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長江流域水量分配方法探討

2011-03-31 21:40
長江科學(xué)院院報 2011年12期
關(guān)鍵詞:長江流域缺水總量

陳 進

(長江科學(xué)院院長辦公室,武漢 430010)

1 概述

近10年來,隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人們對水資源安全要求的提高,水資源相對豐富的長江流域也經(jīng)常出現(xiàn)干旱缺水問題,如2006年川渝大旱和長江中下游極端枯水過程,2009-2011年云貴兩省連續(xù)干旱,2011年上半年長江中游干旱以及兩湖(洞庭湖和鄱陽湖)地區(qū)連續(xù)多年出現(xiàn)干旱和低流量過程等。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求的增加和氣候變化的影響,長江流域干旱缺水問題會越來越突出,在長江流域開展水量分配和用水總量控制十分必要。

長江水資源條件與北方河流有明顯區(qū)別[1],南方絕大多數(shù)河流水資源總量并不缺乏,而是在干旱年份或者枯水季節(jié)缺水,工程性和水質(zhì)性缺水問題十分突出。但在相對濕潤地區(qū)進行水量分配和用水總量控制的管理還有一些理論和方法問題需要研究。江西省是長江流域最早開展水量分配工作的省份[2],其成果主要基于50%來水情況下對鄱陽湖五河(贛江、撫河、信江、饒河、修水)的可供分配水量進行了分配,并得到省政府的批準(zhǔn),對于南方地區(qū)初始水權(quán)分配進行了有益的探討。珠江水利委員會提出了東江流域水資源分配方案[3],該方案考慮了南方河流和水環(huán)境問題突出等特點,提出了基于90%正常來水年情況和95%特枯來水情況下的水質(zhì)水量統(tǒng)一分配方案,也得到廣東省政府的批準(zhǔn)。兩省水量分配成果對于南方河流水量分配方法進行了有意義的探討,但這些成果如何應(yīng)用,如何與總量控制管理結(jié)合還有待進一步研究。本文依據(jù)《水法》及相關(guān)法規(guī)和長江流域?qū)嶋H情況,討論水量分配和總量控制中存在的問題,對于長江流域水量分配的原則、方法提出一些建議,為制定水量分配方案、用水總量控制指標(biāo)的分配等水資源管理提供參考。

2 水權(quán)、水量分配與總量控制關(guān)系

水權(quán)是水的占有權(quán)和使用權(quán)利的簡稱。水是自然資源,也是有價值的特殊商品,為了有效地配置稀缺的水資源,更好地體現(xiàn)水的價值屬性,建立產(chǎn)權(quán)清晰的水權(quán)制度及水市場是未來發(fā)展趨勢。水是從土地上和森林中流出,與土地權(quán)或森林權(quán)有一定的關(guān)聯(lián),但也有明顯的區(qū)別,主要體現(xiàn)在水的流動性、隨時間變化性和交易條件限制性等,正因為這些特殊性,目前我國尚未建立起水權(quán)制度,處在理論探索和初步實踐階段。

水量分配是建設(shè)水權(quán)制度的基礎(chǔ),也是實施用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度的基礎(chǔ)?!端ā返谒氖鍡l規(guī)定:“應(yīng)當(dāng)依據(jù)流域規(guī)劃和水中長期供求規(guī)劃,以流域為單元制定水量分配方案”。水利部頒布的《水量分配暫行辦法》第二條規(guī)定:“水量分配是對水資源可利用總量或者可分配的水量向行政區(qū)域進行逐級分配,確定行政區(qū)域生活、生產(chǎn)可消耗的水量份額或者取用水水量份額”。水量分配方案是解決干旱缺水地區(qū)間競爭性用水和水事糾紛的重要依據(jù),我國黃河、黑河等北方河流已經(jīng)完成水量分配,保障了河流不出現(xiàn)斷流,遏制了河流生態(tài)環(huán)境退化的趨勢。

