廖翠林

(1.中南大學公共管理學院,湖南長沙 410083;

2.湖南省財政廳行政政法處,湖南長沙 410015)

推進省級績效預算改革的思考

廖翠林1,2

(1.中南大學公共管理學院,湖南長沙 410083;

2.湖南省財政廳行政政法處,湖南長沙 410015)

目前地方政府績效預算改革還存在績效評價氛圍不濃、評價體系和指標設置不夠科學、評價結果難以運用等問題。在全國全面實行績效預算還有較大難度,可考慮先在省一級進行探索,再逐步推廣。推進省一級績效預算改革,應著力營造積極的政治環(huán)境、良好的法律環(huán)境、倡導績效至上理念和加快財政信息公共步伐;通過明確政府職責、合理確定績效目標,改革會計制度、提高信息質量,提高財政干部和財務人員素質等措施,夯實績效預算改革的基礎;選擇項目支出作為改革突破口,實施漸進式改革以減輕改革阻力,通過擴權和激勵機制形成改革合力,分階段構建省級績效預算體系。

財政體制;績效預算;省級績效預算;政府績效預算

近年隨著我國財政體制改革的穩(wěn)步推進,特別是部門預算、國庫集中支付、政府采購、省直管縣等重大財政改革取得突破,公共財政的框架體系已初步建立,財政改革的重點開始從財政收入管理轉向財政支出管理?？冃ьA算作為一種全新的預算理念和預算管理模式,經(jīng)過國外幾十年的實踐,已趨于成熟。[1][2]20世紀 90年代績效預算的概念開始引入我國,[3]財政部于 2003年率先對中央教科文部門項目支出進行了績效考評試點,廣東等省近年來也積極推行預算績效評價工作并取得了較好成效。但從整體上看,由于制度文化差異、思維慣性、績效評價本身的復雜性以及目前我國財政管理水平等多方面因素制約,我國地方政府績效預算改革的推進速度和效果還不太理想,還存在著績效評價氛圍不濃、評價體系和指標設置不夠科學、評價結果難以運用等突出問題。

目前要在全國全面實行績效預算還有較大難度,可考慮先在省一級進行探索,再逐步推廣。之所以選擇省一級,原因有三:一是省一級介于中央和地市級之間,位置承上啟下,既有管理全省性事務的宏觀思維,也具備處理本級具體事務的微觀視角,無論是政治、體制等方面的制約,還是改革設計的復雜性都相對較小,改革風險不大。二是省一級的財力較強,預算管理水平較高,具有較好的現(xiàn)實基礎,更易取得經(jīng)驗和成效。特別是省直管縣改革后,省級對縣級的改革指導和調(diào)控力進一步加強,為今后績效預算向縱深推進創(chuàng)造了更好的條件。三是我國目前預算管理上存在的公共支出膨脹、結構不合理、支出績效不高、浪費嚴重、預算管理粗放等問題是帶有普遍性的共性問題,在省一級取得的實踐經(jīng)驗具有很好的借鑒和推廣意義。筆者認為,結合目前實際,推進省一級績效預算改革,宜從四個方面進行努力:

一、營造推進省級績效預算改革的環(huán)境

1、爭取高層支持,營造積極的政治環(huán)境

省級績效預算改革是財政管理改革的重要一環(huán),涉及到多方面的利益,多方面力量的博弈決定著績效預算改革的成功與否。從這個角度講,要順利推進省級績效預算這種自行革命式的重大改革,必然要獲得省級主要領導以及各部門高層的支持。廣東等省的實踐充分證明了這一點。同時,要加強與省直各部門的有效溝通和協(xié)調(diào),爭取各方面的理解和支持,形成良好的改革氛圍和全力支持的政治環(huán)境。

2、推進績效預算立法,營造良好的法律環(huán)境

只有通過立法將績效預算上升到法律層面,改革才更具有嚴肅性和約束力。當前,可以考慮通過省級立法,明確規(guī)定推進省級績效預算改革的原則、范圍、內(nèi)容、步驟、配套保障措施以及法律后果;明確要求職能部門樹立績效意識,在提出資金需求時,必須提供績效目標、便于考核的績效指標,由省級績效評估委員會進行評估后作為預算安排的主要依據(jù);同時,頒布績效評價的標準和規(guī)范,使績效評價工作有法可依、有規(guī)可循,營造良好的法律環(huán)境。

