滕世華

城市“黑車”治理困境的制度分析*
——兼評“釣魚執(zhí)法”

滕世華

治理“黑車”的直接目的是維持正常的交通運(yùn)輸秩序以保障民眾的出行,但它絕非單純的道路交通運(yùn)輸、城市形象、社會(huì)治安問題,而是涉及民生、社會(huì)公平、利益分配等深層次問題?！昂谲嚒敝卫硎且豁?xiàng)涉及執(zhí)政理念、經(jīng)濟(jì)和政治制度安排的系統(tǒng)工程。包括“黑車”治理在內(nèi)的城市治理不僅考驗(yàn)著城市治理者的水平和能力,更審視著城市治理者的治理理念和價(jià)值追求。必須在此高度上提出制度建構(gòu)的基本對策思路。

城市治理;制度分析;黑車;釣魚執(zhí)法

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,我國的城市化過程快速推進(jìn),城市管理水平也有很大提高。但城市管理中仍然面臨諸多難題,“黑車”、流動(dòng)攤販、非法小廣告可謂城市治理中的三大頑疾,由此引起的沖突事件在全國各地時(shí)有發(fā)生,有的甚至導(dǎo)致流血傷亡事件。上海發(fā)生的“釣魚執(zhí)法斷指事件”集中反映了城市治理中的諸多矛盾和困境。本文通過對“黑車”治理困局的個(gè)案剖析,探討導(dǎo)致城市治理困境的深層次制度性原因以及背后的理念和價(jià)值目標(biāo),并據(jù)此提出制度建構(gòu)的基本對策思路。

一、“黑車”泛濫的一般原因

“黑車”治理難題由來已久,突出表現(xiàn)在治理成本高,復(fù)發(fā)性高,治理效果差。近年來,圍繞著“黑車”治理,各地方政府出臺(tái)了大量政策法規(guī),采取了各種措施和辦法,經(jīng)常集中性地開展大規(guī)模的懲治活動(dòng)。嚴(yán)管期間“黑車”經(jīng)營有所收斂,但運(yùn)動(dòng)剛過就大量復(fù)發(fā),甚至有的地方“黑車”營運(yùn)者與執(zhí)法部門玩起了游擊戰(zhàn)術(shù),專門找執(zhí)法薄弱的地點(diǎn)、時(shí)段經(jīng)營,致使“黑車”運(yùn)營不僅在數(shù)量上沒有減少,而且引發(fā)了大量社會(huì)矛盾和惡性事件,各類媒體對此時(shí)有報(bào)道。這些問題既包括執(zhí)法者與“黑車”主之間的矛盾,也包括正規(guī)出租車經(jīng)營者與非法營運(yùn)者之間的沖突。這種治理不僅沒有達(dá)到執(zhí)法部門的預(yù)期目標(biāo),而且本該從中獲益的市民也對此抱怨有加:打擊“黑車”不但沒有讓他們出行更方便快捷實(shí)惠,反而更麻煩更費(fèi)時(shí)花錢更多。為治理“黑車”,政府花了大量人、財(cái)、物力,“黑車”治理的立法成本、執(zhí)法成本、社會(huì)成本均很高,但效果與目標(biāo)相去甚遠(yuǎn),形成不斷治理、不斷復(fù)發(fā)的周期性循環(huán),使“黑車”治理陷入困境。

對于“黑車”治理陷入困境的原因,概括起來主要有三種看法:一是治理方式不當(dāng),缺乏長效機(jī)制。當(dāng)前各地普遍采用的是運(yùn)動(dòng)式治理方式,而這種方式本身就存在著嚴(yán)重缺陷,最根本的問題是可持續(xù)性差,治理效果難以持久,運(yùn)動(dòng)之后“黑車”難免再次泛濫。一是認(rèn)為打擊力度不夠,尤其是罰款數(shù)額太輕,客觀上給“黑車”運(yùn)營造成了巨大的營利空間,導(dǎo)致“黑車”鋌而走險(xiǎn)。一是認(rèn)為根本原因是正規(guī)出租車數(shù)量不足,因此靠打擊“黑車”解決“黑車”問題是本末倒置,只有放開出租車市場,增加合法運(yùn)營出租車供給量,才能使“黑車”沒有市場空間。

上述分析不無道理,但總體來說,缺乏理論上的科學(xué)性和深刻性,也缺乏實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)性和可操作性。首先,長效機(jī)制難以建立。長效機(jī)制需要以常規(guī)的執(zhí)法方式為基礎(chǔ),但“黑車”營運(yùn)的特點(diǎn)決定了常規(guī)執(zhí)法方式難以奏效?！昂谲嚒睜I運(yùn)具有分散性、流動(dòng)性、秘密性、廣泛性等特點(diǎn),“黑車”營運(yùn)遍布城市和郊區(qū)的各個(gè)角落,執(zhí)法人員很難覆蓋全面,更難及時(shí)發(fā)現(xiàn)和跟蹤;營運(yùn)結(jié)束后,交付費(fèi)用,過程結(jié)束,不留痕跡;“黑車”在路邊候客與一般社會(huì)車輛無異,很難認(rèn)定其為非法營運(yùn);在現(xiàn)場查處中,乘客作為利益相關(guān)者大都不愿承擔(dān)作證義務(wù)。凡此種種,都決定了打擊“黑車”難度很大,常規(guī)執(zhí)法方式難以奏效,只能采用具有巨大震懾作用的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式,而運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法方式不可能取得長效,運(yùn)動(dòng)式治理之后再次泛濫成為必然。

