周萍萍

（安慶職業(yè)技術學院，安徽 安慶 246003）

“小金庫”治理屢禁不止的癥結與對策

周萍萍

（安慶職業(yè)技術學院，安徽 安慶 246003）

“小金庫”屢禁不止，并對社會主義經濟建設造成嚴重的干擾和影響。通過“小金庫”存在的危害，從政府、社會、單位和小金庫自身剖析了“小金庫”治理屢禁不止的癥結，探尋了防范、治理 “小金庫”的對策，期望能為有關政府部門、立法部門及監(jiān)管部門創(chuàng)建良好的財經秩序提供一些有價值的參考。

小金庫；屢禁不止；危害；癥結；對策

長期以來，中央對小金庫的治理工作非常重視，早在1986年6月，國務院就頒布了《關于違反財政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》，對將預算內資金劃轉為預算外資金等問題做了明確規(guī)定。此后，中央曾先后十余次發(fā)文清理整頓小金庫，其中包括1989年、1995年和2009年三次大規(guī)模的全國性專項治理，三令五申，反反復復，但小金庫問題仍生生不息，甚至變本加厲，愈演愈烈。如何防范、治理“小金庫”，對維護財經紀律，促進社會主義經濟建設良好運行具有重要的意義。

1 “小金庫”的內涵

很長一段時間，人們對小金庫的內涵和定義比較模糊，2009年8月中紀委《關于設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用〈中國共產黨紀律處分條例〉若干問題的解釋》中明確規(guī)定：小金庫是指違反國家法律法規(guī)及其他有關規(guī)定，應列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金 （含有價證券）及其形成的資產[1]。這說明凡侵占截留國家和單位收入，未在本單位財會部門列收列支或未納入預算管理、私存私放的各類資金都歸于“小金庫”。其具體表現(xiàn)形式有：固定資產不入賬，出租出借收入用于內部職工福利；下設服務中心或事務所實體，經營收入獨立核算或賬外核算，典型變通的“小金庫”；截留部分非稅收入，設立“小金庫”；往來賬戶中直接列支，隱瞞收支的“小金庫”；利用單位工會賬和黨費賬掩飾單位收入，形成轉移收支的“小金庫”；利用單位保留戶倒轉資金，形成合理化的“小金庫”；以內部科室經費包干結余形式，將單位資金存放在各業(yè)務科室內勤管理員手中，支出由業(yè)務科室負責人商議支出，脫離單位財務室和財政監(jiān)督形成“小金庫”；利用違規(guī)收費、罰款 、攤派取得的資金設立“小金庫”；以會議費、咨詢費、租賃費、勞務費套取的資金設立“小金庫”；以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設立“小金庫”，等等。

2 “小金庫”的危害

2.1 “小金庫”是孕育腐敗的溫床。

由于“小金庫”設置隱秘，使用方便，缺乏監(jiān)管，這就為一些單位人員特別是領導干部貪污、挪用公款設置了“溫床”；為聯(lián)絡感情、攏絡人心、撈取“政治前途”提供了籌碼；為大吃大喝、請客送禮、游山玩水購置了“提款機”；為中飽私囊、損公肥私搭建了“供應站”。嚴重敗壞黨風政風和社會風氣。

2.2 “小金庫”侵害了國家和人民的利益

因一部分“小金庫”資金是將應上交國家的財政資金、稅金截留或擠占、挪用財政專項資金而形成，導致國家的利益受到嚴重損害；一部分“小金庫”資金是將單位的各項收入或資金轉移形成，使得單位效益縮水，造成國有資產的嚴重流失。

2.3 “小金庫”損害了黨和政府的整體形象

由于“小金庫”管理和支配權往往掌握在少數(shù)黨員領導干部手中，易使一些單位領導滋生“拜金主義”、“享樂主義”思潮，并產生侵占私分、貪污挪用等不法行為，一旦被揭露，在群眾中會造成惡劣的影響。不僅損害黨的人民公仆形象，而且破壞干群關系，甚至會喪失群眾對加強黨風廉政建設的信心。

2.4 “小金庫”嚴重破壞了社會經濟秩序

“小金庫”雖冠以“小”，但其擁有的資金量卻不可小許，有的已達幾百萬甚至上千萬，這些資金游離于正常財務核算體系、財經監(jiān)督系統(tǒng)之外，不僅污染了社會風氣，而且嚴重擾亂了國家財經秩序。

