歐陽靜,江西財經大學財稅與公共管理學院,江西南昌 330013

治鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究

歐陽靜,江西財經大學財稅與公共管理學院,江西南昌 330013

已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究主要圍繞著鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為角色特征和鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力運作方式等主題展開,較少關注鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的邏輯。然而,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的揭示不僅有助于我們更好地理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為角色特征及其權力運作的內在機制,而且能為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革提供更切合實際的理論依據(jù)。基于此,以揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯為目標的研究應當成為擴展與深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究的重要主題與方向。

鄉(xiāng)鎮(zhèn);運作邏輯;拓展

自 20世紀 90年代中后期以來,隨著“三農問題”的出現(xiàn)以及村民自治研究的冷卻,以鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織為對象的研究越來越被學界與政策研究部門所關注。從已有的研究成果看,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織為對象的研究主要是在以下主題與進路中展開的,一是在改革話語中探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)的何去何從;二是在結構與制度的進路中概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行為角色特征;三是在“過程—事件”的分析策略中呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權力運作技術。但無論對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為角色特征的呈現(xiàn)還是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力運作技術的展示,均偏重于探討制度制定層面上的問題,缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為角色與權力運作特性之內在邏輯與機制的挖掘,從這一意義上說,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的研究仍具較大的拓展空間,應當成為后續(xù)研究的重要主題。更為重要的是,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的揭示,有助于我們更好地理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行為角色和權力運作特征,進而為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革提供理論與現(xiàn)實依據(jù)。

一、改革話語中的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)何去何從”

與稅費改革配套措施同步進行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革主要圍繞“鄉(xiāng)鎮(zhèn)何去何從”的問題,不同的學者懷著不同的關懷為鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革開藥方、設方案、指方向。代表性的研究主要有徐勇的“縣政、鄉(xiāng)派、村治”,即變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為縣級政府的派出機構——鄉(xiāng)公所[1];沈延生的“鄉(xiāng)治”主張[2];吳理財?shù)摹班l(xiāng)政自治”觀點[3]以及潘維[4]和賀雪峰[5]的以行政化、法治化為改革方向的“加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能”主張。隨著一些改革方案和設想的實踐,對各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐模式進行系統(tǒng)地梳理和分析的研究也開始出現(xiàn)。這種研究在總結各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革經驗的基礎之上,構建自己的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革模式[6]。雖然這種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐為對象的研究較之前的研究更具實證意義,也沒有明顯的價值偏好和理論預設,但其背后的邏輯與之前的研究大同小異,仍是一種“應然式”的研究取向,并且,這兩種研究有一個共同的前提,即把“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是什么”作為一個無需再討論的共識。

在改革話語下,無論是學界還是政策研究部門,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究的旨趣主要集于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可欲求的方向上,主要是在價值關懷和理論訴求上討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)“何去何從”的問題,從而規(guī)避和隱藏了鄉(xiāng)鎮(zhèn)所處的具體環(huán)境及其運作的實然狀態(tài),而筆者認為,這恰恰是探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權問題的基礎和前提,假如連“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權是什么”的問題都未搞清楚,又何以談“怎么辦”?

顯然,如果只從“應然”角度來討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,往往會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究變成“政治玄想”,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革本身成為“空中樓閣”,從而難以把握改革的目標、方向、尺度、措施和效度。這是在政策意義上研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的重要缺憾。

二、“結構—制度”中的行為角色特性

與討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的研究進路不同,一些學者從結構與制度的角度來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的行為與角色特征。在稅費時代和市場經濟的背景下,一些學者發(fā)現(xiàn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的行為角色主要以汲取資源為目標,這與其作為現(xiàn)代公共政權的職責相悖。為了刻畫鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這一角色特征,大量的研究把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權形容為企業(yè)經營者。比如,戴慕珍把地方政府形容為“企業(yè)家”[7],Walder認為“政府即廠商”[8],彭玉生則提出“村鎮(zhèn)政權即公司”[9]5。其他如許慧文的“干部經營者”[10]、張靜的“政權經營者”[11]310和楊善華、蘇紅的“謀利型政權經營者”[12]等,也都指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為經營性者的角色特征。需要說明的是,在這些研究中,張靜的《基層政權:鄉(xiāng)村制度諸問題》具有一定的代表性和影響力。在該書中,張靜反思性地運用國家政權建設理論來探討基層政權的性質。她認為,由于基層權威的官方授予及其公共規(guī)則、公共關系的缺失,構造了一個與社會利益分離的,具有高度自主性與自利性的基層政權[13]310。

