張海翔，田東林，張 仙

(云南農(nóng)業(yè)大學(xué)，云南 昆明 650201)

糧食生產(chǎn)的歷史久遠(yuǎn)于商品生產(chǎn)的歷史，但人類(lèi)進(jìn)入商品社會(huì)后，糧食不僅是人類(lèi)社會(huì)生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且作為一種特殊商品，對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定起著不可替代的作用。在新的歷史條件下，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)，人民最基本的糧食供求如果無(wú)法得到保障，那么其經(jīng)濟(jì)就會(huì)出現(xiàn)波動(dòng)，人民就會(huì)鬧饑荒，國(guó)家就會(huì)出現(xiàn)動(dòng)亂，甚至爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)。自20世紀(jì)以來(lái)，人類(lèi)自身及其所依存環(huán)境的系列變化，給糧食生產(chǎn)和供求帶來(lái)了重要影響。一方面，人口不斷增加及其供求變化，使糧食需求呈現(xiàn)出剛性增長(zhǎng)的趨勢(shì)。另一方面，土地沙化，耕地減少，水資源短缺，災(zāi)害頻發(fā)等，使糧食供給在一些國(guó)家和地區(qū)出現(xiàn)下降趨向。就一個(gè)國(guó)家和地區(qū)而言，如果糧食供大于求或供求平衡，那么糧食安全是有基本保障的；反之亦然。本文擬從糧食供求關(guān)系，分析云南自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素變化影響云南糧食生產(chǎn)和供求的主要問(wèn)題，提出新形勢(shì)下解決云南糧食生產(chǎn)和供求問(wèn)題的辦法和措施。

一、自然因素分析

(一)耕地資源

耕地是土地資源中級(jí)別最高的一個(gè)地類(lèi)。耕地資源是影響糧食生產(chǎn)和供求關(guān)系的主要要素。有研究認(rèn)為，因要素替代的作用，糧食安全與耕地資源的狀況不存在直接對(duì)應(yīng)關(guān)系。[1]然而，就云南而言，由于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平不高，耕地資源稟賦仍然是云南糧食生產(chǎn)的重要支撐，其重要性突出表現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量和結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。從數(shù)量上，2002～2009年，全省耕地總面積由629.89萬(wàn)公頃下降至607.21萬(wàn)公頃，平均每年減少2.84萬(wàn)公頃；糧食播種面積由476.62萬(wàn)公頃下降至420.01萬(wàn)公頃，平均每年減少7.08萬(wàn)公頃(圖1)。人均耕地面積由0.145公頃減少到0.133公頃。

從結(jié)構(gòu)上看，在全省39.4萬(wàn)平方公里的土地總面積中，山地、高原占到94%，壩子(盆地)僅占6%。在2005年的611.96萬(wàn)公頃耕地中，高產(chǎn)耕地為156.22萬(wàn)公頃，占25.5%；中產(chǎn)田地370.02萬(wàn)公頃，占60.5%；低產(chǎn)耕地達(dá)77.35萬(wàn)公頃，占12.6%；不適宜耕作的面積達(dá)8.37萬(wàn)公頃，占1.4%。[2]此外，通過(guò)近年開(kāi)發(fā)，目前宜耕但未利用的土地人均不足0.007公頃，而且地區(qū)分布不平衡。加之受水熱條件、耕作半徑等因素影響，可供開(kāi)發(fā)的未利用土地越來(lái)越零散，開(kāi)發(fā)難度越來(lái)越大。耕地資源的劣質(zhì)性導(dǎo)致了糧食單產(chǎn)較低。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2002年、2009年云南糧食作物單產(chǎn)分別為 3 424 千克/公頃、 3 755 千克/公頃，而同期全國(guó)分別為 4 399 千克/公頃、 4 871 千克/公頃。