或許有人把建立長效機(jī)制寄托于發(fā)動(dòng)社會(huì)參與來實(shí)現(xiàn),“釣魚執(zhí)法”正是這種指導(dǎo)思想下產(chǎn)生的怪胎。導(dǎo)致這一怪胎誕生的根本原因是制度設(shè)計(jì)中包含的利益驅(qū)動(dòng)被嚴(yán)重扭曲。在這一制度下,不僅“倒鉤”們的行為目標(biāo)變成了赤裸裸的追逐金錢,更可悲的是,罰沒錢款也成了執(zhí)法管理部門的重要指標(biāo)。至此,寄希望于社會(huì)參與來打擊“黑車”無異于緣木求魚。如果說“黑車”的存在所破壞的不過是客運(yùn)市場秩序,那么“釣魚執(zhí)法”卻讓人陷入被栽贓被誣賴的恐懼之中。美德圣女被扒光衣服當(dāng)眾奸污,“釣魚執(zhí)法”傷害的不是被釣者,而是人們的良知善心,是政府賴以生存的社會(huì)公信力。大量“釣魚執(zhí)”法黑幕的曝光宣告了這一制度設(shè)計(jì)的徹底失敗。

其次,試圖靠加大打擊力度來杜絕“黑車”營運(yùn)的做法輸?shù)酶鼞K。以上海和北京為例。為治理“黑車”,上海出臺(tái)過多個(gè)法律法規(guī),懲罰數(shù)額不斷提高,打擊力度不斷增加。1995年的《上海市出租汽車管理?xiàng)l例》規(guī)定,對于未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事出租汽車經(jīng)營的,處兩千元以上五千元以下罰款;2001年新修訂的條例中將處罰上限從五千元提到五萬元,提高了十倍。處罰加重,然而“黑車”數(shù)量不但沒有減少,反而逐年增多。上海市人大2001年修訂《條例》時(shí),上海僅有“黑車”4400余輛,而到2006年,根據(jù)人民網(wǎng)報(bào)道,“黑車”數(shù)量達(dá)到1.5萬輛。另一官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:繼2005年、2006年、2007年和2008年的前10個(gè)月分別查處7500、2.3萬、2.5萬、1.8萬輛(次)“黑車”后,僅2009年上半年,上海又查處“黑車”1.67萬輛(次)。人們不禁要問,為什么打擊力度的不斷加大,“黑車”反而越打越多?在“釣魚執(zhí)法”黑幕被揭開后的今天,或許可以對此作出兩種解讀:假如這一數(shù)據(jù)是真實(shí)的,那么說明嚴(yán)打重罰并不奏效;假如這一數(shù)字中很大一部分是被冤枉的,那么說明這種打擊“黑車”的行為已經(jīng)違背了立法初衷,執(zhí)法失去了合理合法性。我們無法判斷究竟是那種情況,或者說兩種情況都存在。無論如何,它都清楚地表明,靠加大打擊力度不能解決問題。

再看看北京的情況。從2006年到奧運(yùn)會(huì)舉辦前,北京市對影響城市環(huán)境秩序的各種問題進(jìn)行分階段整治,其中首先把打擊的重點(diǎn)放在“黑車”上。從2006年4月24日起,北京市16個(gè)委、辦、局聯(lián)合掀起為期一個(gè)月的“狂飄行動(dòng)”,對整治期間查獲的“黑車”依照北京市政府《依法查處取締無照營運(yùn)行為的通告》一律按上限50萬元的標(biāo)準(zhǔn)予以罰款,如果第二次被查,除被罰款外,車輛一并沒收,對多次查處仍繼續(xù)非法營運(yùn)的,依法從重處罰。在有關(guān)部門聯(lián)合對“黑車”重拳出擊的同時(shí),還出臺(tái)了兩項(xiàng)制度措施來強(qiáng)化整治行動(dòng)。一是舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度,對舉報(bào)人給予重獎(jiǎng);二是問責(zé)制,對嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任、未采取打擊和執(zhí)法行動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)責(zé)任人實(shí)施倒查。此次行動(dòng)的打擊力度不能說不大,但“黑車”治理的效果卻差強(qiáng)人意。突出表現(xiàn)在,治理的當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)?“黑車”攬客的現(xiàn)象少了許多,尤其是北京“四站一場”、奧運(yùn)場所周圍及三環(huán)路內(nèi)的“黑車”有所減少,但大量“黑車”與政府的執(zhí)法和整治行動(dòng)玩起了“游擊戰(zhàn)”,他們開始流向執(zhí)法力量相對薄弱的地區(qū),如城郊的醫(yī)院、小區(qū)門口、車站周圍,甚至中心城區(qū)也出現(xiàn)反彈。由此可見,一味嚴(yán)打不能從根本上杜絕“黑車”,而且治理成本奇高,甚至引發(fā)流血事件,教訓(xùn)慘痛。