用水總量控制是在考慮流域或者區(qū)域水資源承載力和節(jié)水要求下的水量分配。《水法》第四十七條規(guī)定“國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”,在法律上明確提出用水總量控制制度。由于當(dāng)時沒有比較科學(xué)的水資源綜合規(guī)劃,該制度尚未全面落實,目前國務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)《全國水資源綜合規(guī)劃》,各流域及行政區(qū)有了考慮節(jié)水潛力下不同規(guī)劃水平年用水需求預(yù)測值,具備了實現(xiàn)總量控制的技術(shù)條件。在2009年全國水利工作會議上,回良玉副總理和陳雷部長分別提出了“實行最嚴格的水資源管理制度”,其主要內(nèi)容就是包括用水總量控制在內(nèi)的三條紅線(用水總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污)的管理,目前正在全國逐級推進。

水權(quán)、水量分配、用水總量控制等概念彼此相互關(guān)聯(lián)。水權(quán)屬于水量分配的法律概念;水量分配是從技術(shù)層面界定流域或者行政區(qū)域可使用或者可消耗的水量,如果將水量分到具體的用水戶,就是水權(quán)分配,如果是第一次將用水額度分配到用水戶,就稱為初始水權(quán)分配,是水權(quán)交易的基礎(chǔ);用水總量控制是在考慮水資源承載力和節(jié)水要求下,為取水許可和計劃用水等水資源管理服務(wù)的水量分配,其內(nèi)容比水量分配更具體,指標(biāo)更多。如用水額度、河道斷面控制流量、生態(tài)流量、最小流量、最小水位和水質(zhì)等;在分配的時間尺度上可以包括不同規(guī)劃水平年、不同來水頻率情況下的用水額度和年度用水計劃等。

3 長江流域的特殊性和存在的問題

與北方河流比較,長江流域水資源相對豐富,水資源總量為9 958億m3,水資源綜合規(guī)劃確定的水資源可利用量2 827億m3,現(xiàn)狀水資源利用在1 987億m3(2009年)左右,水資源利用率在20%左右。而根據(jù)全國用水總量控制2020年6 700 m3億的目標(biāo),長江流域2020年用水總量控制指標(biāo)為2 256.2 m3,小于水資源可利用量。從長江流域二級支流來看,目前和未來除漢江流域外絕大多數(shù)河流規(guī)劃用水量小于可利用水量,水量分配與總量控制之間有一定的富余水量,各地區(qū)推動水量分配的動力不大。實際情況是,盡管從總量上長江流域和主要支流不缺水,但各地區(qū)水資源時空分布與人口及經(jīng)濟布局分布不一致,或者缺乏蓄水及配套工程,仍然有不少地區(qū)頻繁出現(xiàn)干旱缺水,較多地區(qū)都存在缺水時段,如云貴川等山區(qū)缺水就是這種情況。兩湖及中下游地區(qū)主要是季節(jié)性缺水和水質(zhì)性缺水,水量分配必須考慮季節(jié)特點和水流過程才能解決缺水時段的問題。另外,在水量分配時,是否需要將可利用水量分配完?如果不分配完,富余水量存在哪些水庫中,如何利用和管理都存在困難。所以,長江水系絕大多數(shù)河流不缺總量,而是存在季節(jié)性缺水和水質(zhì)性缺水。季節(jié)性缺水可以通過水源及配套工程建設(shè)解決部分問題,當(dāng)出現(xiàn)長時間大范圍的干旱時,需要采取嚴格的需求管理才能解決問題。水質(zhì)性缺水只能通過節(jié)水用水,減少入河排污量、外調(diào)水和生態(tài)修復(fù)等措施緩慢解決。

