提，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時(shí)期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施，并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)，以賺取利潤，償還債務(wù)，收回投資，當(dāng)特許期限結(jié)束時(shí)，私人機(jī)構(gòu)按約定將該設(shè)施移交給政府部門。

3 開發(fā)性金融機(jī)構(gòu) 開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)是以市場(chǎng)化方式進(jìn)行資金運(yùn)作的，具有逐利性，又由于其政策性金融的特性，政府將用于廉租房建設(shè)的社會(huì)保障資金短缺的壓力，傳導(dǎo)給開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，特別是考慮到廉租房較為顯著的正外部性，為廉租房建設(shè)提供資金，這就有效地將政府意圖和市場(chǎng)壓力連接起來。具體來說，開發(fā)性金融采用“政府入口——開發(fā)性金融孵化——市場(chǎng)出口”的運(yùn)營模式，可以考慮由政府無償劃撥廉租房用地，規(guī)劃廉租房建設(shè)方案，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資，建成后，按照市場(chǎng)價(jià)格由當(dāng)?shù)卣峁┳饨鸱颠€銀行投資，由于政府的信用級(jí)別較高，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)可以獲得較穩(wěn)定的回報(bào)現(xiàn)金流，低收入人群也獲得了住房保障。日前，國家開發(fā)銀行已在“十一五”期間，向天津?yàn)I海新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)累計(jì)提供500億元政策性貸款，期限為10～15年，并結(jié)合項(xiàng)目類別和具體情況，在同期基準(zhǔn)利率的基礎(chǔ)上給予適當(dāng)優(yōu)惠。如此巨大的資金需求，正好符合了開發(fā)性金融能夠提供長期大額貸款的優(yōu)勢(shì)。與濱海項(xiàng)目同理，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)發(fā)放長期低息的城建項(xiàng)目打捆信貸，廉租房可作為其子項(xiàng)目從中獲得建設(shè)資金。河北省毗鄰北京天津，除地理上的特點(diǎn)還具有環(huán)渤海的優(yōu)勢(shì)。

（四）制定專門性的住房保障法律，建立和完善我國廉租住房制度法律體系

目前國家針對(duì)低收入家庭的住房國務(wù)院僅僅出臺(tái)了24號(hào)文即《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，也就是說沒有國家層面的立法，就不能對(duì)住房保障制度進(jìn)行整體上的設(shè)計(jì)，也無法規(guī)定適當(dāng)?shù)姆韶?zé)任。在國家立法的基礎(chǔ)上各地再結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，制定出地方性的廉租住房保障法規(guī)。以法律規(guī)范構(gòu)筑廉租住房制度的基礎(chǔ)，以法律的形式明確住房保障體制的基本目標(biāo)、各級(jí)政府在解決居民住宅問題中的責(zé)任，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)住房保障政策的制定和實(shí)施。廉租住房的立法應(yīng)注意與社會(huì)保障法律制度相銜接，明確把住房保障資金列入財(cái)政預(yù)算，特別要注意制定關(guān)于住房保障基金的管理規(guī)定，完善具有可操作性的有關(guān)財(cái)政、稅收、土地和金融等方面的廉租房制度法規(guī)，形成一整套完整的廉租住房制度法律體系。呼吁盡快出臺(tái)住房保障法律，把住房保障納入社會(huì)保障范疇。▲

陳金巧，河北行政學(xué)院