適當(dāng)增加出租車營運(yùn)指標(biāo)是個(gè)辦法,但完全取消對出租車經(jīng)營的管制顯然是行不通的。從經(jīng)濟(jì)屬性上看,城市交通作為人們生活的必需品具有一般商品的特點(diǎn),理論上可以通過市場供求關(guān)系、價(jià)格機(jī)制予以調(diào)節(jié)。但城市交通不同于一般商品,具有公共物品或準(zhǔn)公共物品特性,且道路供給和使用約束存在著巨大的負(fù)外部性,因此由政府提供公共交通服務(wù)是最經(jīng)濟(jì)最有效的。若政府無法提供充足的公共交通,私營公交車、出租車、私家車的存在就是必要而可行的。但是城市交通的公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性以及所具有的外部性,決定了政府管制的必要性。完全放開,實(shí)行全面的市場自由選擇,必然帶來惡性競爭,不僅造成交通更加擁堵,甚至價(jià)格難以控制,損害消費(fèi)者的利益,造成公共資源配置的效率損失,而且最終也損害經(jīng)營者的利益。因此,一定的政府管制就成為必然選擇。目前各地政府通行的辦法是市場許可限額制度,目的在于廣泛吸收社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體參與城市交通提供,但又通過適當(dāng)?shù)恼苤拼胧┍苊馐袌鰫盒愿偁帋淼谋锥?。如果認(rèn)為取消政府管制就可以解決“黑車”問題,那顯然是太過簡單了。解決問題的方法不是取消政府管制,而是政府如何管制,管制到什么程度,經(jīng)營許可的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)如何確定等。

二、“黑車”治理困境:三重邏輯之糾結(jié)

“黑車”問題內(nèi)含著多重邏輯,不同邏輯反映了思考問題的角度不同、問題產(chǎn)生的機(jī)理不同,因而解決問題的思路也不同。概括起來,在現(xiàn)行的“黑車”治理實(shí)踐中大致包含著法律、經(jīng)濟(jì)、政治三大邏輯。三大邏輯之間既有相互協(xié)調(diào)的一面,也有彼此沖突的一面,它們之間的矛盾沖突是“黑車”治理陷入困境的重要原因。

所謂“黑車”治理的法律邏輯,是指“黑車”治理中所依據(jù)的法律界定。按現(xiàn)行法律法規(guī),“黑車”屬非法營運(yùn),其必然結(jié)論是處罰。但為什么政府相關(guān)部門這一依法執(zhí)法行為卻遭到社會(huì)廣泛質(zhì)疑,甚至出現(xiàn)“釣魚執(zhí)法”這種執(zhí)法違法的咄咄怪事?為什么會(huì)產(chǎn)生打擊“黑車”中巨大的利益鏈?深入分析不難發(fā)現(xiàn),法律邏輯背后還有著更深層次的經(jīng)濟(jì)邏輯和政治邏輯,而這卻常常被無意忽視或者有意隱瞞。

所謂“黑車”治理的經(jīng)濟(jì)邏輯,是指“黑車”產(chǎn)生和泛濫所反映的市場競爭原則和供需關(guān)系?！昂谲嚒钡姆簽E和屢禁不止反映了市場的需求。在公共交通和合法出租車供給與市場需求之間存在巨大缺口的情況下,“黑車”起到了彌補(bǔ)供給不足的作用。從這個(gè)角度說,“黑車”不合法,但有其市場合理性。這反映了它符合經(jīng)濟(jì)邏輯的一面。但它還存在著違背經(jīng)濟(jì)邏輯、市場原則的另一面。市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì),市場主體必須遵紀(jì)守法,交稅付費(fèi)是法制經(jīng)濟(jì)的要求,公平競爭是基本準(zhǔn)則。恰恰在這一點(diǎn)上,“黑車”的營運(yùn)違背了市場規(guī)則和邏輯。經(jīng)濟(jì)分析兩個(gè)方面之間的沖突反映了現(xiàn)行“黑車”治理困境的癥結(jié)。對“黑車”治理進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析不能割裂這兩個(gè)方面。

較之法律邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯,政治邏輯似乎不那么直接,但卻更根本。所謂“黑車”治理的政治邏輯主要包含兩層含義:一是政府執(zhí)政理念是否以民生為本;二是政府作為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后防線,是否能夠避免自身的逐利行為,是否能夠在不同社會(huì)群體利益沖突面前實(shí)現(xiàn)利益的公正分配。首先,是否把民生問題作為根本理念會(huì)直接反映到政府對解決公共交通問題的政策選擇、投入水平和管理導(dǎo)向上。提供便捷廉價(jià)的交通服務(wù)理應(yīng)成為政府的基本職責(zé)?？傮w而言,盡管在中央一再強(qiáng)調(diào)把解決民生作為執(zhí)政的第一要?jiǎng)?wù)的形勢下,各地方政府加大了公共交通的投入,城市公共交通有了很大改善,但與人民群眾的實(shí)際需求相比,與GDP增長速度和財(cái)政收入的增加幅度相比,政府公共財(cái)政在包括公共交通在內(nèi)的公共服務(wù)方面的投入還非常有限。這是因?yàn)?與政府其他投資項(xiàng)目相比,解決公共交通問題投資大,見效慢,政績往往難以很快顯現(xiàn),因而地方政府缺乏加強(qiáng)公共交通投入的積極性。這直接反映了地方政府執(zhí)政理念離民生第一還相差很遠(yuǎn)。同時(shí)我們也看到,在打擊“黑車”的行動(dòng)中,政府相關(guān)部門常常不僅沒有成為社會(huì)公平正義的維護(hù)者,甚至直接參與利益分享。政府行為的利益驅(qū)動(dòng)在兩個(gè)環(huán)節(jié)上最為明顯。一是政府(如后面將要討論到的重慶市政府)在出售出租車經(jīng)營指標(biāo)環(huán)節(jié)上制定的驚人的高價(jià)格;二是打擊“黑車”過程中熱衷于收沒罰等經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。前者增加了合法營運(yùn)者的經(jīng)營成本和消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān),而且變相地助長了“黑車”泛濫。后者扭曲了執(zhí)法管理的目標(biāo)初衷,而且引發(fā)了大量警民沖突。總之,無論是政府的政策法規(guī)導(dǎo)向,還是相關(guān)執(zhí)法部門的具體行為,都與上述政治邏輯存在巨大差異。