在解決干旱缺水問題的時候,各地方普遍存在重新建水利工程,輕科學(xué)管理、節(jié)約用水和經(jīng)濟成本核算等現(xiàn)象。一些山區(qū),即使水利工程建起來,由于運行、維修和管理成本高,工程水價高,按工程水價,農(nóng)民用不起水,這些工程不僅需要政府建設(shè),而且運行和管理也需要財政補貼。在平原河網(wǎng)地區(qū),有大量水,但水污染嚴重,有水不能用,只能靠上游客水或者外流域引調(diào)水解決缺水問題,引調(diào)水工程也存在建設(shè)和運行成本高的問題。

長江流域總量控制面臨的最大問題是如何對水量分配成果進行考核和管理。目前流域和各地區(qū)河流評價斷面監(jiān)測系統(tǒng)沒有建立[4],主要用水戶計量設(shè)施不完善,即使總量分配了,也沒有辦法監(jiān)督和管理。所以,長江流域水量分配和總量控制應(yīng)該考慮以下幾個問題:①不僅要對總量進行分配,還要對缺水時段(非汛期或者干旱時間)進行水流過程分配;②為了增加總量控制的動力,指標(biāo)分配時必須將總量控制與水功能區(qū)管理和用水定額核算結(jié)合,以后者促前者;③總量控制與水利工程調(diào)度能力的提高相結(jié)合,科學(xué)考慮控制性水庫群調(diào)度和取用水工程調(diào)度運行潛力;④總量控制與跨流域調(diào)水管理相結(jié)合,協(xié)調(diào)好枯水期本流域與外流域用水關(guān)系。

4 長江流域的水量分配方法

4.1 分配原則

水量分配和用水總量控制工作的難點不是水量分配指標(biāo)的確定,而是分配的方式、過程和結(jié)果是否能夠得到各方的認可,如何公平和科學(xué)地確定水量分配的原則,即確定優(yōu)先權(quán)最為重要。水量分配原則包括3個方面:①公平原則。該原則包括3層含義,第一,每個人和每個地區(qū)都有用水的權(quán)力,而且這種權(quán)力應(yīng)該基于人人平等和各地區(qū)基本平等的原則,其中人畜飲用水必須得到滿足;第二,有水權(quán)者(即獲得取水許可者)優(yōu)先;第三,產(chǎn)水地區(qū)或者本流域用水優(yōu)先。3層內(nèi)涵保障了公平的原則。②高效用水原則。在公平的前提下,用水效益高的用水戶、部門和地區(qū)優(yōu)先。③可持續(xù)發(fā)展原則。該原則包含2層含義,第一,必須給生態(tài)環(huán)境留下基本的水量和比較自然的水流過程,協(xié)調(diào)好人類用水與生態(tài)環(huán)境用水的關(guān)系;第二,必須給后代人留下一定的經(jīng)濟發(fā)展水量,平衡當(dāng)代人與后代人用水的關(guān)系。

3條原則之間也會有矛盾,需要確定3條原則之間的優(yōu)先權(quán)。在公平中人畜飲用水是排在第一位的;其次是生活用水,在生產(chǎn)用水中,定額內(nèi)用水應(yīng)該保障公平,定額外用水應(yīng)該講效益;在出現(xiàn)嚴重干旱或者嚴重缺水事件時,生活用水優(yōu)先,生產(chǎn)和環(huán)境用水都可適當(dāng)壓縮。

4.2 水量分配方法

水量分配是根據(jù)水資源綜合規(guī)劃成果,對水資源可利用量進行逐級分配,從流域到省市縣行政區(qū),再到用水戶的過程。分配方式一般分為政府行政方式、市場方式和用水協(xié)會民主協(xié)商方式等。我國目前主要采用從上到下的行政協(xié)調(diào)方式,一般分到縣級以上行政區(qū),向用水戶分配主要通過取水許可審批獲得取用水權(quán)。江西鄱陽湖五河水量分配以水資源40%利用率為限,對50%來水情況進行分配,主要體現(xiàn)平均情況下的水資源量概念,具有初始水權(quán)的意義,但該成果沒有考慮水功能區(qū)管理目標(biāo),與總量控制指標(biāo)有一定差距,如何運用還存在一定的問題。