雖然這些對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權行為角色特征的判斷大部分是在現(xiàn)代公共制度的關照下做出的,缺乏對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權行為本身邏輯的分析。也就是說,以上對基層政權性質的判斷并非依據(jù)經驗事實本身的邏輯,而是用現(xiàn)代公共政權的應然原則和規(guī)范遮掩了中國農村基層政權的內在運作邏輯,即用理論的邏輯替代了現(xiàn)實的邏輯。在這種視野下,當然就不可避免地只能看到與現(xiàn)代公共規(guī)則極不相稱的“鄉(xiāng)村制度的諸問題”[13]。

如果說之前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權改革的政策性研究把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權特性作為一個無需思考的問題給忽視掉了,那么對基層制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)角色特征的研究則用應然的理論預設遮掩了實然的基層政權。顯然,無論是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的討論還是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為角色特征的制度分析,兩者都忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權運作的具體條件,缺乏對中國基層政權組織運作形態(tài)的考察。在這兩種研究的視野中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權似乎是在超越時空、超越具體場景的“真空”中運作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的性質似乎與鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的狀況及其所處的具體環(huán)境沒有關系,只是研究者視野中的應然之物。

三、“過程—事件”中的非正式權力運作

為了克服“結構—制度”分析進路所存在的局限,一些學者采用“過程—事件”的分析策略,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊和農民看作具體的行動者,在具體的事件過程中展現(xiàn)彼此間的關系。孫立平最先將“過程一事件”分析策略引用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究中,并以此來呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的運作特點[15]。在考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對農民征收定購糧這一事件與過程中,孫立平發(fā)現(xiàn)一種獨特的權力運作方式,即“正式行政權力的非正式運作”。具體而言,“在正式行政權力的行使過程中,基層政府官員對正式權力之外的本土性資源巧妙地利用,即將社會中的非正式因素大量地運用于正式權力的行使過程之中,從而使國家的意志能夠在農村中得到貫徹執(zhí)行”[16]。也就是說,鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力的非正式運作主要體現(xiàn)于借用了那些與國家正式制度相對立的行為策略與方式。應星在《大河移民上訪的故事》中則用“變通”來說明基層政權組織在執(zhí)行國家政策過程中所進行的非正式權力技術[17]。吳毅在《小鎮(zhèn)喧囂》中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力運作技巧的展示也基本沿襲了孫立平的分析策略,再次鮮活地呈示了基層干部與農民互動時的“正式權力的非正式運作”[18]614。他通過多重復線式的敘事方式,將鄉(xiāng)域社會中流動的政治事實和實踐的政治關系蘊藏在幾組相互獨立卻又相互聯(lián)系的事件中,并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權、村級組織和農民的博弈共生圖景躍然紙上。

“過程—事件”分析策略的引入,賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權研究以嶄新的視角,將研究者的視域從“應然”的判斷還原為“實然”的運作狀態(tài),這在很大程度上彌補了“結構—制度”分析方法所存的缺陷。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的一些重要特性及其與村莊和農民間的關系在靜態(tài)的結構中難以展現(xiàn),或者說那些“結構上的不可見性”往往能在事情性的過程中展示出來。然而,“過程—事件”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力研究主要關注于國家與鄉(xiāng)村社會互動時的權力運作策略和技術,以此來說明國家與社會之間的互動關系,而缺乏對權力運作的主體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織本身的關注,并且,這些研究均未對權力運作的具體機制、運作基礎作深入考察。比如在《小鎮(zhèn)喧囂》中,由于作者偏重于在“過程—事件”中展現(xiàn)各方權力主體間的利益博弈和權力運作技術,而忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權作為一個實體本身所具有的內部結構及其運作邏輯,從而使讀者無法觸摸到一個完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)型態(tài)。