(二)水利資源

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。就云南的情況來(lái)看，水利資源已成為制約云南糧食生產(chǎn)和供求的一個(gè)重要要素。第一，水資源利用率低。云南省水資源豐富，總量為 1 712.00 億立方米，蓄水庫(kù)容達(dá)108.3億立方米，排全國(guó)第三位，然而，水資源利用率只有6%，低于全國(guó)16%以上的利用率，[3]不足全國(guó)平均水平的1/3。有效灌溉面積占耕地面積的比例僅為40%，而全國(guó)為48%左右，先進(jìn)國(guó)家一般為80%以上。在糧食生產(chǎn)中，有近2/3的耕地是靠天吃飯，靠天用水，落后粗放的用水方式導(dǎo)致供需水缺口高達(dá)41億立方米。第二，水資源時(shí)空分布不均。滇中昆明、曲靖、玉溪、楚雄四地的水庫(kù)總庫(kù)容占全省水庫(kù)總庫(kù)容的56.39%，機(jī)電排灌面積占全省的52.31%，而其余12個(gè)地州所占比例還不到一半。全省有效灌溉面積僅占總播種面積的36%，低于全國(guó)36.63%的平均水平。[4]第三，近年來(lái)水資源時(shí)空分布與農(nóng)作物生產(chǎn)需求錯(cuò)位。部分農(nóng)作物需要雨的時(shí)候不下雨，不需要雨的時(shí)候降雨量又增加，影響到農(nóng)作物生長(zhǎng)，最終導(dǎo)致其產(chǎn)量和品質(zhì)降低。第四，現(xiàn)有農(nóng)田水利骨干工程存在標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、老化失修等問(wèn)題。全省有40%以上的水庫(kù)處于病險(xiǎn)狀態(tài)，平均每年農(nóng)作物受旱面積占播種面積的30%，有1/4左右的耕地受到洪水威脅。[5]很多地方因自然災(zāi)害造成農(nóng)田水利設(shè)施損壞嚴(yán)重，河渠淤塞，堤埂潰爛，工程效益衰減。近幾年平均每年旱災(zāi)洪災(zāi)受害面積達(dá)80萬(wàn)公頃。

(三)氣候資源

糧食生產(chǎn)和供求關(guān)系與氣候生態(tài)之間具有高度的關(guān)聯(lián)性。氣候已成為影響云南糧食生產(chǎn)和供求關(guān)系的又一個(gè)重要因素。在全球氣候變暖的大背景下，云南年平均氣溫上升、年降水量減少的趨勢(shì)較為明顯，作物可利用的水資源量在減少，一些農(nóng)田因水資源匱乏而無(wú)法得到充分利用，從而導(dǎo)致農(nóng)作物種植面積減少。例如，2009～2010年發(fā)生的百年一遇的云南大旱，造成全省秋冬農(nóng)作物和經(jīng)濟(jì)林果受災(zāi)面積達(dá)278.87萬(wàn)公頃，絕收99萬(wàn)公頃。其次，生態(tài)環(huán)境的退化對(duì)糧食生產(chǎn)和供求關(guān)系也構(gòu)成影響。據(jù)云南省植保植檢站預(yù)計(jì)，生態(tài)環(huán)境退化，云南省農(nóng)作物病蟲(chóng)害呈持續(xù)偏重趨勢(shì)，稻飛虱、稻瘟病、小麥條銹病和斑潛蠅等主要病蟲(chóng)害呈現(xiàn)大發(fā)生趨勢(shì)，發(fā)生面積和危害程度在不斷加重。如2007年、2009年云南稻區(qū)出現(xiàn)大范圍白背飛虱、褐飛虱遷入，遷入蟲(chóng)量、田間蟲(chóng)量等多項(xiàng)指標(biāo)為有歷史記載以來(lái)最高年，造成了糧食的減產(chǎn)。冬季氣候變暖也導(dǎo)致雜草蔓延，這意味著有可能增大農(nóng)藥和除草劑的施用量，從而增加糧食生產(chǎn)成本。此外，極端天氣現(xiàn)象如旱災(zāi)、洪澇災(zāi)、冰雹、強(qiáng)風(fēng)暴雨、低溫凍害對(duì)云南糧食安全生產(chǎn)帶來(lái)了嚴(yán)重影響。2009年，這些災(zāi)害造成全省農(nóng)作物166.8萬(wàn)公頃受災(zāi)，71.7萬(wàn)公頃成災(zāi)。

消除或減輕云南不利自然條件給糧食生產(chǎn)帶來(lái)的威脅，需要從實(shí)際出發(fā)，更加注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，注重因地制宜。一要倍加珍惜基本農(nóng)田，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改進(jìn)糧食生產(chǎn)方式，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。二要加大農(nóng)田水利工程建設(shè)，提升農(nóng)田水利設(shè)施水平。繼續(xù)實(shí)施“潤(rùn)滇工程”、“五小水利工程”等，改善農(nóng)業(yè)灌溉條件。三要充分利用云南氣候資源多樣性的特點(diǎn)，對(duì)壩區(qū)、山區(qū)、半山區(qū)的種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和布局，促進(jìn)糧食生產(chǎn)多樣化。四要加大中低產(chǎn)田改造力度，提升耕地質(zhì)量，提高糧食單產(chǎn)，變低產(chǎn)為中產(chǎn)，中產(chǎn)為高產(chǎn)，高產(chǎn)為穩(wěn)產(chǎn)，從而提高云南糧食安全的保障水平。