水量分配的目的是解決水資源的稀缺性和利用的競爭性,長江流域水資源短缺的是高質(zhì)量的水和非汛期的水。所以,在進行用水總量分配時,應(yīng)該以用水定額為基礎(chǔ),核算現(xiàn)在及未來用水需求,以滿足水功能區(qū)達標(biāo)率為目標(biāo)限制排污總量,提高水量分配驅(qū)動力和約束力。應(yīng)該根據(jù)控制性水庫的調(diào)節(jié)能力和人類取用水需求,對于非汛期來水過程進行分配,合理安排大型水庫蓄水、放水和引調(diào)水工程的調(diào)水,同時應(yīng)該制定特枯來水情況下的應(yīng)急水量分配方案。

由于長江流域范圍大,各支流和地區(qū)水資源條件差異大,應(yīng)該根據(jù)各區(qū)域的特點、水資源量開發(fā)利用情況以及用水矛盾焦點和水資源管理的需求,對水量分配的內(nèi)容進行取舍,以突出重點和便于管理的原則進行分配。

4.3 總量控制指標(biāo)分配

一般來說,總量控制指標(biāo)是在水量分配方案(或者水資源綜合規(guī)劃)的基礎(chǔ)上,確定各區(qū)域規(guī)劃期內(nèi)用水總量指標(biāo),并根據(jù)各區(qū)域用水現(xiàn)狀和用水量合理性確定年度用水指標(biāo),用水總量控制應(yīng)該與年度用水管理相結(jié)合。用水總量指標(biāo)是相對穩(wěn)定的和硬性的,年度用水指標(biāo)是相對動態(tài)的和可調(diào)的??偭靠刂浦笜?biāo)是為取水許可管理服務(wù)的,如果一個區(qū)域的用水達到或者超過年度用水指標(biāo)時,應(yīng)該對該區(qū)域的需要取水的建設(shè)項目限制審批;如果一個區(qū)域的用水達到或者超過用水總量指標(biāo)時,暫停該區(qū)域的需要取水的建設(shè)項目審批,使總量控制發(fā)揮嚴格水資源管理的作用。

總量控制指標(biāo)是從上到下、細化了的水量分配,其原則和方法與水量分配并沒有多大區(qū)別。長江流域總量控制應(yīng)該包括50%,75%,90%和95%等典型來水情況下的總量控制指標(biāo)和應(yīng)急情況下的調(diào)度和管理方案。為了考核總量控制效果,從微觀上需要對主要取用水戶實施計量管理,從宏觀上,對于跨行政區(qū)河流和水域控制斷面水量和水質(zhì)進行測量和監(jiān)測,包括生態(tài)流量、最小流量、最低水位和水質(zhì)指標(biāo)等。

5 需要解決的技術(shù)和管理問題

水量分配中最難確定的是水資源可利用量,即扣除生態(tài)環(huán)境用水量和不好利用的洪水后人類可利用的水量。長江水系及周邊湖泊濕地生態(tài)多樣豐富,生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)多,再加上長江干支流主要河段水運交通發(fā)達,需要保證基本通航水流和水位,所以,不能簡單采用水資源利用率40%的指標(biāo)來確定生態(tài)環(huán)境需水量,也不能僅考慮水功能區(qū)達標(biāo)目標(biāo)的稀釋水量,應(yīng)該比北方河流留下更大比例的水流在河道內(nèi)。長江水多主要是洪水多,洪水資源利用與防洪風(fēng)險并存,也與水庫的調(diào)度能力有關(guān)[5]。長江流域水庫調(diào)蓄能力還比較低,總興利庫容僅占徑流量的10%左右,一些河段更低,有水沒有地方存儲,所以,即使水量分配了,仍然沒有足夠的能力解決時段性的干旱缺水問題。