上述三種邏輯之間存在著一定的矛盾沖突,錯(cuò)綜復(fù)雜地交織在一起,在執(zhí)法管理實(shí)踐中都不同程度地發(fā)揮著作用。這也是導(dǎo)致“黑車”治理難有成效的重要原因。由于法律邏輯屬于顯性邏輯、剛性邏輯,在行為導(dǎo)向上屬于命令性質(zhì),而政治邏輯比較抽象虛化,難以形成硬性制約,往往被行為者視作可有可無。經(jīng)濟(jì)邏輯是附著于不同行為主體的,不同行為主體有著不同的經(jīng)濟(jì)邏輯,這里不僅有“黑車”經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)邏輯,還有政策制定者、不同執(zhí)法主體等的經(jīng)濟(jì)邏輯和利益考量。這就是為什么在包括打擊“黑車”在內(nèi)的城市治理實(shí)踐中,治理主體往往偏好于按法律邏輯行事,而忽視政治邏輯,并以自己的經(jīng)濟(jì)邏輯取代公共的經(jīng)濟(jì)邏輯。公權(quán)部門和掌權(quán)者并不必然代表和體現(xiàn)公共利益,只有在強(qiáng)有力的制度約束之下才能保證公權(quán)不被用來謀取私利。對這一點(diǎn)的承認(rèn)并不令人愉快,但會(huì)讓我們在制度設(shè)計(jì)時(shí)更理性更謹(jǐn)慎和更有現(xiàn)實(shí)可操作性。

要使“黑車”治理有成效,解決同一問題必須遵循統(tǒng)一的邏輯,克服三者之間的內(nèi)在邏輯矛盾。簡單地說,在上述三大邏輯中,法律邏輯應(yīng)該基于政治邏輯和經(jīng)濟(jì)邏輯,經(jīng)濟(jì)邏輯應(yīng)以政治邏輯為基礎(chǔ),在政治邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯出現(xiàn)矛盾時(shí),經(jīng)濟(jì)邏輯應(yīng)服從政治邏輯。所依據(jù)的原則是,政府應(yīng)該是維護(hù)和堅(jiān)守社會(huì)公平正義的最強(qiáng)力者和最后防線,如果政府成為市場中的逐利者,政府也就不成其為政府。因此,從長遠(yuǎn)和整體而言,在“黑車”治理問題上,邏輯順序應(yīng)該是政治邏輯為先、經(jīng)濟(jì)邏輯次之,法律邏輯應(yīng)服從和服務(wù)于前兩個(gè)邏輯。制度設(shè)計(jì)的任務(wù)就是如何使制度建構(gòu)符合上述邏輯序次,以保證在不同利益群體的利益博弈過程中政府公權(quán)目標(biāo)不被私利取代和吞噬。

三、“黑車”治理無效的制度視角:利益博弈及失衡

“黑車”治理中的“釣魚執(zhí)法”暴露出行政執(zhí)法的嚴(yán)重異化。據(jù)悉,上海市閔行區(qū)交通執(zhí)法大隊(duì)兩年中查處非法營運(yùn)車五千多輛,罰沒款達(dá)五千多萬元,超額完成預(yù)定指標(biāo)。在閔行區(qū),“釣鉤”每“釣”到一位私家車司機(jī),便可獲得300元人民幣,“鉤頭”提取200元,其他區(qū)的行價(jià)更高①于秋、陳王景貝:《從孫志剛到孫中界:“釣魚式執(zhí)法”與公民權(quán)利》,載《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2009年10月26日。。而在執(zhí)法部門,一輛車可以罰款1萬元。由于被扣車輛甚多,浦東新區(qū)甚至出現(xiàn)了幫人“撈車”的行當(dāng)。這就是隱藏在“釣魚執(zhí)法”背后的利益誘因,所謂的行政執(zhí)法已完全異化為罰款經(jīng)濟(jì)。

“黑車”治理是一個(gè)利益博弈過程。這首先表現(xiàn)在執(zhí)法環(huán)節(jié)上。為了調(diào)動(dòng)執(zhí)法者的積極性,利益激勵(lì)機(jī)制和指標(biāo)壓力機(jī)制共同作用,執(zhí)法力度會(huì)時(shí)松時(shí)緊。打擊過嚴(yán)致“黑車”徹底消失,就此斷了執(zhí)法者的財(cái)路,甚至交通執(zhí)法單位的地位和重要性亦會(huì)受影響,所以打擊力度總是有限。這種制度安排導(dǎo)致的利益博弈給社會(huì)的印象是:政府打擊“黑車”的立場是搖擺的;打擊的目的是震懾性的,打擊的目標(biāo)是概率性的。所以人們看到,打擊和繁榮共生。