二、經(jīng)濟(jì)因素分析

(一)農(nóng)民收入

由于農(nóng)產(chǎn)品是需求缺乏彈性(Ed<1)的商品，在糧食豐收年份農(nóng)民的收入反而會(huì)下降，這就是我們通常所說(shuō)的“谷賤傷農(nóng)”現(xiàn)象。有研究認(rèn)為，中國(guó)糧食安全與農(nóng)民收入的關(guān)系，在不同的發(fā)展階段和供求狀態(tài)中，會(huì)出現(xiàn)不同的相互影響力。短缺經(jīng)濟(jì)下，發(fā)展糧食生產(chǎn)與提高農(nóng)民收入很容易達(dá)成一致。供求平衡或供大于求時(shí)，協(xié)調(diào)一致難度增大。農(nóng)民收入構(gòu)成變化，是決定糧食生產(chǎn)與農(nóng)民收入關(guān)系的重要因素。[6]糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收存在長(zhǎng)期均衡的反向變化的因果關(guān)系。[7]

如圖2所示，1999～2008年，云南農(nóng)村居民人均純收入總量和構(gòu)成比例發(fā)生了較大變化。從總量看，農(nóng)民人均純收入由 1 437.63 元增加到 3 102.6 元，10年增加了2.16倍。從構(gòu)成看，農(nóng)民人均的工資性收入、財(cái)產(chǎn)性收入、轉(zhuǎn)移性收入所占比例均有不同程度的提高，人均家庭經(jīng)營(yíng)純收入所占比例則呈下降趨勢(shì)。其中增幅最大的是工資性收入，10年增長(zhǎng)了4.9個(gè)百分點(diǎn)，表明務(wù)工收入逐漸成為農(nóng)民收入增長(zhǎng)的“主引擎”；減幅最大的是家庭經(jīng)營(yíng)純收入，10年下降了8.3個(gè)百分點(diǎn)。2009年，云南省農(nóng)民人均純收入為 3 369.3 元，其中轉(zhuǎn)移性純收入增長(zhǎng)27.2%，財(cái)產(chǎn)性純收入增長(zhǎng)16.1%，工資性純收入增長(zhǎng)10.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于5.7%的家庭經(jīng)營(yíng)純收入的增長(zhǎng)速度。[8]盡管這一時(shí)期家庭經(jīng)營(yíng)純收入在農(nóng)民人均純收入的構(gòu)成中仍占有較大比重，但構(gòu)成比例的下降，反映出占農(nóng)民家庭經(jīng)營(yíng)純收入比重較大的種植業(yè)收入在下降，這意味著農(nóng)民收入中來(lái)自糧食生產(chǎn)的份額在不斷減少。說(shuō)明目前云南糧食生產(chǎn)與農(nóng)民收入之間存在反向變動(dòng)的關(guān)系。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

目前，我國(guó)耕地面積與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之間具有較強(qiáng)的相關(guān)性，在經(jīng)濟(jì)起飛或高速增長(zhǎng)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展往往是以耕地的大量消耗為代價(jià)的。[9]如前所述，2002～2009年，云南耕地面積呈下降趨勢(shì)，而同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值GDP則從 2 312.82 億元增加到 6 169.75 億元，8年提高了2.67倍，呈快速發(fā)展?fàn)顟B(tài)(圖3)。

以上數(shù)據(jù)顯示，云南糧食生產(chǎn)的耕地面積變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間也具有較高的關(guān)聯(lián)性，并且其關(guān)聯(lián)度在不同地區(qū)存在差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的壩區(qū)，耕地面積減少幅度快于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的山區(qū)、半山區(qū)。在市場(chǎng)機(jī)制作用下，包括土地在內(nèi)的自然資源的合理利用對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)就是資源配置的最優(yōu)化，如果相同資源在不同產(chǎn)品生產(chǎn)中實(shí)現(xiàn)的“邊際收益之比”相等，那就是一種理想的經(jīng)濟(jì)效率。目前，一方面我國(guó)耕地占用的成本不高，另一方面種糧收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收益。在短期利益最大化目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，不論是政府還是農(nóng)戶(hù)，都會(huì)把耕地資源轉(zhuǎn)到收益更高的非農(nóng)領(lǐng)域，因此，大量耕地被占用。近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，工業(yè)和城市建設(shè)用地?cái)D占優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象非常普遍，加劇了糧食生產(chǎn)用地的減少，嚴(yán)重影響糧食生產(chǎn)的發(fā)展。

