徐孟洲，胡林林

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

新能源與可再生能源發(fā)展基金的性質(zhì)與制度設(shè)計

徐孟洲，胡林林

(中國人民大學(xué) 法學(xué)院，北京 100872)

為保持經(jīng)濟與社會的可持續(xù)發(fā)展、調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展新能源與可再生能源被確定為中國重大戰(zhàn)略選擇。新能源與可再生能源發(fā)展專項基金具有政府公益性基金的法律屬性。中國應(yīng)當(dāng)根據(jù)其法律屬性，本著“以人為本、平衡協(xié)調(diào)和社會責(zé)任本位”的人文理念，盡快建立新能源與可再生能源發(fā)展基金制度，并從基金的管理機構(gòu)設(shè)置、渠道來源、分配、公示、監(jiān)管等實體及程序方面出臺相關(guān)的規(guī)范性文件，為促進新能源與可再生能源發(fā)展提供法律保障。

新能源與可再生能源;激勵機制;專項基金

一、問題的提出

在能源及環(huán)保問題日益突出的當(dāng)今世界，新能源與可再生能源的開發(fā)與利用受到各國政府的高度重視。在中國，新能源與可再生能源行業(yè)發(fā)展方興未艾，但資金的投入不足已成為制約其發(fā)展的重要障礙。目前該行業(yè)不是一個充分競爭的領(lǐng)域，加上前期的投入大、效益低，導(dǎo)致其無法僅依靠市場在短期內(nèi)實現(xiàn)規(guī)?；?、效益化的目標(biāo)。因此，世界各國政府大多采用專項基金、稅收、財政補貼等多種激勵機制來促進其發(fā)展。2008年全球金融危機以來，世界各國加大了對可再生能源發(fā)展基金的設(shè)置力度。實踐證明，這是行之有效的激勵舉措。中國自建國以來一向重視新能源與可再生能源的開發(fā)利用，先后頒布了一系列涉及發(fā)展專項基金的法律法規(guī)。21世紀以來，2005年頒布的《可再生能源法》第24條規(guī)定國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展專項資金，用于支持特定的可再生能源開發(fā)利用項目。2006年財政部發(fā)布《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》。隨后云南省等地方政府先后出臺了相應(yīng)的專項資金管理辦法。2008年財政部印發(fā)《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項資金管理暫行辦法》。2009年12月，全國人大常委會根據(jù)《可再生能源法》四年來的實施情況，對其進行了修改。2010年4月財政部又小范圍內(nèi)公開《可再生能源專項基金①2009年修訂《可再生能源法》時把專項資金納入基金的一個組成部分。根據(jù)有關(guān)部門解釋，由“資金”變?yōu)椤盎稹庇兄诎l(fā)揮基金縱向管理的優(yōu)勢，同時降低了行政管理成本。參見證券時報:《可再生能源專項資金將改為可再生能源專項基金》。［EB/OL］［2010－05－04］，中國電力企業(yè)文化網(wǎng)。http://www.dlqywh.com/qw3_oth/show/index.asp?user=10746管理辦法》征求意見稿?？梢哉f，中國新能源與可再生能源發(fā)展專項基金立法已取得重要成就，初步建立起建筑應(yīng)用、風(fēng)力發(fā)電、農(nóng)村沼氣等專項基金管理體系。據(jù)報道，2010年中央投入新能源與可再生能源的發(fā)展基金達209億元，其中中央預(yù)算安排的專項資金109億，與2009年相比增長38%;可再生能源電價附加收入100億元［1］。在中央政府的帶動下，地方政府也紛紛設(shè)立發(fā)展基金用于支持新能源與可再生能源的開發(fā)利用。為更好地使用這筆政府經(jīng)費，使其規(guī)范化、科學(xué)化、效益化，需要我們進一步完善新能源與可再生能源的發(fā)展基金制度。本文就中國新能源與可再生能源發(fā)展基金的性質(zhì)與制度設(shè)計問題作初步探究。

二、新能源與可再生能源發(fā)展基金的法律性質(zhì)