2.5 “小金庫”干擾了單位正常的工作秩序

由于“小金庫”行為具有一定的隱蔽性，造成單位財務管理不規(guī)范、財務反映不全面、核算數(shù)據(jù)失真、監(jiān)督職能弱化，嚴重影響企業(yè)的經營管理和決策；同時也使企業(yè)財務稽核、內外部經濟審計工作難度加劇，干擾和破壞了單位的正常工作秩序。

3 “小金庫”治理屢禁不止的癥結

“小金庫”問題為何禁而不止、治而不絕？癥結何在？筆者認為可從政府、社會、單位和小金庫本身四個層面進行剖析。

3.1 政府層面

3.1.1 預算管理體制不完善 目前，我國一方面還有大量的財政資金未納入預算管理體系，另一方面那些已經納入預算管理的財政資金，則存在著預算編制不夠細化，預算執(zhí)行不符合財經制度規(guī)定，擠占挪用預算資金現(xiàn)象普遍，不完全按照國庫集中收付制度的要求操作等問題。如2010年6月，國家審計署審計長劉家義向全國人大常委會作 《2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》（以下簡稱報告）時披露：11個省區(qū)應征未征土地出讓金等收入381.81億元，未將683.99億元土地專項資金納入預算管理。同時此次共審計的56個中央部門中，有16個部門當年超預算支出8.74億元，占這些部門預算支出的3.38%；有16個部門存在以撥代支等問題，涉及金額5.60億元；19個部門存在未嚴格執(zhí)行政府采購規(guī)定的問題，涉及金額14.09億元；23家受托代征單位未按規(guī)定征收或上繳港口建設費50.85億元[2]。這些資金為“小金庫”打開便利之門。

3.1.2 行政經費來源體制弊端 我國行政事業(yè)單位經費來源實行財政撥款與部門自籌的“雙軌制”(除了財政撥款之外，還依賴自身的所謂“創(chuàng)收”)。這種經費來源格局衍生出三種管理狀況，即預算內收支、預算外收支和制度外收支管理。其中，預算內收支的管理有統(tǒng)一的制度規(guī)范；但預算外和制度外的收支管理相對混亂，易成為“小金庫”套取資金的對象。如2010年6月，劉家義審計長在《2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》中披露：一些中央部門還存在擠占挪用財政資金和違規(guī)發(fā)放津貼補貼10.95億元；多申領財政資金或瞞報收入和資產等6.21億元；違規(guī)收費及未按規(guī)定征繳非稅收入等16.26億元等。

3.1.3 法制建設滯后 小金庫久治不愈，與我國立法上的滯后不無關系。到目前為止，我們僅能在《會計法》、《稅收征管法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)之中散見有關“小金庫”的規(guī)定，這些行政法規(guī)對小金庫處罰較輕，達不到懲戒目的。要想徹底根治小金庫，使設立“小金庫”的行為能找到相應的法律處罰依據(jù)，有必要建立一部針對“小金庫”治理的專門性法律。

3.1.4 懲治力度不夠 我國對“小金庫”問題的監(jiān)督檢查主要包括行政監(jiān)督(財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、行政監(jiān)察)、黨內監(jiān)督(紀委)、司法監(jiān)督(公安、檢察)和部門監(jiān)督(國資委等相關主管部門檢查)。但由于設立小金庫打的是集體的幌子，往往被看作是一般的違紀違規(guī)，因而對相關責任人的責任追究往往不夠有力，大多是經濟處罰，如單位最高處罰5萬元，對責任人可處罰款5 000～10 000元，且經濟處罰也常常因為罰款沒出處而不能到位。由于對“小金庫”的治理未能上升到法律的高度，很難從嚴懲治，每次清理出的問題，因涉及面廣，情況復雜，于是乎罰不責眾，對其處理往往失之于寬，失之于軟。

3.2 社會層面

3.2.1 貪污腐敗現(xiàn)象蔓延 在有些地方、行業(yè)或部門，少數(shù)領導干部化公為私、侵占私分、中飽私囊、徇私舞弊、錢權交易、亂發(fā)錢物、收送紅包等腐敗現(xiàn)象和不正之風盛行的一個很重要原因就在于 “小金庫”為其提供“財政支柱”；反過來，這些現(xiàn)象也為“小金庫”的產生奠定了社會基礎。

