徐娟娟

(蘇州大學商學院，江蘇蘇州215021)

一、參與式預算的內涵和發(fā)展過程

(一)參與式預算的內涵

公共決策嵌入在整個政府預算過程之中，對于公共決策的有效機制、市場運行已被證明是有缺陷的，單靠任何一方的力量都不是最優(yōu)的選擇。因此，通過第三方力量——公民的參與，將公眾的意志直接貫徹到預算當中以提高公共決策的有效性和在整個公民社會中的可接受性，這就是參與式預算的核心思想。概括來講，參與式預算是一種公眾能夠決定部分或全部公共資源最終用途的機制和過程。在這一過程中，公民直接參與決策，討論和決定公共預算政策，確定資源分配、社會政策和政府支出的優(yōu)先性，并監(jiān)督公共支出。

(二)參與式預算的發(fā)展過程

20世紀80年代后期參與式預算逐漸擴展到北美、非洲、歐洲和亞洲的許多國家和地區(qū)。巴西是最早實施參與式預算的國家。2000年后，在拉丁美洲，秘魯、厄瓜多爾、玻利維亞、哥倫比亞、阿根廷、巴拉圭、烏拉圭、智利、多米尼加共和國、尼加拉瓜、薩爾瓦多和墨西哥等國都開始運用參與式預算。北美的加拿大，一些歐洲國家如西班牙、意大利、德國和法國，非洲和亞洲的國家，如喀麥隆、斯里蘭卡、印度尼西亞等國也開始預算改革來解決政府管理面臨的挑戰(zhàn)。近幾年來，我國的溫嶺、無錫、哈爾濱等城市也正在進行參與式預算的試驗。

二、巴西參與式預算改革及成效

(一)巴西參與式預算改革實踐

巴西是世界上最早實施參與式預算的國家，現(xiàn)在依然被當作是參與式預算實踐的典范。首先是1989年在巴西的Porto Alegre市實施，其目的在于幫助窮人和社區(qū)獲得更多的公共投資。以Porto Alegre市為例，該市共有16個區(qū)，每個區(qū)的參與者，在預算討論過程中都會認真思考和討論本地區(qū)的公共投資項目。該市的公共投資項目決策可分為下面幾個階段:

第一階段:每年3—4月召開準備性的社區(qū)鄰里會議，以政府支出信息匯報和對公眾需求的偏好咨詢?yōu)橹行?，行政部門評估上年度預算支出情況，并就參與的原則和規(guī)則進行解釋。公眾針對與其利益密切相關的議題，如街燈的多少、公共汽車的行車路線、公共建筑物的維繕等進行現(xiàn)場提議，通過網絡進行提議活動。這些最初的會議主要是為了動員和激發(fā)社區(qū)的參與者，并吸引新的參與者，而不是就預算做出決定。

第二階段:每年4—6月召開區(qū)域層面的主題會議。主要議程涉及到兩方面的內容:一方面由政府部門人員解釋市政局使用的預算術語，并向公眾報告各居民點內希望實施的項目以及一些正在進行的項目，讓參與者對主題性議題的優(yōu)先性進行排列;二是通過全體會議選舉參加區(qū)域或主題論壇的代表就社區(qū)共同體的項目需求和意見進行討論。

第三階段:每年7—9月由各參與式預算委員會的代表就政府下年(或者是兩年)將要實施的政策和項目選擇進行協(xié)商和談判，根據(jù)地方政府確定的優(yōu)先性項目、生活質量指標、參與區(qū)的人口數(shù)量以及某個項目在整體項目中的居民傾向程度進行權重計算，按照得分高低確定項目預算，預算項目支出沖突的區(qū)域代表通常被邀請參觀其他社區(qū)，以便在充分信息的基礎上，更好地評估實際的需要。

第四階段:每年9月份達成一致后被批復的優(yōu)先性項目被市預算委員會遞交給市長。預算議會向市長提交參與式預算。市長具有否決權，但他基本上沒有行使過。在認可預算后，市長將它提交給代表大會。雖然大會可以選擇拒絕預算，但社區(qū)的壓力總是能保證預算獲得通過。

第五階段:每年9—12月市預算委員會的工作是監(jiān)控項目的實施、修改預算項目計劃和參與章程等。

(二)巴西參與式預算改革的成效

從實踐來看，以Porto Alegre市1989—1996年為例，享有供水服務的人口比例從80%上升到98%，享有市政府污水排放系統(tǒng)服務的人口比例由46%上升到85%，在公立學校的學生增加了一倍，貧民區(qū)每年新鋪路30公里。由于預算透明度的提高激發(fā)了社會納稅的主動性，財政稅收也增加了近50%。同時這種模式的缺陷也是明顯的，許多參與者只對短期或中期的公共建設工程感興趣，這就很難使人們考慮整個城市未來發(fā)展的計劃。

三、中國參與式改革成效(溫嶺模式)

借鑒巴西Porto Alegre市的地方參與式預算改革經驗，浙江溫嶺新河鎮(zhèn)人大預算召開“民主懇談會”，到2008年，磐橫、澤國、濱海、大溪4個鎮(zhèn)也開始實行參與式預算，5個鎮(zhèn)的財政預算資金占全市11個鎮(zhèn)預算資金總額的70%。2006年，中國發(fā)展研究基金會在總結經驗的基礎上，選擇無錫市的濱湖區(qū)和北塘區(qū)、哈爾濱市的道里區(qū)和阿城區(qū)作為試點，推進“參與式預算”改革試驗。以溫嶺市為例，溫嶺的改革劃分為兩個階段:

第一階段:改革初期階段(2005—2007年)。主要在新河、澤國兩鎮(zhèn)先行試驗，產生了新河和澤國兩種改革模式。以澤國模式為例，2005年，澤國鎮(zhèn)建立了參與式預算的民眾協(xié)商模式，主要做法為:政府首先選出一批屬于本級行政范圍且事關民生問題的城建項目，由專業(yè)人員組成專家組對這些項目的可行性方案進行研究，同時提出每個項目的資金預算，形成預算項目民意調查問卷。采用隨機抽樣方式，按照2‰的比例，從全鎮(zhèn)成年人群中隨機產生民意代表，參與預算民主懇談。之后，鎮(zhèn)政府召開辦公會議，討論懇談會上民意代表提出的建議和第二次調查問卷的預選結果，根據(jù)財力情況按順序形成一份優(yōu)先方案。在隨后召開的鎮(zhèn)人代會上，鎮(zhèn)政府將上述方案提交大會審查討論并票決通過。

第二階段:改革推進階段(2008年)。在新河鎮(zhèn)、澤國鎮(zhèn)試驗的基礎上，2008年，溫嶺市將進一步深入?yún)⑴c式預算改革。一方面橫向推廣，從2個鎮(zhèn)推廣到5個鎮(zhèn)，即在新河、澤國、箬橫、濱海、大溪相繼開展，比例已占全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的2/3。2008年年初的鎮(zhèn)人代會上，5鎮(zhèn)相繼開展了參與式預算。各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)并爭取同一個模式，而是各有側重、各有特色。另一方面縱向推廣，從鎮(zhèn)一級延伸到市一級。率先在市交通局探索實施部門預算民主懇談，讓部門預算審查監(jiān)督逐步進入實質性監(jiān)督軌道。隨后在2008年1月13日，市人大常委會舉行交通部門預算民主懇談，來自社會各個層面的市人大代表、普通公民、老干部、鎮(zhèn)(街道)人大負責人、相關部門負責人或專家、人大常委會有關委辦負責人及財經工委議事委員會成員等七類對象共80余人參加懇談活動。懇談結束后，常委會及時跟蹤督促政府部門落實懇談意見，完善預算編制工作的同時，以電視專欄、報紙專版、溫嶺人大網專題的形式，公開深入報道懇談活動，讓公眾了解部門預算民主懇談的全過程。

四、中國參與式改革的不足和完善措施

(一)中國參與式改革的不足

1.參與項目的限制有待擴展。參與式預算如果作為一種長遠的制度安排，顯然不能停留在局部預算參與的水平上，既需要考慮政府的全部財政預算，也需要在財政決算方面加入民眾參與的因素。在政府全部財政預算和決算的公眾參與方面，應繼續(xù)選擇鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行試點，積累經驗后再在縣一級進行試點。

2.參與者的能力與培訓有待提高和完善。普通公眾不容易理解和掌握必要的公共預算知識，尤其是那些受教育程度低、貧困地區(qū)的人群，而他們正是最活躍的參與者。因此，除了完善預算報表的明細使公眾看得明白外，如何設計一套合理的培訓課程與培訓機制，普及公共預算知識，并建立一套培訓評估體系，是參與式預算在未來發(fā)展中需要攻克的難題。

3.參與主體的范圍有待多元化。參與式預算的一系列試點都是由政府推動和主導的，較少有非政府組織的參與。政府主導的改革試點，可能面臨三個問題:一是主導試點的領導人或政府對參與試點的項目和資金的決定可能帶有一定的隨意性，缺乏制度性的規(guī)范;二是進行試點的領導人一旦調走，使改革試點難以為繼;三是試點的“任務型”取向較為明顯，尤其是擴大試點范圍后，如何防止“形式化”或“政績攀比”已成為不能不重視的問題。而從長遠的發(fā)展來看，非政府組織在參與式預算的改革和實踐中必將發(fā)揮更大的作用，并最終成為參與式預算的有效參與主體。

(二)中國參與式改革的完善措施

1.推進公共財政改革。十七大報告明確提出要健全中央和地方財力與事權匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規(guī)模和比例，完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力。所有這些不僅能夠為參與式預算的開展提供制度與環(huán)境基礎，而且其中改革的方向與參與式預算的要求高度一致，如增強基層政府財政能力、延長預算時間、細化預算編制等。

2.建設服務性政府。建設服務型政府的根本目的是進一步提高政府為經濟社會發(fā)展服務、完善社會管理和公共服務，重點是保障和改善民生。參與式預算的基本目標就是通過公共資源的合理配置，為公共服務短缺的地區(qū)提供最有效的服務。因此，它與服務型政府的目標是一致的，在服務型政府建設的過程中，它將獲得一個良好的環(huán)境與政策支持，為最需要的地區(qū)和群體提供有效的公共服務。

3.加強社區(qū)建設。社區(qū)服務站成為政府公共服務延伸到社區(qū)的工作平臺，既反映民意，又為居民提供優(yōu)質高效的服務;與此同時，一些社區(qū)已經開始培育和發(fā)展公益性社區(qū)社會組織，壯大社區(qū)志愿者隊伍，建立健全社區(qū)居民互助機制，居民及居民組織將在持續(xù)的、有效的參與中將形成與政府談判或合作的能力。這對于參與式預算十分重要，它不僅意味著公民愿意參與，也意味著公民有機會參與。

［1］世界銀行專家組．公共部門的社會問責:理念探討及模式分析［M］．中國人民大學出版社，2007．

［2］布坎南·馬斯格雷夫.公共財政與公共選擇:兩種截然不同的國家觀［M］．中國財政經濟出版社，2000．

［3］劉邦馳，馬韻．試析參與式預算的理論基礎與實踐［J］．財政研究，2009(9)．