○韋春艷 漆國(guó)生

公共服務(wù)公共性的流失及其防治

○韋春艷 漆國(guó)生

公共服務(wù)公共性的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)公民的公共利益。但是在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，社會(huì)資源和公共服務(wù)是被政府壟斷的，政府部門和官員的自利性客觀存在，使“公共性”經(jīng)常得不到滿足，其結(jié)果是公民的利益受到損害，所以如何最大限度的滿足“公共性”需要，為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)是各國(guó)政府共同期待的目標(biāo)，處于變革與發(fā)展時(shí)期的中國(guó)也面臨如何維護(hù)社會(huì)正義和更好地提供公共產(chǎn)品的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。所以對(duì)當(dāng)前中國(guó)特定制度和環(huán)境下的公共服務(wù)“公共性”加以分析，尤為重要。

一、強(qiáng)化公共服務(wù)公正性的重要意義

提高公共服務(wù)公正性，不僅是公共服務(wù)自身內(nèi)在價(jià)值取向要求，更是維護(hù)公共服務(wù)的合法性，提高政府公信力的需要。

1.公共性是公共服務(wù)的內(nèi)在要求。公共服務(wù)是要滿足公共需求，解決公共問(wèn)題，滿足社會(huì)成員在生產(chǎn)和生活中共同面對(duì)，依靠市場(chǎng)、社會(huì)力量難以滿足，需要公共力量來(lái)加以滿足的需求。公共服務(wù)要解決的是大多數(shù)人所面對(duì)的、引起社會(huì)普遍關(guān)注的、必須由政府出面加以解決的公共問(wèn)題。同時(shí)，公共服務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)追求。政府組織是一種公共服務(wù)組織,憑借的手段是公共權(quán)力，掌握和使用的是公共資源。公共服務(wù)是對(duì)社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配，本質(zhì)上就是社會(huì)利益的集中反映。作為增進(jìn)公共利益的手段，公共服務(wù)不是實(shí)現(xiàn)個(gè)人意志的工具，而是要為大多數(shù)人謀利益，促進(jìn)大多數(shù)人的發(fā)展。通過(guò)以上分析可以看出，不管是從滿足公眾需求或者從公共服務(wù)的目標(biāo)的來(lái)看，公共性都毫無(wú)疑問(wèn)的是公共服務(wù)的內(nèi)在要求，是公共服務(wù)的核心價(jià)值。

2.有助于保證公共服務(wù)的合法性。公共服務(wù)的合法性前提就是為公眾服務(wù)，以公共利益為主，如果政府在提供服務(wù)過(guò)程中忽視其公共性，勢(shì)必在政府提供公共服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng)中造成“公共精神”的衰微，其消極后果是可想而知的，更為嚴(yán)重的是，失去了公共性的公共服務(wù)很可能會(huì)演變成追求私人利益的手段，其合法性也必將會(huì)受到嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。因此，隨著公眾政治意識(shí)的不斷覺(jué)醒，公眾對(duì)政府期待越來(lái)越大，對(duì)政府的索求越來(lái)越多元化的今天，政府在提供公共服務(wù)之前，必須強(qiáng)調(diào)對(duì)公共服務(wù)的公共目的、公共職能、公共理念和公共責(zé)任進(jìn)行研究和反思，以公共服務(wù)的公正性為基準(zhǔn)，只有這樣，才能保證政府的合法性，進(jìn)而保證政府所提供的公共服務(wù)的合法性。

3.提高政府公信力。在我國(guó)，為人民服務(wù)是政府的宗旨，能夠公平正義地為人民服務(wù)，讓每一個(gè)公民都有機(jī)會(huì)享受政府提供的公共服務(wù)，以保證公共服務(wù)公共性是天經(jīng)地義的。但在現(xiàn)實(shí)生活中卻有政府官員濫用職權(quán)謀取私利的現(xiàn)象，制約著公共服務(wù)公共性的實(shí)現(xiàn)，甚至出現(xiàn)公共性異化的現(xiàn)象。政府的公共服務(wù)沒(méi)有遵循公眾的意志，與公共利益背道而馳，導(dǎo)致公眾對(duì)政府失去信心，不支持不認(rèn)可政府的所作所為，甚至采取極端做法來(lái)威脅政府，由此可見(jiàn)，政府只有有效提供公共服務(wù)，并保證公共服務(wù)的公正性公益性，保證公共服務(wù)公平性，全心全意為民眾服務(wù)，才有可能得到公眾的支持，進(jìn)而提高政府公信力。