(三)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2010年10月十七屆五中全會(huì)提出，要把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向。尤其是在革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)，要加大扶持力度，構(gòu)筑區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、主體功能定位清晰、國(guó)土空間高效利用、人與自然和諧相處的區(qū)域發(fā)展格局。在1999～2008年的10年間，云南農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大變化，純農(nóng)業(yè)(種植業(yè))比重下降，林、牧、漁業(yè)等比重在上升，糧經(jīng)比重已轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹Z降”、“經(jīng)升”。首先是糧食播種面積從73.7%下降到67.7%，平均每年下降0.6個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)作物中的油料、糖料、煙葉、蔬菜瓜類(lèi)播種面積由13.7%提高到24.7%，平均每年增長(zhǎng)1.1個(gè)百分點(diǎn)。[10]其中，全省烤煙種植面積為387.20千公頃，產(chǎn)量居全國(guó)第一；茶葉種植面積占全國(guó)比例由14.2%上升到19.5%；甘蔗種植面積占全國(guó)17.7%，產(chǎn)量位居全國(guó)第二；花卉種業(yè)生產(chǎn)面積達(dá)649.6公頃，核桃產(chǎn)量占全國(guó)總產(chǎn)量的24%，鮮切花和核桃產(chǎn)量均居全國(guó)第一。[11]其次，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)值看，1978年，全省農(nóng)業(yè)(種植業(yè))比重占75.8%，林、牧、漁業(yè)比重分別占6.2%，17.8%，0.2%；到2008年，農(nóng)業(yè)(種植業(yè))比重占50.3%，比1978年下降了25.5個(gè)百分點(diǎn)，林、牧、漁業(yè)比重分別占11.6%、35.5%、2.6%，比1978年分別上升了5.4個(gè)百分點(diǎn)、17.7個(gè)百分點(diǎn)和2.4個(gè)百分點(diǎn)。2011年云南省進(jìn)一步提出“調(diào)優(yōu)一產(chǎn)、調(diào)強(qiáng)二產(chǎn)、調(diào)快三產(chǎn)”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整思路，力爭(zhēng)三次產(chǎn)業(yè)比重由15.3∶44.7∶40調(diào)整為12∶46∶42，這意味著第一產(chǎn)業(yè)的比重還將進(jìn)一步下降。此外，從規(guī)模優(yōu)勢(shì)指數(shù)(SAI)看，在1999～2008年的10年間，云南稻谷、玉米、小麥、薯類(lèi)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)指數(shù)分別為0.82～1.04、1.03～1.32、0.54～0.72、1.06～1.84；而烤煙、蔗糖、茶葉的規(guī)模優(yōu)勢(shì)指數(shù)分別為7.02～9.12、4.43～6.28、4.11～5.04之間，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于糧食作物，而且與全國(guó)相比具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)(薯類(lèi)具有比較優(yōu)勢(shì))。[11]

以上數(shù)據(jù)表明，近10年，在云南農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，糧食播種面積和農(nóng)業(yè)產(chǎn)值均呈現(xiàn)下降狀態(tài)，而經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)值卻在不斷提高，這種“糧降”、“經(jīng)升”、“以特?fù)Q糧”值得認(rèn)真研究，也可能成為云南保障區(qū)域性糧食供求平衡的一種發(fā)展戰(zhàn)略。