3.2.2 不當競爭加劇 隨著市場經濟的深入和發(fā)展，經濟活動競爭中出現(xiàn)了許多不規(guī)范的新情況和新問題。各經濟主體為了自身經濟利益或者防止在激烈的市場競爭中遭到淘汰，在競爭中就會自覺或不自覺地運用不正當競爭手段爭取交易機會和交易條件，打政策法規(guī)的“擦邊球”，采取違法手段設置“小金庫”。

3.2.3 銀行、證券等金融機構疏于清理 銀行、證券等金融機構為拓展業(yè)務，不分資金性質，爭相拉客戶，攬存款，往往為單位多頭開戶、違規(guī)開戶，疏于對“小金庫”實施清理，在一定程度上為“小金庫 的存在起到默許或縱容的作用。

3.3 單位層面

3.3.1 法律意識淡薄 一是“合法”心理。部分領導干部總認為在如今社會大環(huán)境下，哪單位都有迎來送往，“小金庫”主要是用來“疏通”各方利益關系的，而不是中飽私囊或侵占私分，因此就不能算是違紀。二是“合理”心理。認為設立“小金庫”是目前市場經濟條件下的必然產物，而且能為單位職工謀利益，取消了反倒給小集體帶來損失。三是“攀比”心理。因此，治理起來往往是上有政策，下有對策。3.3.2內部控制缺失 一是對內部控制重要性認識不到位。有的單位業(yè)務流程控制過于簡單，對某些問題的處理僅憑經驗，憑慣例；有的單位雖然制定了一系列內控制度，但其不是未能執(zhí)行，就是對執(zhí)行的效果缺乏必要的監(jiān)督，導致有章不循，違章不究；二是現(xiàn)行會計管理體制不完善，會計的任免、獎懲都由單位做主，即使財會人員發(fā)現(xiàn)單位有違規(guī)違紀現(xiàn)象也不敢堅決抵制，有的甚至同流合污。正如“端人家碗，受人家管，就不能揭人家短”；三是現(xiàn)行會計核算環(huán)境、核算方法和制度上存在漏洞。如不相容崗位未能分離，存在出納兼復核，采購兼保管等現(xiàn)象，為“小金庫”的滋生大開方便之門。相關票據(jù)管理不嚴格，票據(jù)的購、領、用、核銷未按規(guī)定建立臺賬，使單位及會計人員有較大的操縱余地，為設立“小金庫”提供了便利條件。

3.3.3 財務管理制度不健全 一是預算控制薄弱，主要體現(xiàn)為預算編制較粗糙、預算剛性不夠；二是單位授權批準體系未建立，導致越權行使職權現(xiàn)象嚴重，使某些別有用心者輕而易舉地截留上繳款、收錢不入賬和虛報開支；三是貨幣資金收付不規(guī)范，特別是重要貨幣資金決策、審批、使用缺乏有效管理，形成財務監(jiān)控漏洞，容易滋生“小金庫”。

3.4 小金庫自身層面

3.4.1 小金庫具有金庫的誘惑性 現(xiàn)今的“小金庫”可認為是單位領導或管理人員的一個可以任意支配的小錢柜，為中飽私囊，任意揮霍，某些不法人員會想方設法設立“小金庫”。

3.4.2 小金庫資金來源的復雜性 “小金庫”資金來源多途，花樣五花八門，難以根治。同時很多設立“小金庫”的行為難以明確定性，往往是作為違紀行為進行處理的，缺乏震懾力。

3.4.3 小金庫具有保管的隱蔽性 “小金庫”往往是由部門或單位的領導授意建立的，收支隱蔽，操作隱蔽，可能在職工食堂賬上、工會或黨費賬上、某財務人員手中、某個人存折賬戶上。對“小金庫”的管理隨意，有的是領導管賬、被領導信任的會計管錢；有的是領導管錢、由領導認為的“自家人”管賬；有的甚至是領導自管自支。到“小金庫”資金用完后，把相關賬冊(記錄本)或票據(jù)全部銷毀就了無痕跡?？傊?，“小金庫”知情者少之甚少，極具隱蔽性。

3.4.4 小金庫具有使用的隨意性 許多單位 “小金庫”既無管理規(guī)定又無審批程序，在開支和使用上是領導干部或經辦人員個人說了算，想怎么用就怎么用，想用多少就用多少，沒有任何監(jiān)管。這就容易給違法違規(guī)行為鉆空子。