二、公共服務(wù)公共性流失的表現(xiàn)及原因分析

公共服務(wù)公正性流失主要表現(xiàn)在價(jià)值取向缺乏公平正義，公共服務(wù)對(duì)象缺乏普及，服務(wù)程序缺乏透明，究其原因，主要是由于政府利益驅(qū)使、經(jīng)濟(jì)條件不允許等造成。

1.公共服務(wù)價(jià)值目標(biāo)缺乏公正性、公益性導(dǎo)致其公共性流失。政府公共服務(wù)的核心價(jià)值取向是公平正義。政府公共服務(wù)是為全體公民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不是利益集團(tuán)謀取自身利益的手段。公共服務(wù)的公正性不僅要求政府使所有社會(huì)成員在公共服務(wù)分配上不因?yàn)槠淠挲g、性別、民族和貧富的差異而有差別，均有機(jī)會(huì)無(wú)條件享受政府公共服務(wù)，而且要求政府提供公共服務(wù)必須遵循合理合法的程序，讓每一位成員享受大致相等的基本公共服務(wù)。因此，在政府提供公共服務(wù)活動(dòng)中，目標(biāo)是為了滿足大多數(shù)公眾的需求，以實(shí)現(xiàn)公共利益為己任。這就要求政府提供公共服務(wù)不僅必須公開(kāi)和公正以便公眾了解、認(rèn)知，而且結(jié)果上必須平等地被公眾所享用，并且整個(gè)過(guò)程中都要接受公眾公開(kāi)的評(píng)價(jià)和檢驗(yàn)。因?yàn)樽鳛閲?guó)家公職人員，他們都是公共利益的代表，在行使職權(quán)提供服務(wù)的過(guò)程中，必須堅(jiān)持公共利益最大化。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，作為理性經(jīng)濟(jì)人，政府及成員都有著自己的利益需求，在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，就存在著地方政府利益與公共利益不一致的情況，如出現(xiàn)了不同地區(qū)政府之間的利益之爭(zhēng)、上下級(jí)政府之間的利益之爭(zhēng)以及地方政府與中央政府利益之爭(zhēng)等現(xiàn)象，為了維護(hù)各自利益，實(shí)現(xiàn)各自目標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)政績(jī)，搶奪公共資源，根本不把公眾利益放眼里。在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，還存在公務(wù)員個(gè)人利益與公共利益發(fā)生沖突，為了不損害自己的利益，工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)者不惜損公肥私，侵犯社會(huì)公共利益的，濫用公共權(quán)力，導(dǎo)致公共資源為政府及其公職人員私有，使公共服務(wù)偏離公共性的目標(biāo)。這是公共服務(wù)公共性缺失的根本原因。