四、結語:多重矛盾與關系中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯

與以上研究主題不同,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯為內容的研究旨在揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力運作的方式與特點,及其背后的內在機制。具體而言,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力運作邏輯的探討不僅要呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為角色和非正式權力運作等特性,而且要挖掘隱藏在這些特性背后的一系列影響機制與結構。也正因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的研究需要綜合運用“結構—制度”的研究方法和“過程—事件”的分析策略,以使既能在“過程—事件”中呈現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行為角色特性及其正式權力運作特點,又可在“結構—制度”中揭示型塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為角色和權力運作特性的具體機制。

與其他政權組織不同,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權處于國家與鄉(xiāng)村社會的聯(lián)接點,這一獨特性使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的邏輯不能憑空發(fā)生,而必須在具體的時空中展開,因此不得不從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權所處的結構性位置——國家與鄉(xiāng)村社會這一角度來深化與拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究。但在已有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究中,無論是“結構—制度”的方法還是“過程—事件”的分析策略,均是將國家與鄉(xiāng)村社會作為抽象的分析框架進行運用,而非將其作為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作特點的具體結構來分析。

顯然,運作于國家與鄉(xiāng)村社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時受到由國家與鄉(xiāng)村社會這二元結構所構建的各類制度、關系的影響。從國家這一結構看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是按官僚制原則設置的官僚制組織,處于國家行政序列的末稍,必然受官僚體系運作邏輯的影響;但同時又列于自上而下的壓力型體制[19]之末端,受“高指標”、“多任務”的壓力型體制運作邏輯的影響。與“完全官僚化”的官僚制組織不同,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織具有兩個顯著的特征,一是財政資源匱乏,二是基礎性權力弱小。比如周飛舟用“空殼化”來形容稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資源匱乏的程度[20];趙樹凱則用“虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力”來概括鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎性權力弱小這一事實[21]。在資源缺乏與權力弱小的現(xiàn)實下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過制度化的官僚制運作方式往往難以完成壓力型體制下的“高指標”與“多任務”,于是出現(xiàn)了官僚制運作之制度化、規(guī)范化要求與壓力型體制之“高指標”、“多任務”之間的矛盾。而對這一矛盾所內涵的各類具體結構與制度的深入考察,是我們揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的重要路徑之一。

從鄉(xiāng)村社會這一結構看,歷經半個多世紀巨變的鄉(xiāng)村社會已不再是費孝通先生所描繪的“鄉(xiāng)土中國”,維持鄉(xiāng)村社會內生秩序的“長老統(tǒng)治”與“禮治秩序”早已消退[22]。在此背景下,村莊內部缺乏維系鄉(xiāng)村社會內生秩序的治理結構,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權組織喪失了“簡約治理”的社會基礎[23],成為滿足鄉(xiāng)村社會公共品需求的主體。由于財政資源匱乏和基礎性權力的孱弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力為鄉(xiāng)村社會提供必要的“服務”,但又不得不面對壓力型體制中各類自上而下的“任務”與“指標”和鄉(xiāng)村社會中各類自下而上的治理需求。因此,考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)如何在壓力型體制與鄉(xiāng)村社會的需求中尋找自洽的生存之道,可能是揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的又一重要路徑。與此同時,巨變之后的鄉(xiāng)村社會并未發(fā)展成為一個與程式化、規(guī)范化行為原則相適應的公民社會,其行為模式仍然顯現(xiàn)出“非程式化”[24]、非規(guī)則化的特征。顯然,鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不得不處于程式化的官僚制組織與非程式化的鄉(xiāng)村社會這一矛盾之中。揭示這一矛盾所構建的各類制度與關系,則有助于我們揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的邏輯。

由此可見,從國家與鄉(xiāng)村社會這一聯(lián)接點上看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)面對的并不是一個抽象的國家與社會,而是官僚體制、壓力型體制和鄉(xiāng)村社會的各自運作特點與邏輯,以及由它們所構造的多重具體的制度、關系與矛盾?；诖?以揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯為目標,并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作的具體環(huán)境中探尋型塑鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯的各類具體機制,應該成為深化與拓展鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究的主要方向。更為重要的是,只有在揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作邏輯及其具體機制的前提下,才有可能更切合實際地探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。