正確定位新能源與可再生能源發(fā)展基金的法律性質(zhì)，有助于準確把握新能源與可再生能源發(fā)展基金制度的定位，進而設(shè)計出科學(xué)合理的相關(guān)法律制度。新能源與可再生能源一般具有投入大、投資期長、見效慢等特點，尤其是在發(fā)展起步階段，如果沒有政府的扶持很難快速形成規(guī)模并產(chǎn)業(yè)化。政府通過設(shè)立基金，以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)資本的投入方向、降低企業(yè)的成本、完善相關(guān)制度等方式來促進新能源與可再生能源的發(fā)展，這在某種程度上也是政府的經(jīng)濟調(diào)控手段之一。

新能源與可再生能源發(fā)展基金的定位是政府公益性基金，還是產(chǎn)業(yè)投資性基金?學(xué)界尚存爭議。筆者認為，政府性基金與產(chǎn)業(yè)投資基金存在較大差別:首先，從概念來看，政府性基金是指各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國務(wù)院文件的規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項用途的財政資金。①財政部《政府性基金管理暫行辦法》(2010)第2條。產(chǎn)業(yè)投資基金是指一種對未上市企業(yè)進行股權(quán)投資和提供經(jīng)營管理服務(wù)的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的集合投資制度，即通過向多數(shù)投資者發(fā)行基金份額設(shè)立基金公司，由基金公司自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金資產(chǎn)，委托基金托管人托管基金資產(chǎn)，從事創(chuàng)業(yè)投資、企業(yè)重組投資和基礎(chǔ)設(shè)施投資等實業(yè)投資。②國家計劃委員會《產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》(草案)第2條。其次，從基金的資金來源渠道看，政府性基金來自無償征收的財政資金，而產(chǎn)業(yè)投資基金的資金則來自公眾投資者的投資;從投資回報的角度看，政府性基金以無償資助及低息貸款等形式使用，其經(jīng)濟回報極低或為零甚至為負，但具有較高的公益性價值。產(chǎn)業(yè)投資基金則需要以現(xiàn)金等形式對投資者分紅，謀求利潤，這也是其存在的基礎(chǔ)及追求。最后，從資金投入使用范圍來看，政府性基金支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施與公共事業(yè)發(fā)展，而產(chǎn)業(yè)投資基金則主要支持股權(quán)投資、杠桿融資及企業(yè)重組等。此外，政府性基金與產(chǎn)業(yè)投資基金在組織形式、風(fēng)險承擔(dān)、運作程序等諸多方面也存在明顯區(qū)別。根據(jù)《可再生能源法》(2009)第24條第2款規(guī)定的發(fā)展專項基金的使用范圍來看，可再生能源發(fā)展基金除用于補償電網(wǎng)企業(yè)高額收購可再生能源發(fā)電費用以及補償國家投資或補貼建設(shè)的公共可再生能源獨立電力系統(tǒng)合理的運行和管理費用超出銷售電價的部分外，還以無償資助、低息貸款等形式用于支持以下事項:可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準制定和示范工程;農(nóng)村、牧區(qū)的可再生能源利用項目;偏遠地區(qū)和海島可再生能源獨立電力系統(tǒng)建設(shè);可再生能源的資源勘察、評價和相關(guān)信息系統(tǒng)建設(shè);促進可再生能源開發(fā)利用設(shè)備的本地化生產(chǎn)。此外，電網(wǎng)企業(yè)為收購可再生能源電量而支付的接網(wǎng)費用以及其他相關(guān)費用，電網(wǎng)企業(yè)不能通過銷售電價回收的，可以申請可再生能源發(fā)展基金補助。

從上述兩類基金的區(qū)別及《可再生能源法》規(guī)定的基金用途來看，新能源與可再生能源發(fā)展專項基金的定位應(yīng)該是政府性公益基金。③《中華人民共和國可再生能源法》(2009年修正)。http://sikao.studyez雖然新能源與可再生能源發(fā)展專項基金與產(chǎn)業(yè)投資基金存在本質(zhì)的不同，但并不妨礙這兩種基金并存，以各自不同的功能方式促進新能源與可再生能源的發(fā)展。在美國，能源政府性公益基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類基金達十余種。因此，建議政府在設(shè)立發(fā)展專項基金的同時，可以考慮鼓勵社會籌集資金發(fā)行新能源與可再生能源產(chǎn)業(yè)投資基金，但由于篇幅所限后者的制度設(shè)計不在本文探討。