2.公共服務(wù)對(duì)象缺乏公平性導(dǎo)致其公正性流失。由于公共服務(wù)所提供的公共產(chǎn)品具有非競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，全社會(huì)中的所用公民都可以享受，所以政府公共服務(wù)的對(duì)象也應(yīng)該是普適性的，公眾不應(yīng)該因?yàn)樾詣e、年齡、受教育程度、生源、知識(shí)積累以及工作經(jīng)驗(yàn)等而享受到不同的公共服務(wù)。根據(jù)人民主權(quán)論和委托代理理論，主權(quán)在民，政府只是作為委托人管理國(guó)家，所以有義務(wù)為公眾提供其所需要的各種服務(wù)，包括服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)時(shí)限、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)方式、手段和方法等，政府公共服務(wù)應(yīng)該以公眾的社會(huì)需求為導(dǎo)向，公眾需要怎樣的服務(wù)，政府就提供怎樣的服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式也都應(yīng)該由公眾決定。然而現(xiàn)實(shí)生活中，由于歷史、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等原因，造成我國(guó)城鄉(xiāng)之間、地區(qū)間享受公共服務(wù)差別巨大。首先，城鄉(xiāng)人員享有的公共服務(wù)不平等。在農(nóng)村，公共服務(wù)覆蓋范圍和水平與城市相比差距依然較大，并且部分公共服務(wù)供給還有加劇的趨勢(shì)。如在基礎(chǔ)教育方面，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)不足、辦學(xué)條件差、師資水平低、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)差、社會(huì)保障不齊全等現(xiàn)象仍然存在，相反在城市，基礎(chǔ)教育設(shè)施完善，師資力量雄厚，更重要的是在醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障方面相對(duì)完善，服務(wù)到位，而許多偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)，根本還無(wú)法享受。從公共服務(wù)普及率角度，可以看出這與公共服務(wù)公正性的旨意，即所有公民都能享受公共服務(wù)相矛盾，這是公共服務(wù)公正性流失的原因之一；其次，地區(qū)不平等。由于國(guó)家政策、地理位置以及歷史遺留問(wèn)題的影響，我國(guó)各地區(qū)的發(fā)展出現(xiàn)極度不均衡的狀態(tài)，相繼影響的是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沿海城市，大多數(shù)人都能享受公共服務(wù)，而且公共服務(wù)質(zhì)量比較高，而經(jīng)濟(jì)水平較弱的地區(qū)，公共服務(wù)既不能全面普及，質(zhì)量也不高，兩者之間的對(duì)比，可以看出，公共服務(wù)的不平等性，也是造成公共服務(wù)公正性流失的原因。

3.公共服務(wù)過(guò)程缺乏有效公開(kāi)導(dǎo)致其公正性流失。政府公共服務(wù)過(guò)程的政務(wù)公開(kāi)就是將政府行為的運(yùn)作依據(jù)、過(guò)程和結(jié)果向社會(huì)公眾公開(kāi)，把涉及群眾關(guān)心的民主權(quán)利、切身利益的事項(xiàng)，尤其是把帶有普遍性的問(wèn)題、群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題、影響社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題公開(kāi)。讓人民知道一切與自己利益密切有關(guān)的重大事情，任何重大問(wèn)題和決策都要經(jīng)過(guò)人民討論，從而有利于增加廣大人民群眾對(duì)政府服務(wù)工作內(nèi)容的了解，可以增強(qiáng)服務(wù)行為的透明度，為公眾享有知情權(quán)提供條件，為公眾獲得參與權(quán)提供機(jī)會(huì)，也為公眾實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的監(jiān)督提供可能，從而在政府服務(wù)中切切實(shí)實(shí)地體現(xiàn)民主原則。比如，最近幾年廣州番禺地區(qū)在焚燒垃圾選址事件中，政府充分尊重民意，堅(jiān)持政務(wù)公開(kāi)，政府與公民相互協(xié)商、討論，為制定一個(gè)成本少、效益高的方案而努力，政府的這一項(xiàng)惠民服務(wù)舉措也得到了廣大民眾的認(rèn)可與支持。但是一些地方政府在提供公共服務(wù)的過(guò)程中，還存在程序不透明、暗箱操作的現(xiàn)象。首先，公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估程序失范。政府過(guò)于注重評(píng)估的結(jié)果，對(duì)于評(píng)估程序并不關(guān)注。評(píng)估主體標(biāo)準(zhǔn)模糊，導(dǎo)致公眾參與評(píng)估流于形式，公眾的公共利益得不到有效保障；其次，公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制不完善，導(dǎo)致責(zé)任難以落實(shí)。政府為公民提供服務(wù)是必須盡到的一種義務(wù)，并不擁有想服務(wù)就服務(wù)、不想服務(wù)就可以不服務(wù)的自由處置權(quán)，必須向公民提供高質(zhì)量的、公民真正需要的服務(wù)。但是由于公共服務(wù)程序不透明，公共財(cái)產(chǎn)怎么用、用到什么程度等極少公開(kāi)化，所以關(guān)乎公眾真正利益的事項(xiàng)公眾難以監(jiān)督，難以追究，導(dǎo)致各種腐敗層出不窮。

三、消解公共服務(wù)公共性流失的具體對(duì)策

公共性是現(xiàn)代公共服務(wù)的必然價(jià)值取向，公共性也是衡量政府活動(dòng)性質(zhì)和基本價(jià)值的分析工具。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前公共服務(wù)公共性流失現(xiàn)象，下面從幾個(gè)方面嘗試探討其救治對(duì)策。