(四)比較效益

在以市場(chǎng)為基礎(chǔ)配置資源的條件下，糧食生產(chǎn)要素的配置主要取決于要素的邊際收益，即機(jī)會(huì)成本。也就是說(shuō)，糧農(nóng)的行為不僅取決于種糧本身給他帶來(lái)的好處，還取決于種糧而放棄經(jīng)營(yíng)經(jīng)濟(jì)作物或其他產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)成本。如果糧農(nóng)種糧的機(jī)會(huì)成本高，那么用于生產(chǎn)糧食的生產(chǎn)要素就會(huì)轉(zhuǎn)到機(jī)會(huì)成本較低的行業(yè)。有研究認(rèn)為，我國(guó)糧農(nóng)投入到糧食生產(chǎn)中的勞動(dòng)力、資金、物質(zhì)技術(shù)的機(jī)會(huì)成本呈上升趨勢(shì)，比較優(yōu)勢(shì)急劇下降，糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益嚴(yán)重下滑，影響農(nóng)民種植糧食的積極性，[12]這一現(xiàn)象在云南是存在的。通過(guò)現(xiàn)金收益比較，我們不難發(fā)現(xiàn)，2004～2008年，除稻谷與甘蔗的現(xiàn)金收益基本一致外，農(nóng)民種植經(jīng)濟(jì)作物的現(xiàn)金收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于種植糧食的現(xiàn)金收益(如圖4所示)，其中核桃的現(xiàn)金收益是小麥的10倍以上。加之云南適宜種植經(jīng)濟(jì)作物的優(yōu)越自然條件，成本相對(duì)較低，政府的積極引導(dǎo)，以及糧食生產(chǎn)受土地管理制度、耕地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙等的制約，必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)領(lǐng)域中的勞動(dòng)力、資金、物質(zhì)技術(shù)等生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)向比較效益較高的經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，從而影響糧食生產(chǎn)和供求關(guān)系。

此外，將農(nóng)民外出務(wù)工所獲得的收益來(lái)進(jìn)行比較，2008年，農(nóng)民種植稻谷、玉米、小麥扣除成本后的現(xiàn)金收益分別為 11 564.7 元/公頃、 6 324 元/公頃、 2 566.8 元/公頃。[13]而農(nóng)民外出務(wù)工平均月收入可獲得 1 085 元的收益，如果按照農(nóng)民每年外出務(wù)工10個(gè)月計(jì)算，一個(gè)農(nóng)民工每年的收益則為 10 850 元，不僅高于種糧所獲得的收益，而且高于種植經(jīng)濟(jì)作物所獲得的收益，農(nóng)民在增收目標(biāo)的驅(qū)使下必然減少甚至放棄比較效益低的糧食生產(chǎn)。

克服因經(jīng)濟(jì)因素給云南糧食生產(chǎn)和供求關(guān)系帶來(lái)的不利影響，關(guān)鍵要在提高耕地非農(nóng)化成本的同時(shí)，培育糧食產(chǎn)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，將糧食增產(chǎn)與農(nóng)民增收統(tǒng)一起來(lái)，使農(nóng)民從事種糧的勞動(dòng)報(bào)酬與其它收益相協(xié)調(diào)。要通過(guò)降低糧食生產(chǎn)機(jī)會(huì)成本，控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，完善糧食生產(chǎn)要素價(jià)格與糧食價(jià)格動(dòng)態(tài)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提高糧食附加值等，提高種糧人的收益和種糧積極性。

三、社會(huì)因素分析

(一)人口與糧食供給能力

研究表明，人口總量、人均糧食需求量是影響糧食需求總量的主要因素，而糧食生產(chǎn)能力(供給量)則主要取決于糧食播種面積和糧食單產(chǎn)，二者共同構(gòu)成影響區(qū)域糧食安全的主要因素。[14]

在1999～2008年的10年間，云南總?cè)丝谟?4 192.4 萬(wàn)人增加到 4 543.0 萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)10.2%；糧食總產(chǎn)由 1 399.25 萬(wàn)噸增加到 1 518.59 萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)0.94%，人均糧食占有量由335.7千克減少到335.3千克，減少了0.4千克；[15]而糧食需求總量由 1 657.52 萬(wàn)噸增加到 1 820.00 萬(wàn)噸，年均增長(zhǎng)1.1%，糧食供需缺口由258.27萬(wàn)噸增加到301.41萬(wàn)噸，糧食自給率僅為86%，低于全國(guó)9個(gè)百分點(diǎn)，這說(shuō)明云南糧食供求呈短缺狀態(tài)(亦稱(chēng)為緊平衡)，形勢(shì)比全國(guó)更為嚴(yán)峻。另?yè)?jù)預(yù)測(cè)，到2020年，云南省總?cè)丝趯⑦_(dá)到 5 000 萬(wàn)人，比2008年凈增457萬(wàn)人，如果按照人均400 公斤的糧食需求量標(biāo)準(zhǔn)和95%的糧食自給率進(jìn)行測(cè)算，那時(shí)糧食總需求量將達(dá)到 2 000 萬(wàn)噸，糧食綜合生產(chǎn)能力須達(dá)到 1 900 萬(wàn)噸以上，才能實(shí)現(xiàn)云南糧食自求平衡的目標(biāo)。但從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，目前云南省正處于新一輪人口出生高峰期，出生人數(shù)有所回升，今后一個(gè)時(shí)期全省人口總量將以年均30萬(wàn)人左右的速度持續(xù)增長(zhǎng)。加之人均耕地面積減少，山區(qū)、半山區(qū)有限的糧食生產(chǎn)承載能力，以及居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化等因素，必將加劇云南糧食總量供求矛盾。