綜上，新能源與可再生能源發(fā)展基金，是國家在諸多激勵機制中的一種重要調(diào)整手段，是政府公益性基金。該基金制度屬于促進型經(jīng)濟法范疇，其調(diào)整目標(biāo)是通過積極的鼓勵手段(無償資助、低息貸款等手段)來促進新能源與可再生能源健康、穩(wěn)定地發(fā)展。

三、新能源與可再生能源發(fā)展基金的實體法律制度構(gòu)建

過程管理學(xué)派的鼻祖法約爾將管理分為五大核心職能，即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制［2］。中國新能源與可再生能源基金征收使用的管理，大體也應(yīng)遵循上述過程管理的思路。本著“以人為本、平衡協(xié)調(diào)和社會責(zé)任本位”的人文理念［3～4］，根據(jù)其法律性質(zhì)，從經(jīng)濟法律關(guān)系及民事法律關(guān)系兩方面設(shè)計好如下制度:基金來源渠道(如何征收)、誰管理、給誰使用、預(yù)算、使用、監(jiān)督、績效考核以及與其他激勵機制的協(xié)調(diào)等。從外部關(guān)系看，專項基金是諸多可再生能源激勵手段(如稅收、政府采購、金融、財政補貼等)之一，因此需要協(xié)調(diào)好基金與其他激勵手段的關(guān)系。專項基金相對更為穩(wěn)定，更為直接有效，能更快地促進可再生能源技術(shù)的完善并推向市場。以稅收為例，稅收杠桿除了有經(jīng)濟影響(促進或抑制)之外，還起著重要的宏觀調(diào)控職能，直接反映國家的政策導(dǎo)向?；饎t間接地體現(xiàn)了政府對具體某類可再生能源的引導(dǎo)、直接的鼓勵促進，在新能源與可再生能源基礎(chǔ)設(shè)施的建立以及加強科學(xué)研究、技術(shù)完善推廣方面更有著無可替代的作用。因此，需要根據(jù)中國可再生能源發(fā)展長遠規(guī)劃要求，在總體目標(biāo)與各類既定細化目標(biāo)及財政預(yù)算的經(jīng)濟總量范圍內(nèi)，合理限定各類激勵手段的支出額度。其次從完善專項基金內(nèi)部制度而言，重點可從以下幾方面著手:

一是基金來源的法律保障。為保障可再生能源基金有效地運作，起到良好的杠桿與示范效應(yīng)，就必須確?；鹨?guī)模適度。從國際上看，專項基金的征收規(guī)模一般為零售電量收入的1%～4%。各國通過各種形式來確?；鸬囊?guī)模。金融危機爆發(fā)后，2009年7月9日美國財政部和能源局聯(lián)合宣布，將從年初國會批準通過的7 870億美元經(jīng)濟刺激計劃中撥付30億美元設(shè)立可再生能源政府專項基金，直接以現(xiàn)金而非稅收的方式撥付給符合條件的美國企業(yè)。①$30B Loan Program Proposed for Renewable Energy Turnaround.［EB/OL］［2009 －1 －22］.http://slogans.blogbus.com/logs/73697509.html直接撥付現(xiàn)金的方式有效緩解了美國可再生能源企業(yè)因信貸困難而發(fā)展無力的局面。英國是較早對氣候變化采取應(yīng)對措施的國家。2001年英國開始征收“氣候變化稅”，并以此稅收收入設(shè)立碳基金［5］。2006年開始該基金計劃在5～8年內(nèi)投資5億英鎊左右的資金用于投資可再生能源項目。除英國中央政府外，地方政府也很重視可再生能源的發(fā)展。2009年11月5日，倫敦市長宣布建立1億英鎊的綠色基金。②East London Gains?100 Million Green Fund.［EB/OL］［2010 －01 －10］.http://www.ecoseed.org/en/business/other－industries/article/26－other－industries/5017－East－London－gains－?100－million－green－fund2010年5月澳大利亞聯(lián)邦政府宣布從財政預(yù)算中撥付6.52億美元設(shè)立可再生能源政府未來基金，同時另外撥付2億美元作為關(guān)鍵技能培訓(xùn)的投資基金。③Australia＇s Budget － Renewable Energy Future Fund Announced.［EB/OL］［2010 － 06 － 09］.http://www.energymatters.com.au/index.php?main_page=news_article＆article_id=879該基金的目的在于鼓勵民間資本和政府加強合作，吸引更多資金投入可再生能源的開發(fā)利用。從上述國家的情況來看，專項基金的征收渠道一般有三種模式:財政撥款、征收特別稅及征收電力附加費。相比而言，電力附加費規(guī)模穩(wěn)定且易被社會接受，因此成為現(xiàn)今西方主要國家如美國、德國等廣泛采納的一種形式。中國對可再生能源經(jīng)費投入的法律保障方面逐步增強，《可再生能源法》(2005)規(guī)定了國家從財政收入中撥付經(jīng)費設(shè)立可再生能源專項資金，2009年修訂該法時又增加規(guī)定對上述專項資金與可再生能源電價附加等設(shè)立專項基金。該規(guī)定大幅度地擴大了可再生能源投入的經(jīng)費規(guī)模，根據(jù)《可再生能源電價附加收入調(diào)配暫行辦法》(發(fā)改價格［2007］44)的規(guī)定，每度電收取4厘的可再生能源附加，今后每年的收取規(guī)模在100億左右。這大大緩解了中國能源年投資額達1 000億元以上而可再生能源領(lǐng)域卻資金嚴重匱乏的尷尬局面。新的《可再生能源法》第24條規(guī)定:“國家財政設(shè)立可再生能源發(fā)展基金，資金來源包括國家財政年度安排的專項資金和依法征收的可再生能源電價附加收入等?！薄暗取弊直砻?，基金的投入來源不限于上述兩項，這就為國家根據(jù)可再生能源發(fā)展的需要進一步擴大規(guī)模提供了立法空間。該修訂條款是可再生能源立法的重要成就，也反映了國家發(fā)展新能源與可再生能源的決心和力度。由于財政撥款的渠道并不穩(wěn)定，又受制于國家經(jīng)濟發(fā)展的狀況，可再生能源電價附加可視為主要的渠道來源。此外，建議國家完善能源稅法體系，按照一定比例提取能源稅或其中某個稅種的收入作為新能源與可再生能源發(fā)展基金的經(jīng)費來源渠道［5］。