3、倡導績效至上理念,營造濃厚的績效文化氛圍

國外的經(jīng)驗已充分說明,績效預算往往是建立在良好的社會績效文化之上的,只有政府公共管理理論實現(xiàn)了以績效為中心的轉變后,績效預算才可能真正建立。由于我國受長期的“政府本位”思想影響,多視 “服務”為 “管理”,長期處于一種無壓力的松散狀態(tài),加之公民社會還未形成,對公共部門及其工作人員缺乏有效的社會監(jiān)督和績效評價,使之績效意識淡薄,花錢不講效益。因此,實行績效預算,必須將這種觀念徹底轉變過來,確立目標——結果導向的績效管理方向,大力倡導 “用錢必問效、無效必問責”的績效用財理念,實現(xiàn)科學合理高效地安排、編制和執(zhí)行預算,從而為社會大眾提供更好的公共服務。

4、加快財政信息公開步伐,為公眾積極參與創(chuàng)造良好監(jiān)督條件

為了營造推進績效預算的良好監(jiān)督條件,可以考慮一方面加快推進省級預算的公開步伐,使預算信息更加透明。另一方面,將績效預算的評價結果作為財政信息公開的重要內(nèi)容之一向社會公開,讓社會公眾參與到對政府職能部門工作和預算執(zhí)行的監(jiān)督上來。

二、完善配套措施,夯實省級績效預算改革基礎

1、明確政府職責,合理確定績效目標

績效目標應是對每個組織的職能、戰(zhàn)略、項目層層分解后得到的具體工作目標。目前我國績效預算改革存在的一個突出問題是,各部門由于權責不清導致績效目標不明,且缺乏可以量化的考核指標,從而使評價結果的科學性、可信度大打折扣。當前,可考慮結合正在實施的部門權力項目梳理工作,科學、合理、明晰地界定省直各職能部門的權力和責任,由各職能部門據(jù)此制定明確的可量化考核的績效目標(包括中長期戰(zhàn)略、短期目標和具體的項目目標)和可量化考核的績效目標評價指標,以此作為申請預算的依據(jù),為推進省級績效預算打下良好的基礎。

2、改革會計制度,提高信息質量

我國現(xiàn)行的行政事業(yè)單位會計實行的是收付實現(xiàn)制,這一會計制度雖然核算簡單,但存在可人為操縱各年度支出的缺陷,難以客觀、準確地反映政府提供的公共產(chǎn)品及其成本的全貌。而權責發(fā)生制能夠提供包括資產(chǎn)、負債、收入、支出、成本等在內(nèi)的部門關鍵財務信息,可以更加全面準確地反映政府的財務運作情況和整體狀況。國際經(jīng)驗表明,權責發(fā)生制己逐漸成為當今世界政府會計核算的一個主流趨勢和發(fā)展方向。因此,實施績效預算應在政府部門中逐步推行權責發(fā)生制會計制度。同時,要提高財政信息和財務信息的質量,可對目前的預算報告體系進行適當改革,在增強預算報告透明度的同時,通過設計預算、決算公開報告的形式,用通俗易懂的語言解讀預算和決算信息,解決 “內(nèi)行看不清、外行看不懂”的問題。要采取有效措施確保會計信息真實性和準確性,切實提高財務信息質量,構建完整的政府會計信息體系。要充分運用“金財工程”成果,建立能夠提供強大技術支撐的財政財務信息系統(tǒng),實現(xiàn)及時提供有關政府支出和成本的可靠信息,為政府預算的編制、執(zhí)行以及績效評價提供基礎信息支持。

3、加大培訓力度,提高財政干部和財務人員素質

人力資源因素是省級績效預算改革取得成功的決定性因素,因此要特別重視財政干部和財務人員的培訓工作,使改革參與者理解并接受績效預算理念,形成績效預算氛圍,積極支持改革。要增強預算績效管理相關工作人員的專業(yè)技能,增強績效預算各個環(huán)節(jié)(如績效目標、績效指標制定、績效數(shù)據(jù)收集、績效考核、績效報告制作、績效結果運用等)的專業(yè)素養(yǎng),培養(yǎng)一大批懂得績效衡量、能夠操作績效預算新程序的專業(yè)技術人才。