利益博弈還表現(xiàn)在出租車管理體制中。讓我們通過重慶市出租車指標(biāo)的層層轉(zhuǎn)包,看一下當(dāng)前出租車行業(yè)營運(yùn)管理體制如何導(dǎo)致利益分配嚴(yán)重失衡的。重慶出租車營運(yùn)管理首先由當(dāng)?shù)卣鍪鄢鲎廛囍笜?biāo),出租車公司拿到指標(biāo)后,將指標(biāo)與運(yùn)營車輛配置好再出售給二級承包人,二級承包人聘請司機(jī)駕駛營運(yùn)。這一管理模式涉及到地方政府、出租車公司、二級承包人、出租車司機(jī)四個(gè)利益主體,而他們各自從經(jīng)營中獲得的收益是極不均衡的:一輛出租車在一個(gè)月的營運(yùn)中,地方政府所得(營運(yùn)指標(biāo)按月分?jǐn)?為2708.33元,出租車公司為3812元,二級承包人為1450元,司機(jī)為1376元①侯蓮梅:《出租車市場利益集團(tuán)的博弈和公共政策的選擇》,《才智》2009年第17期。重慶打黑暴出2007年重慶出租車司機(jī)罷運(yùn)與黑社會(huì)操縱有關(guān),但出租車經(jīng)營管理中存在問題卻是不能因此而忽略的。。在這一利益鏈中,出租車司機(jī)處于最弱勢的被層層盤剝的地位,出租車公司在利益鏈中所取得的利潤最大,甚至莫名其妙地插進(jìn)來的二級承包人的獲益都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過辛辛苦苦的出租車司機(jī)。地方政府通過出售出租車指標(biāo)實(shí)現(xiàn)管制權(quán)是有其合理性的,但僅通過出售管理指標(biāo)而不承擔(dān)任何經(jīng)營管理責(zé)任就能獲得這樣高比例的收益,其制度設(shè)計(jì)的合理合法性讓人生疑。

首先觀察一下作為管理者的政府。對于可能因過度競爭而導(dǎo)致資源配置效率損失的領(lǐng)域,存在著政府管制的必要性。政府管制的方式有多種,其中市場準(zhǔn)入管制、價(jià)格管制是兩種基本的方式。出租車營運(yùn)受城市道路供給的制約,具有這種管制的必要性。目前我國出租車行業(yè)的政府管制采用的是以市場準(zhǔn)入量管制為主,以控制運(yùn)營價(jià)格管制為輔的管制方法,目的是在經(jīng)營者和消費(fèi)者之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)。規(guī)范政府管制理論是以政府是公共利益的代表者為基本假設(shè)前提的,但事實(shí)表明,政府不僅常常被利益集團(tuán)所俘虜,成為特殊利益集團(tuán)的代言人和保護(hù)者,而且它更有著自身的利益訴求。政府不是公共利益的天然代表,它也可能成為自身利益最大化的“理性經(jīng)濟(jì)人”。對此,我們不僅從政府出售出租車指標(biāo)中看到高額的經(jīng)濟(jì)收益②高比例的政府所得不僅減少了出租車運(yùn)營者的收入,而且也是出租車價(jià)格居高不下且持續(xù)上漲的重要原因。,而且在“釣魚執(zhí)法”的丑行中看得更清楚。

再看出租車公司。成立出租車公司的初衷是為了方便管理和維護(hù)司機(jī)的利益,但從實(shí)際運(yùn)作看并非如此。在出租車準(zhǔn)入量有限的情況下,獲得優(yōu)先進(jìn)入權(quán)就意味著獲得實(shí)現(xiàn)有限競爭的高額利潤。出租車公司(或二級承包人)獲得經(jīng)營權(quán)后,利用掌控的指標(biāo)在市場上轉(zhuǎn)賣或高額炒賣,獲取巨額利潤;將出租車司機(jī)的投資款據(jù)為己有;通過依靠出租車經(jīng)營牌照壟斷獲取高額“份子錢”,掠奪司機(jī)的大部分營運(yùn)收入。大多數(shù)公司只管收錢,不僅對司機(jī)利益不聞不問,甚至干著損害侵占司機(jī)利益的勾當(dāng)。據(jù)估計(jì),至少有30%的公司玩的是拿著司機(jī)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)經(jīng)營出租車公司的“空手道”游戲。因此,司機(jī)和公司的矛盾持續(xù)緊張,要求解除與公司關(guān)系的事件時(shí)有發(fā)生。與此同時(shí),國家稅收也因此遭受損失,消費(fèi)者利益也蒙受損害。取消這一不合理的管理制度已經(jīng)成為出租車司機(jī)和社會(huì)公眾的強(qiáng)烈呼聲。但顯而易見,出租車司機(jī)在整個(gè)鏈條中處于弱勢地位,政府出臺(tái)相關(guān)的公共政策時(shí)很難不受日漸壯大起來的利益集團(tuán)影響,而司機(jī)與乘客的利益和呼聲往往被淹沒。

利益分配失衡,合法出租車經(jīng)營艱難,成本高、利潤低,給非法運(yùn)營提供了違法經(jīng)營的巨大利潤空間。正規(guī)營運(yùn)車每年繳納養(yǎng)路費(fèi)、稅費(fèi)、管理費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等各種費(fèi)用約2萬余元,而“黑車”逃繳各種費(fèi)用。在這種情況下,“黑車”能以壓價(jià)競爭與正規(guī)車爭奪客源,沖擊運(yùn)營市場,使正規(guī)營運(yùn)車輛的利潤和利用率下降,供求關(guān)系惡化。在當(dāng)前油價(jià)上漲的形勢下,“黑車”泛濫使正規(guī)營運(yùn)車輛的經(jīng)營環(huán)境雪上加霜。許多城市出租車罷運(yùn)事件正是在這種背景下發(fā)生的,它也是現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)下利益分配失衡導(dǎo)致的必然后果。

四、加強(qiáng)“黑車”治理的對策思路:制度重構(gòu)

城市“黑車”治理已陷入多重困境。要想從根本上解決問題,必須走出現(xiàn)行“嚴(yán)打重罰”的簡單思路,通過全面的、深層次的政府管理理念轉(zhuǎn)變、利益失衡調(diào)整以及出租車運(yùn)營管理體制改革實(shí)現(xiàn)制度重構(gòu)。