二是基金的使用范圍。根據(jù)《可再生能源法》第24條的規(guī)定，目前中國可再生能源基金主要以無償資助或低息貸款等形式用于補償相關(guān)成本支出及支持五類特定的項目，這固然本著經(jīng)濟邊際效益最大化原則把資金花費在產(chǎn)出效應(yīng)明顯的項目。但在相關(guān)規(guī)定中，還是應(yīng)把基金的使用范圍予以科學(xué)界定，這樣才能使可再生能源發(fā)展基金名副其實。英國碳基金的定位表現(xiàn)在兩個方面:一是為企業(yè)提供技術(shù)、管理等方案以提高能源使用效率，二是直接股權(quán)投資，開拓低碳市場［6］。有學(xué)者認為，該專項基金應(yīng)主要用于技術(shù)研發(fā)、推廣示范、宣傳培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展推進等方面［7］。但還不應(yīng)僅限于此，加強中國新能源與可再生能源領(lǐng)域?qū)I(yè)人才培養(yǎng)也是不容忽視的重要方面，當(dāng)前專業(yè)人才匱乏已成為制約該行業(yè)發(fā)展的重要阻力，這一方面應(yīng)有所加強。

三是基金的管理模式。在解決了專項基金的資金來源后，專項基金涉及到誰決定、誰使用、誰監(jiān)督的問題。“誰決定”即誰有權(quán)把專項基金撥付給誰使用。從國外的經(jīng)驗來看，基金管理存在政府管理型、公司管理型、獨立的非政府機構(gòu)管理型、混合型等四種模式。每種模式的制度價值各有優(yōu)劣。美國專項基金的管理，上述模式都存在。如加州的電力重組法(州眾議院1890號議案)授權(quán)州能源委員會管理該州可再生能源發(fā)展公益基金。英國碳基金則是公司型，其董事會成員既有政府官員，又有企業(yè)代表、學(xué)者等。碳基金的經(jīng)費開支、投資、工作人員的工資獎金等由董事會決定，而政府并不干預(yù)。但總體來說，政府管理的基金占據(jù)主導(dǎo)地位。中國目前采取的是政府管理模式，但對專項基金主體制度規(guī)定不完善，各自為政，責(zé)任不清。從目前公布的資料看，財政部、國家發(fā)展與改革委員會等政府部門，均設(shè)立過新能源與可再生能源項目。財政部頒布的《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》將管理權(quán)授予了財政部，《可再生能源專項基金管理辦法》(草案)亦是如此規(guī)定。財政部門專長于財務(wù)資金的管理，而對于新能源與可再生能源細分行業(yè)、企業(yè)或項目的價值、前景等專業(yè)問題而言，相關(guān)的能源局等行業(yè)主管部門、行業(yè)協(xié)會、專家等可能更為了解。因此，由財政部門一家決定專項基金的審批管理權(quán)，頗有些外行管內(nèi)行的嫌疑?！犊稍偕茉捶ā?2009)第24條第4款規(guī)定:“可再生能源發(fā)展基金征收使用管理的管理辦法，由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院能源、價格主管部門制定?！币虼耍斦恳延泄芾磙k法或草案都是與上述條款規(guī)定精神相違背的。財政部是大管家，是管財而不是管事。否則，必將“種了別人的田，而荒了自己的地”。準確地界定專項基金征收使用中政府職能部門的職權(quán)職責(zé)，是非常必要的。