3.4.5 小金庫具有受惠的“群眾性” 設置“小金庫”的領導者在謀取私利的同時，也將“小金庫”中的部分資金用于職工獎金發(fā)放、福利改善。因此，小集團中的知情者往往出于單位和自身利益的考慮一般不會主動向紀檢監(jiān)察部門檢舉、揭發(fā)本單位的“小金庫”。當受到紀檢監(jiān)察部門調查時，他們不僅知情不報，甚至為之打掩護。

4 “小金庫”防范治理對策

4.1 宣傳教育方面

第一，充分利用電視、網(wǎng)絡、報刊雜志等新聞媒體做好廣泛的宣傳工作，利用多種途徑向群眾公布舉報方式，使“小金庫”成為過街老鼠，形成強大的輿論壓力。第二，將“小金庫”專業(yè)治理與理想信念、反腐倡廉教育相結合，使各部門、各單位主要領導干部堅定理想信念，樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀，不斷增強法制意識和社會責任意識，增強拒腐防變能力，筑牢廉潔自律的思想道德防線。第三，加強典型案例教育，大力營造堅決取締“小金庫”的強烈氛圍，并將領導干部的職務晉升，工資晉級與“小金庫”治理工作掛鉤考核。從思想上引導各級領導干部認清設立“小金庫”的危害性及取消“小金庫”的必要性，做到知法、守法、護法。第四，加強財務人員的業(yè)務培訓和警示教育，提高其政治業(yè)務素質，提升其財會理論水平，增強其遵紀守法意識，履行其會計監(jiān)督職能，自覺抵制私設“小金庫”。

4.2 制度保障方面

一是修訂或出臺“小金庫”監(jiān)督檢查專項治理法律法規(guī)。進一步明確監(jiān)督檢查執(zhí)法主體與各執(zhí)法主體的職責、“小金庫”違紀事項界定、違紀違規(guī)行為處理處罰、責任追究與案件移送等，約束和控制各單位或部門主要責任人濫用職權，做到懲前毖后，治病救人。二是深化部門預算改革。目前，可以采取的主要措施有：全面推行綜合預算，將預算外資金全部納入預算控制體系，從根本上解決預算內、外資金“兩張皮”的問題，消除預算單位以正常支出不足為由而設立“小金庫”的動力、借口和誘因；逐步細化部門預算，將單位預算支出科目明細到“目”級，從制度上杜絕違規(guī)套取預算資金的行為；建立完善項目預算的決策論證制度，引入專家論證、聽證；實施預決算公開，增強預算的透明度，掃除預算監(jiān)督的盲點，保障財政資金的安全有效使用；規(guī)范預算執(zhí)行，嚴格按預算規(guī)定劃撥、支配、使用資金，實現(xiàn)財政資金分配的公開、公平、公正和優(yōu)化配置；三是繼續(xù)深化國庫集中收付制度、政府采購制度、公務卡制度改革，最大限度地從資金收付環(huán)節(jié)控制和杜絕截留、挪用財政資金設立“小金庫”行為的發(fā)生。四是不斷完善財務管理體制。根據(jù)新形勢新情況，從科目設置和核算內容、支出范圍和審批程序、核算程序和核算要求等方面調整和完善財務管理制度和會計核算制度；五是改革和完善職工工資福利待遇制度。進一步規(guī)范津貼補貼和績效工資改革，取消各單位自行發(fā)放的所有補貼項目，各單位不得以任何形式發(fā)錢發(fā)物或在下屬單位領取津補貼，實現(xiàn)同工同酬、同城統(tǒng)籌和福利均等。六是建立單位民主化治理制度。堅持集體決策，不搞一言堂，包括完善領導班子議事規(guī)則、民主生活會制度、重要情況通報制度、行務公開制度、財產申報制度等，增加干部任用、職務晉升、職稱評聘等職工關心問題的透明度；七是健全內部控制制度，建立覆蓋企業(yè)貨幣資金、物資采購、生產、銷售等環(huán)節(jié)的內控體系，確保管錢、管賬、管物人員相互制約，相互牽制，保證資產的安全完整，保證會計憑證、賬簿記錄的完整正確；八是建立銀行賬戶動態(tài)管理制度。首先單位要加強資金集中管控，嚴格銀行賬戶管理，從源頭上杜絕“小金庫”的產生。其次銀行、證券等金融機構應當承擔起監(jiān)管職責，徹底解決公款私存、公款炒股、賬外設賬、多頭開戶等問題，讓“小金庫”無處藏身。再次是財政部門要嚴格單位銀行賬戶審批手續(xù)并定期對銀行賬戶進行全面清理，發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，對違規(guī)銀行賬戶不僅強制撤銷，而且沒收賬戶上的資金并要加以罰款，防止單位通過賬外賬等形式私設“小金庫”。