(一)制度重構(gòu)的前提:轉(zhuǎn)變政府的管理理念

制度重構(gòu)必須以觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo)。就“黑車”治理而言,觀念轉(zhuǎn)變要求城市治理者必須改變就事論事的思維模式,從政府宏觀管理目標(biāo)系統(tǒng)綜合考慮問題,調(diào)整政策導(dǎo)向,改變管理方式。

應(yīng)該樹立網(wǎng)絡(luò)化大公交的城市建設(shè)理念。城市公共交通具有公共物品和準(zhǔn)公共物品屬性,其提供方式不可能完全市場化,政府理應(yīng)承擔(dān)起提供公共交通的主要責(zé)任。這是公共服務(wù)型政府的基本職責(zé)。為此,政府公共財(cái)政預(yù)算應(yīng)該加大包括公共交通建設(shè)在內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入。但近年來,公共交通投入不足是各地存在的普遍問題,不僅低于城市財(cái)政收入的增長速度,甚至出現(xiàn)明顯下降;有的城市把對公共交通的支持和投資甚至政策補(bǔ)貼作為一種負(fù)擔(dān),出現(xiàn)財(cái)政收入年年增長,對公共交通的補(bǔ)貼卻逐年減少,甚至將公交服務(wù)完全推向市場,如取消公交月票、票價(jià)定位偏高且呈持續(xù)上漲趨勢,伴隨著油價(jià)上漲而出現(xiàn)的出租車起步價(jià)及每公里單價(jià)不斷上調(diào)等。凡此種種,都反映了政府離公共服務(wù)型政府建設(shè)目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。

應(yīng)把環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源,納入到包括治理“黑車”在內(nèi)的城市治理政策法規(guī)考慮范圍內(nèi)?！昂谲嚒睉?yīng)該治理打擊,但不準(zhǔn)鄰里拼車,不準(zhǔn)攔順風(fēng)車,甚至把拼車視同非法運(yùn)營,這些措施需要深入檢討?，F(xiàn)實(shí)生活中的自由拼車和搭便車情況的確非常復(fù)雜,要準(zhǔn)確區(qū)分它們與“黑車”非法營運(yùn)之間的差別確實(shí)有難度,但如果政府管理部門為了方便自己管理而將有利于社會(huì)、有利于民眾的方法加以排斥的話,那不僅暴露了政府管理能力的不足,而且更說明政府在執(zhí)政理念上的錯(cuò)誤。只要政府執(zhí)政理念對頭,總能找到合理有效的管理方式,如杭州等地出臺(tái)的對居民拼車出行實(shí)行備案管理的經(jīng)驗(yàn)就足以說明這一點(diǎn)①參見周懌《政府的動(dòng)員能力與政策工具的選擇:對運(yùn)動(dòng)式治理的解釋》,復(fù)旦大學(xué)2008年MPA碩士論文。據(jù)周懌的統(tǒng)計(jì),貨運(yùn)市場“黑車”規(guī)模更大,數(shù)量近5萬輛。但客運(yùn)“黑車”涉及的利益相關(guān)者更復(fù)雜,故這里的分析和結(jié)論可用于貨運(yùn)“黑車”問題。。在能源日趨緊張、保護(hù)環(huán)境倍加重要的背景下,許多國家不僅通過道德建設(shè)加以提倡鼓勵(lì),而且還通過相應(yīng)的政策法規(guī)加以引導(dǎo)和推動(dòng),如有的國家對高速公路上空駛的車輛加以收費(fèi),目的就是更充分地利用能源。

不僅如此,全球能源危機(jī)背景下,許多國家提倡自行車出行。自行車不僅是最環(huán)保節(jié)能的交通工具,而且有益身體健康,一舉多得。但近些年來,城市生活中自行車出行越來越少,在大中城市幾乎消失。這與近年來我們在考慮城市發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)時(shí),出現(xiàn)的偏差是有關(guān)系的,具體表現(xiàn)為自行車專用道越來越少,有的甚至把原有的自行車專用車道取消了。這一現(xiàn)象事關(guān)利益共享和公平分配問題。正如清華大學(xué)孫正平教授指出的,“在今天,對不同交通工具的使用已經(jīng)具有了和原先不同的意義……坐公車的、開私車的、乘公交車的、騎自行車的甚至步行的,人們已經(jīng)不難從中發(fā)現(xiàn)階層分化的影子。在這種情況下,一個(gè)問題開始出現(xiàn)了,這就是作為一種公共資源的道路在不同群體和階層間進(jìn)行分配的問題”;“于是,有限的財(cái)力如何在公共服務(wù)設(shè)施中進(jìn)行分配,就成為一個(gè)既關(guān)涉到公共政策,也關(guān)涉到利益分配的問題”①孫立平:《馬路上的利益與政治》,光明網(wǎng) http://www.sina.com.cn 2006年12月14日15:03。。與此同時(shí),為了完成經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo),政府往往出臺(tái)各種刺激汽車消費(fèi)的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)購買私家車,使路權(quán)的利益之爭更加突出。發(fā)展私家車也許短期有效,但從長遠(yuǎn)看,既不經(jīng)濟(jì)也不環(huán)保,與消費(fèi)者個(gè)人和整個(gè)社會(huì)都弊大于利。解決出行不便、交通擁堵的根本出路不是發(fā)展私家車,而是大力發(fā)展公共交通;城市交通擁堵的罪魁不是自行車占道,而是私家車發(fā)展太快。據(jù)此,政府必須有長遠(yuǎn)眼光和大局意識(shí),且不可頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳,甚至出現(xiàn)不同政策之間相互矛盾、管理目標(biāo)南轅北轍的問題。