建議成立專項基金管理委員會，使其成為國家能源委員會下屬經(jīng)濟激勵委員會的一個專門委員會。其成員可由財政部、國家能源局、國家發(fā)展與改革委員會及相關(guān)行業(yè)的國家管理職能部門、專家、行業(yè)協(xié)會及電力公司等企業(yè)的代表組成。由該委員會負責(zé)專項基金的規(guī)劃、批準等工作，秘書處負責(zé)日常管理等工作，財政部負責(zé)基金的使用監(jiān)督，國家能源局負責(zé)組織績效考核，爭議問題由管理委員會最終裁定。在地方政府層面設(shè)置相應(yīng)一級專項基金管理委員會，管理從可再生能源基金中所分配到的地方部分以及地方政府籌集到的用于發(fā)展可再生能源的資金。

四是基金的存續(xù)年限。新能源與可再生能源具有明顯的外部性與公益性等特點，這決定了基金的存續(xù)年限較長。國外可再生能源基金期限通常在五年以上［8］，對基金的存續(xù)期限采納事先設(shè)定，然后對專項基金的實施效果進行評估，以決定是否予以繼續(xù)征收的辦法。如美國加州的可再生能源公益基金開始時設(shè)定為四年，后由于能源危機又通過法案決定延續(xù)十年。中國對可再生能源基金的存續(xù)期限沒有明確規(guī)定。根據(jù)財綜［2010］80號文件《政府性基金管理暫行辦法》第12條第2款的規(guī)定:“因客觀情況發(fā)生變化，對不宜再繼續(xù)征收的政府性基金，由財政部按照規(guī)定程序報請國務(wù)院予以撤銷，或者按照法律、行政法規(guī)規(guī)定程序予以撤銷?！痹摋l款把期限長短的決定權(quán)授予財政部。根據(jù)可再生能源發(fā)展基金的性質(zhì)，從有效激勵可再生能源的發(fā)展及保障相關(guān)主體(如投資者、企業(yè)等)的信賴利益的角度來看，存續(xù)的期限可明確規(guī)定。根據(jù)中國發(fā)展規(guī)劃的制定時間及國外的經(jīng)驗，五年的期限是比較可取的時間安排。當(dāng)然，根據(jù)這五年間的實施效果情況及實際需要，可報國務(wù)院國家能源委員會決定是否延續(xù)。

五是專項基金法律主體的權(quán)利及義務(wù)。就可再生能源發(fā)展專項基金而言，存在兩類主體之間的法律關(guān)系:作為經(jīng)濟法主體的專項基金管理委員會及基金使用人在基金設(shè)置、渠道來源、監(jiān)管等經(jīng)濟法律關(guān)系，以及作為平等主體的基金管理委員會與基金使用人在基金使用等方面的民事法律關(guān)系。因此，對于負責(zé)專項基金管理的委員會具有法律規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)，主要包括如下內(nèi)容:對于基金管理委員會而言，依法行使職權(quán)，享有要求資助對象按照國家法律規(guī)定及申請書或補充約定的條款使用專項基金、檢查監(jiān)督等權(quán)利，同時承擔(dān)按規(guī)定無償撥付經(jīng)費或提供貸款優(yōu)惠等義務(wù);對申請人而言，享有按照規(guī)定或約定要求國家財政部門提供資助以及因此所獲得的財產(chǎn)權(quán)等權(quán)利，同時承擔(dān)按照規(guī)定或約定使用經(jīng)費以及接受監(jiān)督檢查等附隨義務(wù)。