1.政府應(yīng)樹(shù)立公眾至上的價(jià)值取向。首先根據(jù)主權(quán)在民理論，我國(guó)政府公共服務(wù)必須本著讓公眾滿意的理念來(lái)實(shí)現(xiàn)其公共性價(jià)值。公眾滿意是一個(gè)以公眾為主體，以公眾感受為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的概念。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，民主意識(shí)的不斷增強(qiáng)，公眾需求日趨多元化，政府作為提供公共服務(wù)的主體，只有將服務(wù)理念定位于公眾滿意，才有利于使公共服務(wù)與時(shí)俱進(jìn)地不斷貼近公眾需求，促使管理者不斷調(diào)整，提高公共服務(wù)質(zhì)量。由于公眾滿意是具體的，它可以通過(guò)社會(huì)公眾對(duì)有關(guān)事情或者對(duì)政府及其它社會(huì)組織的支持、投訴率、認(rèn)同率、安全感等若干指標(biāo)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和檢查考核，使得服務(wù)成為一個(gè)完整的運(yùn)作過(guò)程。也正是因?yàn)槿绱?，公眾滿意的理念定位促使管理者在履行崗位職責(zé)中自覺(jué)地想公眾之所想，急公眾之所急，注重服務(wù)創(chuàng)新，又必須從實(shí)際出發(fā)，在不斷改革和調(diào)整中研究探討解決公共問(wèn)題的新思路、新方法，不斷滿足公眾需求，使得公共服務(wù)以謀求公共利益的目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)；其次，公共利益至上。新公共服務(wù)理論也指出，公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品。作為政府以及工作人員，必須不斷幫助公民表達(dá)和實(shí)現(xiàn)他們的公共利益，而非試圖控制或駕馭社會(huì)。所以，公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀念，注重與公眾合作，尊重公眾，注重聽(tīng)取民聲，強(qiáng)化與公眾協(xié)作，建立公民與政府之間的信任和合作關(guān)系。因?yàn)楣怖嬖从趯?duì)共同價(jià)值準(zhǔn)則的對(duì)話協(xié)商，在協(xié)作的基礎(chǔ)上，政府及其工作人員積極引導(dǎo)公民參與服務(wù)的制定和執(zhí)行，使公共利益得到更好的實(shí)現(xiàn)。

2.強(qiáng)化公眾廣泛參與。為了克服公共服務(wù)公正性流失現(xiàn)象，必須擴(kuò)大公民的參與，而公眾的有效參與需要做到以下兩點(diǎn)：首先，作為政府，必須完善以下幾個(gè)制度：第一、完善參與渠道。使公民有一個(gè)平臺(tái)參與公共服務(wù)進(jìn)程，使公民有機(jī)會(huì)監(jiān)督和評(píng)判政府的制度運(yùn)作及其服務(wù)質(zhì)量，并且政府不能以強(qiáng)制性的立場(chǎng)出發(fā)告知公民應(yīng)期待的質(zhì)量要求，要在公民參與的條件下建立適宜的公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。第二、健全授權(quán)機(jī)制。參與式管理模式注重決策過(guò)程向下延伸，培養(yǎng)基層公民影響服務(wù)決策方向的能力和參與提供服務(wù)的能力。第三、完善對(duì)話機(jī)制。公民之間可以進(jìn)行討論，也可以直接與政府機(jī)關(guān)協(xié)商，通過(guò)對(duì)話的協(xié)商機(jī)制，增強(qiáng)共識(shí)和共同的責(zé)任感，從而有利于確定和實(shí)現(xiàn)符合公共利益的服務(wù)目標(biāo)。此外，政府利用網(wǎng)絡(luò)化加速公民之間的互動(dòng)。由于網(wǎng)絡(luò)中的信息量很大，而搜索的成本卻很低，公眾容易接受，從而大大減少了公民對(duì)公共事務(wù)了解的障礙。另一方面，政府可以將公共服務(wù)的有關(guān)方案公布在互聯(lián)網(wǎng)上，由公民直接通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)表意見(jiàn)，甚至表決。通過(guò)完善以上這些措施，有助于保證公共服務(wù)的公益性方向，實(shí)現(xiàn)其公正性內(nèi)在要求；其次，作為公眾自身，一方面，要加強(qiáng)自身的科學(xué)文化知識(shí)水平，因?yàn)橹R(shí)是其參與公共服務(wù)的客觀條件，只有具備了知識(shí)和相應(yīng)的能力，才能有效了解政府關(guān)于公共服務(wù)的各項(xiàng)政策措施，才能有效參與。同時(shí)，作為公民，一定要培養(yǎng)其參與意識(shí)和熱情，因?yàn)楣卜?wù)涉及每個(gè)人的利益，如果公眾自身態(tài)度冷漠，不提出意見(jiàn)，沒(méi)有要求，那么政府就有可能按自己的意愿來(lái)辦，結(jié)果勞民傷財(cái)，公共服務(wù)的質(zhì)量和效率又不高，公眾自身也享受不到期待的服務(wù)。