(二)政策與糧食生產(chǎn)能力

一靠政策，二靠科技，這是鄧小平當(dāng)年提出解決我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的主要對(duì)策。改革開(kāi)放以來(lái)，云南出臺(tái)了一系列具有區(qū)域特色的農(nóng)業(yè)政策和確保糧食安全的工程，如百億斤糧食增產(chǎn)計(jì)劃，農(nóng)民收入翻番計(jì)劃、潤(rùn)滇工程、沃土工程、興地睦邊工程、中低產(chǎn)田改造、種子工程、利用生物多樣性技術(shù)增糧工程、境外替代種植工程、山區(qū)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)工程等，為提高糧食綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，維護(hù)邊疆和諧穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。但也存在著一些影響糧食生產(chǎn)、降低糧農(nóng)種糧積極性的政策因素。

1.農(nóng)業(yè)投入給力依然不足，基礎(chǔ)設(shè)施仍然脆弱

除耕地外，良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是根除或減輕自然災(zāi)害，改善糧食生產(chǎn)條件，提高糧食產(chǎn)量和質(zhì)量，保障糧食安全最重要的條件。多年來(lái)，云南對(duì)農(nóng)業(yè)的投入和保護(hù)支持力度不斷加大，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施得到一定程度的改善，如“五小水利”和“潤(rùn)滇工程”的實(shí)施，使糧食綜合生產(chǎn)能力有了顯著提高。但與全國(guó)相比較，目前云南農(nóng)業(yè)投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的狀況依然嚴(yán)峻。如果按照每畝耕地的平均投入計(jì)算，好的地區(qū)為十多元，差的地區(qū)僅為幾元甚至更低。如前所述，在一些貧困地區(qū)，因當(dāng)?shù)卣?cái)力有限導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施狀況多年未變、水利設(shè)施陳舊老化、無(wú)人看管等現(xiàn)象依然存在；在一些高寒山區(qū)和冷涼地區(qū)，因農(nóng)業(yè)配套設(shè)施落后，傳統(tǒng)粗放的耕作方式和靠天吃飯的狀況仍未改變，旱地、坡耕地、望天田、輪歇地仍大量存在，現(xiàn)有耕地的利用率和糧食產(chǎn)出水平受到限制，難于提高。如2009年云南夏糧因旱災(zāi)減產(chǎn)三分之一，耕地有效灌溉面積僅占耕地面積的40%左右，比全國(guó)低8個(gè)百分點(diǎn)；高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田僅占耕地面積的1/3，比全國(guó)少10個(gè)百分點(diǎn)；萬(wàn)人擁有農(nóng)機(jī)動(dòng)力僅0.55萬(wàn)千瓦，只有全國(guó)的一半。[16]