四、新能源與可再生能源發(fā)展基金的主要程序法律制度設(shè)計

實體法律制度的價值實現(xiàn)，離不開完善的程序設(shè)計。就新能源與可再生能源基金而言，筆者認為應(yīng)重點完善以下程序制度。

(一)基金的分配

目前，專項基金預(yù)算管理環(huán)節(jié)薄弱，針對可再生能源基金的使用尚缺乏有效而長遠的規(guī)劃。專項經(jīng)費如何高效率地使用?目前可支持的新能源與可再生能源的項目和類別有很多，其中有輕重緩急之分。對于扶持項目，專項基金以什么標(biāo)準、以多大比例分配到各類項目中去?這還沒有統(tǒng)一規(guī)劃，除部分進行了競爭性招標(biāo)外，不少尚處于有錢就花出去、誰爭取了給誰的局面，為“跑部錢進”等權(quán)力尋租現(xiàn)象提供了生存土壤。英國《非化石燃料公約》是支持該國可再生能源的主要措施，該公約規(guī)定以招投標(biāo)方式對所選擇的可再生能源發(fā)電項目進行資助。國際上專項基金一般以無償資助新能源與可再生能源的基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、低息貸款、風(fēng)險投資、①ABB Factory in Finland Unveils Largest Solar Power Plant in Nordic Countries.［EB/OL］［2010 －09 －24］.http://www.abb.com.cn/cawp/seitp202/1abf6e2cb6f0b41ec1257744002d622f.aspx價格補貼等形式使用。至于基金分配，各國都比較重視規(guī)劃預(yù)算，通常采納競爭性招標(biāo)等手段。中國在基金的分配方面，首先應(yīng)根據(jù)《可再生能源法》及可再生能源中長期發(fā)展規(guī)劃的規(guī)定及要求，確定分配原則，突出重點，“把蛋糕切好切細”，這是保證資金得以高效使用的基礎(chǔ)。其次，完善新能源與可再生能源專項基金的預(yù)算、分配工作，增強預(yù)算的透明度和約束力。本著“以收定支、專款專用、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)使用”原則，加強基金的預(yù)算工作。再次，應(yīng)強調(diào)預(yù)算權(quán)威性，非經(jīng)法定程序不得擅自調(diào)整，完善相關(guān)法律責(zé)任［9］。強化專項基金預(yù)算和監(jiān)督職能，同時發(fā)揮資源配置的功能。最后，在基金的分配上，建議采納競爭性招標(biāo)的方式為主，申報在先、協(xié)商為輔的原則，盡量讓有限的資金實現(xiàn)邊際效益最大化，保證公平。

(二)基金的評審

實踐中，基金項目的評審?fù)ǔ２扇∪N模式:第一種模式是政府決策型，即由相關(guān)的政府部門根據(jù)其職權(quán)通過比較篩選，直接賦予某企業(yè);第二種模式是專家決策型，即邀請相關(guān)領(lǐng)域的專家通過投票表決方式，擇優(yōu)扶持;第三種模式是政府及專家混合型，即政府部門在專家論證的基礎(chǔ)上，再進行決定。三種模式各有優(yōu)劣，考慮到政府部門對于法律、政策的把握較為擅長，而專家對能源領(lǐng)域的技術(shù)、市場等方面理解更為深刻，第三種模式可作為一般情況下的首選。