[1]徐勇:《縣政、鄉(xiāng)派、村治:鄉(xiāng)村治理的結構性改革 》,載《江蘇社會科學》2002年第 2期。

[2]沈延生:《村政的興衰與重建》,載《戰(zhàn)略與管理》2002年第 6期。

[3]吳理財:《中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從》,載《二十一世紀》2003年第 4期。

[4]潘維:《質疑“鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革”——關于鄉(xiāng)村中國的兩種思路》,載《開放時代》2004年第 2期。

[5]賀雪峰:《農村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制:存廢之間的思考》,載《中國行政管理》2003年第 6期。

[6]吳理財:《治理轉型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府——鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革研究》,華中師范大學博士研究生學位論文 2006年。

[7]Oi,Jean C.“The Role of the Local State in China’s Transitional Economy”,The China Quarterly,Dec.1995,Vol.114,

[8]Walder,Andrew G..“Local Governments as Industrial Fir ms:An OrganizationAnalysis of China’s Transitional Economy”,American Journal of Sociology,Dec 1995,Vol.101

[9]Peng,Yusheng.“Chinese Villages and Townships as Industrial Corporations:Ownership,Governance,and MarketDiscipline”,The American Journal ofSociology,Dec 2001,Vol.106.

[10]Shue,Vivienne.The Reach of the State:Sketches of the ChineseBody Politic,Stanford:StanfordUniversity Press,1998.

[11]張靜:《基層政權:鄉(xiāng)村制度諸問題》,上海:上海書店出版社 2006年版。

[12]楊善化、蘇紅:《從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權》,載《社會學研究》2002年第 1期。

[13]張靜:《現(xiàn)代公共規(guī)則與鄉(xiāng)村社會》,上海:上海書店出版社 2006年版。

[14]周飛舟:《從“汲取型政權 ”到“懸浮型政權 ”——稅費改革對國家與農民關系之影響》,載《社會學研究》2006年第 3期。

[15]孫立平:《“過程事件分析”與當代中國國家—農民關系的實踐形態(tài)》,載《清華社會學評論特輯》2000年版。

[16]孫立平、郭于華:《軟硬兼施:正式權力非正式運作的過程分析——華北 B鎮(zhèn)收糧的個案研究》,載《清華社會學評論特輯》2000年。

[17]吳毅:《小鎮(zhèn)喧囂——一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》,北京:三聯(lián)書店 2007年版。

[18]應星:《大河移民上訪的故事》,北京:三聯(lián)書店 2001年版。

[19]榮敬本等:《從壓力型體制向民主合作體制的轉變:縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》,北京:中央編譯出版社1998年版。

[20]周飛舟:《轉移支付何以解救縣鄉(xiāng)財政》,載《南風窗 》2006年第 5期。

[21]趙樹凱:《虛弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力》,三農中國網,http://www.snzg.cn,2006。

[22]費孝通:《鄉(xiāng)土中國生育制度》,北京:北京大學出版社 1998年版。

[23]黃宗智:《集權的簡約治理:中國以準官員和糾紛解決為主的半正式基層行政》,載《開放時代》2008年第2期。

[24]歐陽靜:《運作于壓力型科層制與鄉(xiāng)土社會之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)——以桔鎮(zhèn)為個案》,載《社會》2009年第 5期。

Rural Expandation Research in RuralOperation’sLogic

OUYANG Jing

(Finance and Public Adm inistration,Jiangxi Universtiy of Finance and Economy,Nanchang330013,China)

There had been research on rural system refor mation,behaviorpole characteristics and power’s operation manners,etc.,seldom to focus on the logic of rurual operation.However,the revelation of rurual operation’s logic can promote us to understand the behavior pole characteristics and inherent machanis m of power’s operation better,also to provide realistic thoery fundation.Based on it,we can reveal the research aimed at rurual logical operation is the main topic and direction to expand and deepen rurual research.

rural;operation logic;expand

歐陽靜 (1982-),女,江西吉安人,法學博士,江西財經大學財稅與公共管理學院講師,研究方向為基層政權組織和鄉(xiāng)村治理研究。

2011-04-11

D625

A

1671-7023(2011)04-0121-04

責任編輯 蔡虹