4.3 公開監(jiān)督方面

首先，加大信息公開，增強透明度。這包括兩個方面：一是政府財政收支公開，有利于提高決策科學化民主化水平，增強老百姓對政府財政收支的了解，加強對財政資金使用情況的監(jiān)督檢查，提升政府的公信力。讓每一筆財政的錢，都能讓絕大多數(shù)老百姓明白、清楚、滿意。二是推行單位政務、財務、重大決策“三公開”，防止“暗箱”操作。從而為根除小金庫存在的土壤，徹底杜絕小金庫創(chuàng)造條件。其次，落實舉報、信訪制度。在現(xiàn)階段財經違法違紀越來越隱蔽的情況下，群眾舉報已成為查處小金庫的一條重要途徑。依靠人民群眾的檢舉揭發(fā)，包括內部舉報，重獎舉報人等手段調動起群眾參與監(jiān)督的積極性，遏制小金庫的設立。為此，要在相關部門長期設立舉報電話和舉報信箱，指定專人受理舉報工作，建立舉報登記和查處督辦，同時應有效落實保護舉報制度，現(xiàn)今我國《刑法》、《黨章》、《黨內的監(jiān)督條例》等法律規(guī)章中對打擊報復監(jiān)督者的行為均有明文規(guī)定，但打擊報復舉報人的現(xiàn)象卻屢見不鮮，為此，應規(guī)范對舉報信息的保密制度，對泄漏舉報信息的懲處制度，對因為各種原因泄漏舉報信息而使舉報人受到打擊、報復的損失進行補償?shù)闹贫?，對打擊、報復舉報人的行為進行嚴厲懲處的制度，切實保護舉報人的合法權益。再次，加強個案公開，發(fā)揮警示作用。充分利用各種媒體，對被查處的單位與個人給予公開曝光，使其在經濟上、名譽上、政治上得不到好處，也對社會起到警戒作用。最后，建立內外結合的審計監(jiān)督檢查協(xié)調機制?！靶〗饚臁钡母?，單靠外部監(jiān)管或內部自律很難發(fā)現(xiàn)問題并解決問題，只有強化內外部各監(jiān)督檢查部門的配合，才能打贏徹底清除“小金庫”的硬仗。一方面建立政府審計、內部審計和社會中介審計相結合、互為補充的方式，另一方面由紀委、監(jiān)察、檢察、審計、財政、干部、銀行等部門組成綜合督查機構，定期召開聯(lián)席會議，編制 “小金庫”清理檢查計劃，明確目標要求，定期或不定期地開展清理“小金庫”專項督查活動，通報督查結果，提出改進財政財務管理與會計核算等方面的建議。通過各方的協(xié)調配合，才能形成強大的打擊根治“小金庫”的合力，拔掉“小金庫”這顆毒瘤。

[1]設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用<中國共產黨紀律處分條例>若干問題的解釋 [EB/OL].[2011-03-12].http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/200908/23/t20090823_19846547.shtml.

[2]關于2009年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告[EB/OL].[2011-03-13].http://baike.baidu.com/view/4055329.htm.

[3]曹建輝,歐陽贊友.建立防治“小金庫”長效機制[J].中國財政,2010（23）:48-50.

[4]馬海濤,向飛丹晴.“小金庫”治理難的原因及對策[J].財政監(jiān)督,2009（10）:9-10.

[5]莫慶華.淺議“小金庫”屢禁不止的成因、特點及治理對策[J].江漢石油職工大學學報,2010（1）:54-57.

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A

1674-1102(2011)05-0060-04

2011-05-12

周萍萍（1970-），女，安徽太湖人，安慶職業(yè)技術學院講師，碩士，主要研究方向會計學、高職教育。

[責任編輯：李榮富]