(三)基金的公示

公示制度的本意是按照公平正義的原則，確保專項基金的有效使用，防止暗箱操作，以損害國家公共利益以及利益相關(guān)者的權(quán)益，保證公平競爭。目前中國已初步建立了專項基金公示制度，如《可再生能源建筑應(yīng)用專項資金管理暫行辦法》等有關(guān)規(guī)定，財政部、建設(shè)部確定的可再生能源建筑應(yīng)用示范項目名單均進行了公示。但就公示制度本身而言，需要公示的不僅是結(jié)果，而且是專項基金征收使用的整個流程。此外，在公示的傳媒渠道上，過于分散。因此，應(yīng)進一步完善公示的內(nèi)容及程序，具體來說:第一，擴大基金公示的內(nèi)容范圍，基金的來源渠道、評審、使用、考核等多個方面的信息，在不違反國家相關(guān)的保密法律法規(guī)的情況下，均應(yīng)盡可能翔實地予以公開，接受社會監(jiān)督與質(zhì)詢;第二，管理委員會的委員名單及評審委員會的專家名單應(yīng)該公開，后者至少在評審結(jié)果公布時應(yīng)公開;第三，評審的辦法應(yīng)事先公開，其應(yīng)包含資助規(guī)模、重點對象、原則、標(biāo)準、流程等;第四，應(yīng)建立統(tǒng)一的公示媒體渠道。如在經(jīng)濟激勵委員會網(wǎng)站上另辟專欄，專門公布專項基金的預(yù)算、使用及資助等情況，這樣有助于社會及公民全面、及時、有效地了解并監(jiān)督專項基金的使用情況。

(四)基金的監(jiān)管

無論采用何種模式管理基金，各國大多很重視基金的監(jiān)管。監(jiān)管制度的設(shè)計主要圍繞兩方面:一是對掌握基金管理權(quán)的機構(gòu)及職員的監(jiān)管，主要側(cè)重于是否按照法定的職權(quán)和程序行使管理權(quán);二是對資助對象的監(jiān)管，主要側(cè)重于是否按照申請的用途及方式使用資金。重點在于第二點，主要表現(xiàn)在基金的績效考核。投入當(dāng)然需要見成效，這也是檢驗基金設(shè)置價值的根本所在。目前新能源與可再生專項基金的績效考核主要體現(xiàn)在資金撥付的過程中，如2006年財政部下達專項資金補貼可再生能源建筑應(yīng)用時實際的做法［10］是:先撥付50%的資金到地方財政部門，由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)主管部門對完成的示范項目進行評估考核，財政部對于考核合格的項目再撥付剩余的50%經(jīng)費。考核合格與否的決定權(quán)在地方相關(guān)行業(yè)主管部門手中。在地方利益普遍存在的大背景下，地方主管部門能否客觀、公正地進行考核，這存在某種不確定性。此外，根據(jù)《可再生能源發(fā)展專項資金管理暫行辦法》第20條的規(guī)定，國務(wù)院財政部門和國務(wù)院歸口管理部門對發(fā)展專項資金的使用情況進行不定期檢查。但什么是不定期?一年檢查兩三次，還是兩三年檢查一次?此外，財政部門與歸口管理部門的責(zé)權(quán)不明確，為以后推卸責(zé)任留下隱患?？梢钥闯?，財政部門對專項資金的監(jiān)管主要體現(xiàn)在項目的申請階段，其后對于資金的使用方面監(jiān)管力度較弱。也就是說，只要申請得到批準后，資金使用主動權(quán)在于申請方。只問結(jié)果，即考核是否合格:合格的繼續(xù)撥付資金，但問題在于如果考核不合格，尤其是不按照項目申請書的規(guī)定執(zhí)行，或者使用過程中存在過錯、甚至挪用以及存在欺詐等情況，已撥付的經(jīng)費如何處理?上述暫行辦法的第22條規(guī)定，對以虛報、冒領(lǐng)等手段騙取、截留、挪用發(fā)展專項資金的，除按國家有關(guān)規(guī)定給予行政處罰外，必須將已撥付的發(fā)展專項資金全額收回上繳中央財政。此條也存在不足之處:對于在使用專項資金的過程中，存在故意或重大過失的情形如何處理?此外收繳款原本屬于專項基金的一部分，上繳中央財政是否妥當(dāng)?等等諸如此類的問題，其根源在于未能充分貫徹責(zé)、權(quán)、利、效相統(tǒng)一的基本原則。