由于計量、測量和監(jiān)測系統(tǒng)尚沒有建立,目前用水總量控制尚難進行有效地監(jiān)督和管理,加快河流和重要水域控制性斷面的水資源監(jiān)測體系建設(shè)是總量控制管理的基本條件。計量及監(jiān)測系統(tǒng)的建立需要國家、各級政府和用水戶進行較大建設(shè)投入,監(jiān)測體系的運行、維護和管理也需要持續(xù)經(jīng)費的支持,所以,水資源管理的考核體系建設(shè)需要較長時間才能完成。

目前長江流域被規(guī)劃確定的用水總量與可利用量比較是偏緊的,由于我國相當(dāng)多的耗水產(chǎn)業(yè)還在向長江流域轉(zhuǎn)移,山丘區(qū)工程性缺水問題正在通過新建水源工程逐步規(guī)劃和建設(shè)之中,各省市用水總量指標(biāo)與新增水源工程取用水指標(biāo)存在不少矛盾,各地區(qū)間總量控制指標(biāo)的分配和協(xié)調(diào)工作難度較大,未來用水指標(biāo)的調(diào)整工作量也將很大,所以,只有建立三條紅線綜合的考核指標(biāo)體系和有力度的獎懲辦法等制度,才能有效地推進水量分配和總量控制的管理。

6 結(jié)論

長江流域雖然水資源相對豐富,但普遍存在季節(jié)性缺水、水質(zhì)性缺水和工程性缺水,水量分配和總量控制都是必要的。長江流域水量分配應(yīng)該結(jié)合各地區(qū)水資源短缺問題,將節(jié)水減排、改善水環(huán)境和水生態(tài)質(zhì)量作為水量分配的主要驅(qū)動力和目標(biāo)之一,因地制宜地確定水量分配方案和總量控制指標(biāo)。長江流域水量分配應(yīng)該強調(diào)水流的過程、枯水年份和時段的水量分配,最好將水質(zhì)和水量共同分配。水量分配和總量控制應(yīng)當(dāng)與水利工程規(guī)劃、建設(shè)和運行調(diào)度結(jié)合,與用水戶的取、用和排水計量和河流控制斷面監(jiān)測體系建設(shè)結(jié)合。在水權(quán)制度方面,還可以通過排污權(quán)分配和交易來促進水權(quán)制度的建設(shè)和水生態(tài)環(huán)境的改善。

[1]陳 進.南方水資源管理問題的討論[J].中國水利,2009,(15):24-27.(CHEN Jin.Discussion on Water Resources Management in the South of China[J].China Water Resources,2009,(15):24-27.(in Chinese))

[2]楊永生,許新發(fā),傅國儒,等.江西省初始水量分配技術(shù)要點[J].江西水利科技,2009,35(1):1-5.(YANG Yong-sheng,XU Xin-fa,F(xiàn)U Guo-ru,et al.Technological Key Points of Initial Water Quantity Distribution in Jiangxi Province[J].Jiangxi Hydraulic Science& Technology,2009,35(1):1-5.(in Chinese))

[3]廣東省人民政府.廣東省東江流域水資源分配方案[R].廣州:廣東省人民政府,2008.(People’s Government of Guangdong Province.Plan of Water Resource Allocation in Dongjiang River Basin in Guangdong Province[R].Guangzhou:People’s Government of Guangdong Province,2008.(in Chinese))

[4]陳 進,朱延龍.長江流域用水總量控制探討[J].中國水利,2011,(5):42-44.(CHEN Jin,ZHU Yanlong.Discussion on Total Water Use in Yangtze River Basin[J].China Water Resources,2011,(5):42-44.(in Chinese))

[5]陳 進,黃 薇.長江水庫群聯(lián)合調(diào)度可能性分析[J].長江科學(xué)院院報,2008,25(1):1-5.(CHEN Jin,HUANG Wei.Possibility Analyses of United Regulation of Reservoir Groups in Changjiang River Basin[J].Journal of Yangtze River Scientific Research Institute,2008,25(1):1-5.(in Chinese))

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