三、選擇好改革實現(xiàn)路徑,形成改革合力

1、選擇項目支出作為改革的突破口

目前,省一級的部門預算編制包含了基本支出和項目支出兩部分。基本支出中的人員支出系按照編制內(nèi)部門實有人數(shù)和工資政策據(jù)實編列、公用經(jīng)費是按照省級定員定額標準據(jù)實編列,因此基本支出的編列原則就是據(jù)實打足,在行政體制和人事制度沒有改變前,將其作為績效考核對象的意義不大。項目支出則是按照單位的申報,從項目庫中選取,項目及項目預算的確定都具有主觀性和有較大的彈性空間,將其作為績效預算改革的突破口具有很強的現(xiàn)實意義。特別是與民生相關的衛(wèi)生醫(yī)療、教育、社會保障等項目支出,資金量大,直接與老百姓相關,人民群眾對此類支出關注度高,能營造良好的績效管理氛圍,提高支出績效可直接使民生受益。同時,從技術上看,由于省直部門的績效目標相對集中,項目支出既不像中央部門的項目支出那樣復雜,又比市縣兩級的項目支出資金量大,更具有效率性,便于制定可以量化的考核指標,且各部門之間的績效指標往往具有相通性。目前,部分省市開展的支出績效評價試點就是很好的探索。通過項目績效目標導向,項目主管部門將會更多地關注支出績效,進行項目成本監(jiān)控,嚴格約束項目預算執(zhí)行,切實提高項目預算績效。

2、實施漸進式改革

績效預算改革十分復雜,是一個系統(tǒng)工程。目前省一級還沒有建立科學、合理的社會經(jīng)濟發(fā)展和財政收入的數(shù)學預測模型,需要長期努力建立和完善,并作為實施績效預算的科學依據(jù)。同時,實現(xiàn)績效預算立法是一個較長的過程,尤其在我國財政法律體系還不太健全的情況下,立法任務更是艱巨。預算執(zhí)行方面,按照績效預算改革的要求進行政府機構改革,并提高公務人員素質是改革取得成功非常重要的一個環(huán)節(jié),按照以往經(jīng)驗,這種改革往往不是短時期內(nèi)可以完成的。因此,推進省級績效預算改革只能采取漸進式的策略,宜從整體上設計,具體實施上可先局部試點,再以點帶面,最后全面實行。從我國改革開放的歷史經(jīng)驗看,漸進式改革是適合我國基本國情的。

3、采取合理策略,形成改革合力

推行績效預算,實際上是對現(xiàn)行以控制為導向的投入型預算管理模式的重大變革,必然涉及到各方利益的博弈。為了盡最大可能地減少改革阻力,開始實施階段應采取較為柔和的政策手段,在確?？冃ьA算的改革實質得到遵守的前提下,給予部門充分的自主權和靈活性。一是擴大部門管理自主權。在實現(xiàn)績效目標的前提下,賦予部門較大的人事管理等方面的自主權,如部門可以自行調(diào)整工資水平和人員配置等,以實現(xiàn)最佳績效目標。二是擴大預算資金管理和使用的自主權。不觸動各職能部門的既得利益,財政部門只對預算總額進行控制,各職能部門在確保完成其績效目標的前提下,擁有充分的預算資金使用自主權。三是實施激勵機制。對實現(xiàn)了績效目標,因管理措施得當而形成的結余資金,可由單位按一定比例留存或發(fā)放一定數(shù)量的獎金,以充分調(diào)動部門積極性。

四、分階段構建省級績效預算體系

考慮到目前省級預算管理的現(xiàn)狀,可考慮分三個階段構建三個層面的績效預算體系,即項目支出績效預算、省直部門績效預算和省級政府績效預算,三個不同的層面適用于不同的階段,相互聯(lián)系,逐步完善,相互促進。

1、改革初期:實行項目支出績效預算

在省級績效預算的試點階段,適宜于實行項目支出績效預算。改革的目標應以提高項目支出績效、積累改革經(jīng)驗為主。具體實施上,要關注三個環(huán)節(jié):首先是項目支出申報環(huán)節(jié),要求項目單位提供項目目標、成本測算,量化的考核指標等;其次是組織項目評審確定環(huán)節(jié),組織專門評審委員會,通過一系列定量和定性指標的測算、比較,確定安排支出預算的項目;最后是項目績效考核環(huán)節(jié),項目完成后組織對項目各項績效進行考核,通過建立考核結果與項目資金撥付聯(lián)動機制,充分運用績效考核成果。在項目支出績效指標體系的建立上,可設立通用指標和個性指標。個性指標,由于每個項目的個體差異,不便于總結。通用指標一般可分為兩類,第一類是項目實施情況的評價指標,如工程量完成情況、資金到位情況等;第二類是項目效益評價指標,主要包括項目經(jīng)濟效益評價指標和項目社會效益評價指標兩部分,經(jīng)濟效益評價指標包括凈現(xiàn)值、內(nèi)部收益率、靜態(tài)投資回收期、動態(tài)投資回收期等,社會效益評價指標包括項目在社會、經(jīng)濟發(fā)展方面的效益和效果的分析等內(nèi)容。