根據(jù)此原則，本文認為在監(jiān)管制度的設(shè)計上:首先，對于監(jiān)管者應(yīng)厘清專項基金管理委員會及委員的職權(quán)職責(zé)，重點監(jiān)督其行使權(quán)力是否按照法定的內(nèi)容及程序行使，注重決策效率。對于故意或者重大故失的專家或評審人員，除取消其資格外，還應(yīng)追究其相關(guān)責(zé)任;其次，加強對基金使用者的使用監(jiān)督，尤其是績效監(jiān)管。近年來中國財政資金日趨緊張，投入新能源與可再生能源的經(jīng)費有限，必須把專項基金的投入與產(chǎn)出作為首要因素來考慮，并以此作為考核的一個重要指標(biāo)。加強對專項基金使用的監(jiān)管，完善事前、事中、事后監(jiān)管制度。事前監(jiān)管即在申請階段，認真考察申請方的資質(zhì)以及實際情況，建立現(xiàn)場調(diào)查制度以防止不具備相應(yīng)條件的企業(yè)或個人弄虛作假申報。事中監(jiān)管，建議在遵循獨立性的基礎(chǔ)上由中央及地方的財政部門、相關(guān)部委行局、專家等組成聯(lián)合檢查組，檢查時間可定為期中，主要檢查點為項目計劃的執(zhí)行、基金費用的使用、成果的實踐及理論價值等方面。事后監(jiān)管，即由上述檢查組在項目完成兩年內(nèi)對上述項目的成果應(yīng)用價值的進一步核實。對于考核結(jié)果優(yōu)秀的資助對象，加大投入，并在以后資助時優(yōu)先考慮。同時，對于不按照批準的申請書約定使用專項經(jīng)費以及存在過錯或欺詐的情形，建立完善的追討及違約賠償制度，相應(yīng)資金應(yīng)注入新能源與可再生能源專項基金。

［1］行業(yè)動態(tài):中央安排709億節(jié)能減排和新能源發(fā)展專項資金［J］.中國金屬通報，2010，(10):11.

［2］［法］亨利·法約爾.工業(yè)管理與一般管理［M］.周華安，等，譯.北京:中國社會科學(xué)出版社，1999:2－10.

［3］徐孟洲.論中國經(jīng)濟法的客觀基礎(chǔ)和人文理念［J］.經(jīng)濟法論壇，2004，(7):35 －38.

［4］徐孟洲.耦合經(jīng)濟法論［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2010:60－77.

［5］徐孟洲，胡林林.發(fā)展新能源與可再生能源的稅收激勵機制研究［J］.中州學(xué)刊，2010，(2):98 －101.

［6］李哲，劉峰.碳基金:英國推廣低碳技術(shù)的重要［N］.經(jīng)濟參考報，2010－09－09.

［7］李俊峰，時璟麗.國內(nèi)外可再生能源政策綜述與進一步促進我國可再生能源發(fā)展的建議［J］.可再生能源，2006，(1):1 －6.

［8］莊幸.國外建立節(jié)能和可再生能源發(fā)展基金的經(jīng)驗［J］.宏觀經(jīng)濟研究，2005，(3):55 －59.

［9］徐孟洲.論公共財政框架下的《預(yù)算法》修訂問題［J］.法學(xué)家，2004，(5):19 －25.

［10］財政部下達專項資金補貼可再生能源建筑應(yīng)用［J］.中國建設(shè)動態(tài)(陽光能)，2007，(1):16.

［責(zé)任編輯 張蓮英］

Research on Special Fund System for the Development of New Energy and Recyclable Resources

XU Meng-zhou，HU Lin-lin

(School of Law，Renmin University of China，Beijing 100872，China)

For the purposes of maintaining the sustainable development of economy and society as well as reforming the old structure of energy consumption，concentrating on the development of new energy and recyclable resources has been decided as a major strategic choice of China.The laws relating this special fund system belong both to economic laws and to civil laws，and have already functioned as an effective public finance instrumentality in many countries.Therefore，China should，as soon as possible，compile and put into implementation related regulations to better the special fund system from the following aspects，namely，the establishment of authority agency，resources，allocation，publicity and supervision.Meanwhile，the compiling and carrying out of these regulations should be made on the consideration of the legal nature as well as the humanism ideas of"people－ oriented、balance and coordination and standard of social responsibility".The enforcement of these regulations will promote the advance of the use of new energy and recyclable resources by proving legal protection to it.

new energy and recyclable resources;encouragement mechanism;special fund

A8

A

1009-1971(2011)06－0056－07

2011－09－20

教育部重大課題攻關(guān)項目“新能源與可再生能源開發(fā)利用政策與立法研究”(07JZD0014)的子課題“新能源與可再生能源:經(jīng)濟激勵機制研究”

徐孟洲(1950－)，男，湖南益陽人，教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，從事經(jīng)濟法、財稅金融法、競爭法研究;胡林林(1979－)，男，江蘇鹽城人，助理研究員，博士研究生，從事財稅法研究。