通過(guò)公眾的廣泛參與，使政府多方面了解民聲，那么政府制定與實(shí)施的公共服務(wù)就更加具有普及率，從而減少不公平現(xiàn)象，一定程度上保證了公共服務(wù)公正性。

3.構(gòu)建公共服務(wù)程序化機(jī)制。首先，推行政務(wù)公開(kāi)制度，為公民和社會(huì)實(shí)施了解公共服務(wù)提供一個(gè)前提條件。它要求一方面為社會(huì)和公眾提供了解政府活動(dòng)情況的渠道，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)，使公眾從公共服務(wù)問(wèn)題的確定、方案的策劃和選擇到方案執(zhí)行、跟蹤反饋、效果評(píng)估等各環(huán)節(jié)都應(yīng)遵循相應(yīng)的規(guī)范程序，克服公共服務(wù)過(guò)程中的主觀隨意性，杜絕政府官員的權(quán)力尋租、拍腦袋決策、長(zhǎng)官意志，糾正政府機(jī)關(guān)的官僚主義作風(fēng)；其次，完善政府公共服務(wù)的評(píng)估機(jī)制。公共服務(wù)評(píng)估以績(jī)效為本，以服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)公眾需求的滿足為第一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。公眾對(duì)公共服務(wù)的滿意程度是檢驗(yàn)政府服務(wù)公共性的實(shí)現(xiàn)狀況的主要標(biāo)準(zhǔn)。公眾滿意度是在政務(wù)公開(kāi)前提下對(duì)政府工作有一定了解的基礎(chǔ)上，公眾對(duì)政府工作的滿意程度，是對(duì)公眾心理狀態(tài)的量化與測(cè)量。當(dāng)政府所提供的服務(wù)滿足了公民的服務(wù)需求時(shí)，這種政府就是一個(gè)擁有良好績(jī)效的政府;當(dāng)政府所提供的服務(wù)無(wú)法滿足公民的服務(wù)需求時(shí)，這種政府就不是一個(gè)擁有良好績(jī)效的政府。對(duì)于政府公共服務(wù)的評(píng)估，可以依據(jù)公眾滿意為標(biāo)準(zhǔn)，由相關(guān)人員進(jìn)行評(píng)估，并確保評(píng)估過(guò)程及結(jié)果公開(kāi)；最后，完善監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督政府的根本目的是確保人民群眾的利益不受侵害，因此，公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)必須轉(zhuǎn)變觀念，將政府監(jiān)督的重點(diǎn)由事后轉(zhuǎn)到事前與事中;變事后懲治為事前制約、事中控制。而要做到這一點(diǎn)，政府監(jiān)督機(jī)制就必須能夠隨時(shí)對(duì)政府的行政行為及其過(guò)程和方式進(jìn)行跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏離或違背公共服務(wù)的法律、制度、原則的政務(wù)行為，對(duì)其進(jìn)行制約和控制，從而保證政府行為始終不偏離滿足公共需求、保證公眾利益不受侵害的基本目標(biāo)。對(duì)于損害公共利益的行為，必須給予追加責(zé)任，加以處罰。

（作者單位：廣州大學(xué)市政技術(shù)學(xué)院）

（責(zé)任編輯 張 敏）