民生為本應(yīng)成為一切政策制定、管理目標(biāo)的根本考量。城市發(fā)展與管理的目的是給人們提供優(yōu)質(zhì)的生活和工作環(huán)境。城市的主人是市民,而不是管理者。但現(xiàn)行的很多政策導(dǎo)向、管理目標(biāo)、立法動(dòng)機(jī)、執(zhí)法手段都從根本上背離了這一基本原則,管理者本位的做法比比皆是,甚至以管理者的利益取代公眾利益。“黑車”治理中重懲罰輕管理,對流動(dòng)攤販簡單粗暴地圍追堵截,城市拆遷中的野蠻執(zhí)法都充分暴露了這一執(zhí)政理念上的深層次問題。就業(yè)是民生之首,而“黑車”治理就關(guān)涉就業(yè)問題,流動(dòng)攤販治理中也存在著就業(yè)問題。只有將就業(yè)問題納入到城市發(fā)展和管理的總體考慮之中,才能從根本上解決城市管理中類似的諸多問題。

(二)制度重構(gòu)的關(guān)鍵:建立公開透明的利益表達(dá)和利益分配機(jī)制

與“黑車”治理相關(guān)的公共交通問題不是單純的出行方式選擇問題,而是涉及不同群體之間的利益關(guān)系調(diào)整的公共政策問題。伴隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,利益分化和沖突日益突出,這種利益再分配和利益關(guān)系調(diào)整就越來越重要。一方面,公眾對公共產(chǎn)品需求的日益增長與政府供給能力相對不足的矛盾始終存在,因而諸如交通、醫(yī)療、住房、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共產(chǎn)品如何生產(chǎn)和消費(fèi)越來越成為塑造社會(huì)利益關(guān)系的一個(gè)重要環(huán)節(jié);另一方面,當(dāng)今社會(huì)人們的權(quán)利意識(shí)和民主參與觀念也日益強(qiáng)烈,公共政策如何體現(xiàn)社會(huì)公平與公正不可避免地成為社會(huì)廣泛關(guān)注的一個(gè)重要問題。但是,恰恰在涉及與人們利益密切相關(guān)的公共政策的制定過程中,卻沒有一個(gè)完善的制度保證民意能夠得到充分的表達(dá),并對公共政策制定形成有效約束。

要建立公開透明的利益表達(dá)和分配機(jī)制,必須實(shí)現(xiàn)兩個(gè)觀念轉(zhuǎn)變:一是承認(rèn)利益集團(tuán)在我國的客觀存在,無視甚至否認(rèn)利益集團(tuán)對公共政策的影響勢必導(dǎo)致忽視社會(huì)弱勢群體的聲音和要求;二是必須摒棄“替民作主”的舊的執(zhí)政理念和決策方式,轉(zhuǎn)向“由民作主”的執(zhí)政理論和決策方式,將“民主協(xié)商”、“利益表達(dá)”、“利益博弈”與“利益妥協(xié)”貫穿于公共政策過程始終。

實(shí)踐中,一方面要充分發(fā)揮現(xiàn)有的利益表達(dá)機(jī)制和方式的作用;另一方面要針對公共政策的范圍和特點(diǎn),創(chuàng)新利益表達(dá)方式和渠道,尤其要加強(qiáng)和完善各種立法和政策聽證制度,讓公眾訴求能夠得到重視和采納。

重視公共輿論和大眾傳媒的重要作用。公共輿論既是公眾利益表達(dá)的重要途徑,也是政府機(jī)關(guān)和有關(guān)部門了解和回應(yīng)公眾要求的有效渠道。以往我們只重視發(fā)揮公共輿論作為黨和政府喉舌的作用,而忽視其下情上傳的功能,甚至把反映社會(huì)問題的輿論看成是消極有害的。這不符合現(xiàn)代民主國家的基本理念。

具體到“黑車”治理和解決城市公共交通問題,建立公開透明的利益表達(dá)和利益分配機(jī)制應(yīng)該從明晰相關(guān)利益群體入手。正如前文分析的,導(dǎo)致“黑車”泛濫的直接原因是正規(guī)出租車營運(yùn)中司機(jī)處于弱勢地位,收入太低、利益嚴(yán)重受損、利益表達(dá)和利益訴求難以實(shí)現(xiàn)等。同時(shí),在公交票價(jià)、出租車票價(jià)不斷上漲的過程中,消費(fèi)者同樣處于利益表達(dá)的劣勢。政策的制定缺少了相關(guān)利益主體的參與,利益分配失衡就在所難免。應(yīng)該廣泛吸收包括出租車司機(jī)、普通民眾、政府管理者、專家學(xué)者、媒體工作者等相關(guān)利益群體代表就相關(guān)問題進(jìn)行廣泛討論或公開辯論,在廣泛征求和吸收民意的基礎(chǔ)上,形成和出臺(tái)相關(guān)政策法規(guī)。最為重要的是,要將這種聽證制度法治化,而不會(huì)因人為的因素而改變。在多數(shù)城市出租車行業(yè)高度不透明,且成為高度壟斷性暴利行業(yè)的情況下,政府應(yīng)該做的不是動(dòng)不動(dòng)就“加大打擊力度”,而是應(yīng)該公開聽取社會(huì)意見。如果制度不合理,嚴(yán)刑峻法不僅不會(huì)使社會(huì)因之而規(guī)矩,反而會(huì)大量滋生腐敗與反抗。這已被許多地方發(fā)生的惡性事件所證明。只有通過充分的利益表達(dá)和利益博弈,才能形成健康有效的城市公共交通營運(yùn)模式和體制。