2、改革中期:實施省直部門績效預算

項目支出績效預算取得明顯成效、各項評價指標體系比較成熟、項目支出績效明顯提高的條件下,可以開始實施省直部門績效預算。這一階段需要重點做好三項工作:一是明確劃分部門職責,并進而合理確定各省直部門的績效目標;二是合理評估部門達到績效目標的成本,并據(jù)此安排預算;三是對部門進行績效評價,并將評價結果與該部門下一年度的預算直接掛鉤。對省直部門的績效評價指標可重點放在兩方面:一是對省直部門自身工作業(yè)績的評價;二是對省直部門財政資源配置效果的評價。

(1)對省直部門自身工作業(yè)績的評價。包括部門年度工作計劃的執(zhí)行情況和對社會的影響效果進行評價。定量方面的指標可以考慮部門預算完成指標、財政投入指標、工作效益指標等;定性方面的指標可以包括公共服務效率、社會公眾對公共產(chǎn)品服務質量的評價、對生活質量的提升度、社會管理執(zhí)法力度、服務便利程度、社會公眾形象、對社會穩(wěn)定的關系等。

(2)對省直部門財政資源配置效果的評價。評價指標可考慮設置總效益指標,如當期公共產(chǎn)品總額占當期該類別財政支出總額的比例;結構效益指標,如部門該類支出總額占當期財政總支出的比例;財政資源利用效率指標,如財政資金利用的數(shù)量和質量成果等。

3、改革完善期:實現(xiàn)省級政府績效預算

當省直部門績效預算全面推行、評價體系更加完善后,則可以進一步加以推進,實現(xiàn)省級政府績效預算。這是對省級政府總預算的績效進行的一種綜合性的、宏觀的、總體的評價分析,并據(jù)此進一步完善支出預算總體結構,促進省級政府追求更高的績效水平。其評價指標可以考慮設立總體經(jīng)濟效益指標、社會效益指標和環(huán)境效益指標。

(1)總體經(jīng)濟效益指標。包括經(jīng)濟增長、財政收入增長、財政支出的收入彈性指標、財政支出邊際效益、財政支出乘數(shù)、增效應等。

(2)社會效益指標。包括對教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、社會等的促進系數(shù)、財政支出科技實力彈性系數(shù)等。

(3)環(huán)境效益指標。可以考慮從自然環(huán)境效益和社會環(huán)境效益兩方面設立指標。自然環(huán)境效益指標如環(huán)保效益指標、綠化效益指標、環(huán)境綜合治理效益指標等。社會環(huán)境效益指標如促進社會保障程度、社會成員道德水平的程度、安全感提高程度、社會可持續(xù)發(fā)展能力提高率等。

[1]羅伊·T·梅耶斯(著),茍燕楠(譯).公共預算經(jīng)典第一卷——面向績效的新發(fā)展 [M].上海:上海財經(jīng)大學出版社,2005,8.

[2]阿樂伯特·C·海迪(著),茍燕楠(譯).公共預算經(jīng)典第二卷—現(xiàn)代預算之路 [M].上海:上海財經(jīng)大學出版社,2006,4.

[3]白景明.績效預算:理應嘗試的選擇 [J].中國財政,2008,(8):卷首頁 .

On Further Reform ing Prov inc ial Performance Budget

LI AO Cui-lin
(Public Adm inistration School of Central South University,Changsha Hunan 410083;Adm inistration,Politics and Law Departm et of Hunan Provincial Departm ent of Finance,Changsha Hunan 410015)

At present there are some problems in the reform of perfor mance budget in the local government such as little importance attached to perfor mance evaluation,unscientific evaluation system and index and hard-to-applied evaluation result.It is difficult to carry out performance budget at present.If reform is to be pushed on the provincial level severalmeasures should be taken.Positive political and legal environment should be established to uphold the ideas of performance first;accounting system should be reformed through clarifying the function of government and setting reasonable goals to improve the staff;project expense is chosen to be used as the breakthrough to carryout gradual reform and constructprovincial performance budget system with expansion of powers and stimulatingmechanism.

financial system;performance budget;provincial performance budget;government perfor mance budget

F810;F812

A

2095-1361(2011)03-0107-04

2011-04-11

廖翠林(1981- ),湖南漢壽人,中南大學公共管理學院碩士研究生,湖南省財政廳行政政法處副主任科員

(編輯:程甸;校對:朱恒)