2.糧食補(bǔ)貼政策給力不夠，糧農(nóng)種糧效益低下

近十年來(lái)，雖然云南在直補(bǔ)、農(nóng)資、農(nóng)具、種子、最低收購(gòu)價(jià)、獎(jiǎng)勵(lì)等方面出臺(tái)了一系列保障糧食安全的惠農(nóng)政策，但仍存在一系列問(wèn)題需要解決。一是糧食補(bǔ)貼效應(yīng)不顯著。由于糧貼與要素價(jià)格變動(dòng)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未建立，國(guó)家糧食價(jià)格補(bǔ)貼的變化滯后于要素價(jià)格的變化，農(nóng)民種糧的效益仍然比較低下。據(jù)調(diào)查，糧農(nóng)每年每人在糧食生產(chǎn)中所得到的惠農(nóng)補(bǔ)貼僅為50多元，而生產(chǎn)糧食的農(nóng)資價(jià)格上漲幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政策補(bǔ)貼提高的幅度，加之生產(chǎn)糧食所必需的勞動(dòng)力價(jià)格大幅上漲，目前聘用一個(gè)全勞動(dòng)力每天需支付80元左右的工資，如果按種植一畝糧食每年耗費(fèi)20個(gè)全勞動(dòng)力計(jì)算，所需的勞動(dòng)力成本就是 1 600 元，致使各類(lèi)糧食補(bǔ)貼的績(jī)效被要素價(jià)格上漲所抵消。此外糧農(nóng)還要承擔(dān)著糧價(jià)下跌帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。二是糧食補(bǔ)貼吃大鍋飯的現(xiàn)象突出。據(jù)調(diào)查，在云南經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的一些產(chǎn)糧區(qū)，普遍存在著不種糧仍拿糧貼的現(xiàn)象，一些已經(jīng)沒(méi)有種糧而把自己的承包地租用給種糧人的農(nóng)戶(hù)，卻仍然享受著國(guó)家給予的各類(lèi)糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼，而真正的種糧人只能得到自己承包地的那一份補(bǔ)貼。這種只要是農(nóng)民，不管種不種糧，都可以享受到國(guó)家糧食補(bǔ)貼的吃“大鍋飯”的做法，必然影響到真正種糧人的積極性。三是糧食補(bǔ)貼成本較高。突出體現(xiàn)為政府發(fā)放糧貼的行政成本和糧農(nóng)得到糧貼的接受成本較高，一方面政府要準(zhǔn)確地把各類(lèi)補(bǔ)貼計(jì)算出來(lái)需要安排大量的勞動(dòng)力；另一方面云南廣大農(nóng)民地處山區(qū)、半山區(qū)，路途遙遠(yuǎn)，政府要把各類(lèi)糧貼發(fā)放到他們手中，一年不僅要往返多次，交通費(fèi)高，而且當(dāng)?shù)卮寮?jí)組織或農(nóng)民還要接待，其接待費(fèi)用甚至高于發(fā)放給農(nóng)民的糧貼，增加了村級(jí)組織和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

3.耕地保護(hù)制度不嚴(yán)，浪費(fèi)現(xiàn)象突出

盡管近年來(lái)國(guó)家實(shí)施了最嚴(yán)厲的耕地保護(hù)制度。云南也結(jié)合自身現(xiàn)狀和未來(lái)糧食需求趨勢(shì)，提出了確保598萬(wàn)公頃的耕地紅線和不低于433萬(wàn)公頃播種面積的最低目標(biāo)，但從現(xiàn)實(shí)觀察中不難發(fā)現(xiàn)，占用耕地、占而不用、濫占濫用耕地等農(nóng)地非農(nóng)化的現(xiàn)象仍大量存在，耕地減少的趨勢(shì)難于遏止。究其原因主要在于，非農(nóng)用地與耕地保護(hù)之間的矛盾依然沒(méi)有得到很好解決。當(dāng)前，城鎮(zhèn)用地、工業(yè)用地和居民建設(shè)用地仍然是大量耕地非農(nóng)化的主要渠道，一些農(nóng)村通過(guò)隨意改變耕地用途，進(jìn)而將其轉(zhuǎn)為居民建房用地的現(xiàn)象大量存在。至于在土地整理中實(shí)施的建新房拆舊房以及“占一補(bǔ)一”的政策，各地的執(zhí)行情況也不一樣，有的地方在建新房過(guò)程中并未使原有的宅基地得到有效清理，“占一補(bǔ)一”政策雖然能夠使耕地面積得到補(bǔ)充，但普遍存在“占優(yōu)補(bǔ)劣”現(xiàn)象，導(dǎo)致耕地質(zhì)量不斷下降。在一些相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，大量農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，不再種糧，也沒(méi)有耕地種糧，完全喪失了糧食供給的能力，糧食自給率為零，其自身生存所必需的糧食也完全依靠市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)，這無(wú)疑將加大糧食安全問(wèn)題的隱患和風(fēng)險(xiǎn)。