(三)制度重構(gòu)的突破口:摒棄現(xiàn)行的出租車營運(yùn)管理體制

現(xiàn)行的出租車運(yùn)營管理體制是“黑車”現(xiàn)象的最直接原因。因此,制度重構(gòu)應(yīng)該以此為突破口。必須廢除中國目前的出租車管理制度,使出租車行業(yè)從“出租車公司本位”回歸到“出租車司機(jī)本位”,在開放個(gè)體出租的同時(shí),強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)自律制度,從根本上取代目前的出租車公司主導(dǎo)一切的制度。具體包括以下內(nèi)容:

第一,重新核定出租車準(zhǔn)入數(shù)額。既然目前的城市交通能夠容納如此巨量的“黑車”,那么,在公共交通一時(shí)還不能夠充分滿足市場需求的情況下,適當(dāng)增加出租車許可指標(biāo)就有其充分的合理性,并根據(jù)市場需求變化規(guī)律,定期調(diào)整出租車額度。適當(dāng)?shù)某鲎廛嚳偭渴怯蓛r(jià)格、供求、替代交通工具等綜合因素交互作用的一種發(fā)展著的動(dòng)態(tài)平衡,可以通過市場合理競爭來確定,并輔以法律手段來管理,且通過公開透明、相關(guān)利益群體廣泛參與的情況下予以確定。國外的成功經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)充分說明,改變這一不合理的管理制度不僅必要而且可行。美國紐約市目前擁有黃色出租車12187輛,這個(gè)有整有零的數(shù)字是20世紀(jì)30年代由市議會(huì)以立法手段確定的,目的在于抑制由于出租車過多而造成的道路堵塞①葉青:《走出“出租車怪圈”》,中思網(wǎng),2008年11月7日,48:41。。

第二,完善出租車行業(yè)管理體制。目前國際的通行做法是放松對出租車特許經(jīng)營權(quán)的控制,在制定最基本的準(zhǔn)入條件下,所有通過資格考試的出租車司機(jī)自由進(jìn)出,政府和行業(yè)管理組織只負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)督管理。即使在一個(gè)時(shí)期內(nèi),由于某種特殊原因繼續(xù)實(shí)行公司制,也必須徹底改革目前的利益分配格局,給出租車市場營造一個(gè)公平、人性的環(huán)境。在這一問題上,既有國外成功的經(jīng)驗(yàn),也有國內(nèi)的積極探索。美國紐約的出租車營運(yùn)者分為獨(dú)立車主和公司車隊(duì)兩種。所謂獨(dú)立車主指那些只擁有一輛出租車的人。法律規(guī)定,獨(dú)立車主本人營運(yùn)時(shí)間每年不得少于210天。獨(dú)立車主可將自己的出租車租給其他人開,但如果要轉(zhuǎn)讓必須賣給另一位獨(dú)立車主。公司是指那些擁有至少兩輛出租車的營運(yùn)者,擁有至少25輛車的公司被稱為“車隊(duì)”,車隊(duì)的車輛必須每周營運(yùn)7天,每天營運(yùn)24小時(shí)。公司老板的收入主要來自將出租車租賃給司機(jī)所得到的份子錢,其最高限額由出租車和轎車委員會(huì)確定。也有一些出租車營業(yè)牌照擁有者將牌照租給別人使用,每月收取租金②參見周懌《政府的動(dòng)員能力與政策工具的選擇:對運(yùn)動(dòng)式治理的解釋》,復(fù)旦大學(xué)2008年MPA碩士論文。。近年國內(nèi)一些城市也在進(jìn)行積極的改革探索,如1998年溫州全面實(shí)施出租車“政府—車主”的兩級管理。目前溫州市區(qū)98.8%的出租汽車的經(jīng)營權(quán)實(shí)現(xiàn)了個(gè)人所有。溫州的出租車司機(jī)只需向出租公司每月交納120元管理費(fèi)用,其余的收入都屬于自己,多勞多得。又如河南新鄉(xiāng)這個(gè)市區(qū)人口百萬的城市,經(jīng)過將近十年的演進(jìn),出租車行業(yè)逐漸形成了這樣一種運(yùn)作模式,即政府將出租車經(jīng)營權(quán)直接拍賣給個(gè)人,取得經(jīng)營權(quán)的車主自愿選擇掛靠一家出租車服務(wù)公司,車主每年只需繳納少量的服務(wù)費(fèi)。當(dāng)然,這一改革中間也有反復(fù),正在不斷的探索之中。

第三,建立彈性公共定價(jià)機(jī)制。彈性定價(jià)就是要利用市場對各種經(jīng)濟(jì)信號反應(yīng)比較靈敏的特點(diǎn),通過價(jià)格杠桿和競爭機(jī)制統(tǒng)一定價(jià)。對出租車運(yùn)價(jià)的管制不僅僅要考慮企業(yè)的運(yùn)營成本,更要考慮消費(fèi)者意愿、能力和福利。還要改革現(xiàn)行的價(jià)格聽證會(huì)制度,要讓利益相關(guān)者共同參與管制政策的制定和公共定價(jià),并且由獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)定期提供評估報(bào)告。

D6;D61

A

1001-5574(2011)02-0023-10

滕世華,華東政法大學(xué)教授,主要研究方向?yàn)檎母铩⒐补芾?、NGO管理(上海200042)。

(責(zé)任編輯 王建民)