(三)科技與糧食保障能力

在耕地資源有限的情況下，增加糧食供給的重要途徑是提高糧食單產(chǎn)水平，而農(nóng)業(yè)科技水平的研究和應(yīng)用是提高糧食單產(chǎn)的必然選擇。目前制約云南糧食生產(chǎn)的科技因素主要體現(xiàn)在：一是糧食生產(chǎn)科技創(chuàng)新能力低，支撐不夠。現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技推廣體系中普遍存在著基礎(chǔ)研究比重大，應(yīng)用研究比重小，解決實(shí)際問(wèn)題能力不強(qiáng)的狀況。尤其是在農(nóng)作物育種水平、良種良法配套、綜合利用、儲(chǔ)運(yùn)保鮮和深加工增值科技成果等方面嚴(yán)重滯后，儲(chǔ)備不足。由于農(nóng)業(yè)技術(shù)儲(chǔ)備不足，開(kāi)發(fā)具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的新品種、新技術(shù)不多，使得全省農(nóng)業(yè)科技的對(duì)外依附性較強(qiáng)。如雜交稻品種對(duì)省外依存度近98%，有26.6多萬(wàn)公頃高海拔冷涼地區(qū)推廣的玉米品種靠省外引進(jìn)。[16]二是農(nóng)業(yè)科技隊(duì)伍總量不足，素質(zhì)不高，分布不平衡。在農(nóng)業(yè)科技隊(duì)伍中，有專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)的 33 864 人，高職521人、僅占1.1%，中職 9 528 人、占20%；全省農(nóng)技推廣隊(duì)伍中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)大專(zhuān)以上學(xué)歷有 19 111 人，僅占42%，[17]難以滿(mǎn)足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)民多元化的技術(shù)服務(wù)需求。此外，現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技人力資源布局分散，失衡現(xiàn)象嚴(yán)重。農(nóng)業(yè)科技資源滇中地區(qū)相對(duì)集中，邊疆民族貧困落后地區(qū)偏少，水平也較低。三是農(nóng)業(yè)科技的轉(zhuǎn)化能力不高?！笆晃濉逼陂g，全省農(nóng)業(yè)科技貢獻(xiàn)率為49%，年均增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，但與全國(guó)平均水平仍相差4個(gè)百分點(diǎn)，更低于發(fā)達(dá)國(guó)家70%～80%的水平。雖然采取了建立農(nóng)技推廣示范縣、創(chuàng)建農(nóng)作物高穩(wěn)產(chǎn)示范樣板、利用生物多樣性技術(shù)增糧工程、培育農(nóng)業(yè)科技示范戶(hù)等一系列措施，但以大面積提高糧食單產(chǎn)，推廣大面積糧食均衡增產(chǎn)的新技術(shù)與新途徑的覆蓋面仍然偏低。四是現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技推廣體系不完善。在具有公益性質(zhì)的5級(jí)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系中，最基層的是縣鄉(xiāng)兩級(jí)，而直接與糧食生產(chǎn)緊密相關(guān)的村級(jí)卻沒(méi)有相應(yīng)的農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)和人員，造成農(nóng)技推廣人員與種糧農(nóng)民脫節(jié)，技術(shù)到戶(hù)率不高，尤其是山區(qū)、半山區(qū)的農(nóng)民在糧食生產(chǎn)中遇到的困難和問(wèn)題不能及時(shí)得到指導(dǎo)和幫助，良種良法不能及時(shí)得到推廣和應(yīng)用，農(nóng)作物病蟲(chóng)害不能及時(shí)得到有效防治。

基于上述社會(huì)因素的制約，健全糧食生產(chǎn)社會(huì)支持體系，就成為了確保云南糧食自求平衡和糧食安全的內(nèi)在要求。一要在嚴(yán)格控制人口過(guò)快增長(zhǎng)的同時(shí)，著力增加農(nóng)業(yè)投入，嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，杜絕耕地占而不用、開(kāi)而不發(fā)、閑置撂荒、囤積投機(jī)等行為，要通過(guò)復(fù)墾開(kāi)發(fā)和土地整理，盤(pán)活現(xiàn)有土地存量，拓展耕地利用空間。二要健全國(guó)家糧食補(bǔ)貼長(zhǎng)效政策機(jī)制，加大對(duì)糧食生產(chǎn)的補(bǔ)貼和扶持力度，完善補(bǔ)貼方式，以種糧面積和糧食銷(xiāo)售量為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行直補(bǔ)，簡(jiǎn)化操作程序和環(huán)節(jié)，降低操作和管理成本。三要利用云南生物多樣性技術(shù)優(yōu)勢(shì)，改進(jìn)耕作體系，推廣糧糧、糧經(jīng)立體間作套種技術(shù)，提高土地利用率；要發(fā)揮云南種質(zhì)資源豐富、育種基礎(chǔ)好的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)糧食優(yōu)良品種的繁育和推廣；要突出云南多山區(qū)、半山區(qū)的特點(diǎn)，擴(kuò)大木本等糧食作物的種植，促進(jìn)糧食替代品發(fā)展。四要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)科技資源配置，重點(diǎn)加強(qiáng)村級(jí)農(nóng)技隊(duì)伍建設(shè)。

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