張偉兵 范會芳

“十二五”期間中國新農(nóng)村建設(shè)的目標、理念和長效機制*

張偉兵 范會芳

強農(nóng)惠農(nóng)、加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)是“十二五”期間的一項重要任務(wù)，也是整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略。當前新農(nóng)村建設(shè)的主要問題在于:一是新農(nóng)村建設(shè)主要依靠各級政府的財政投入進行推動，農(nóng)村內(nèi)生資源和內(nèi)生性力量的培育相對滯后;二是在快速工業(yè)化、城市化浪潮的沖擊下，新農(nóng)村建設(shè)面臨生產(chǎn)要素流失、農(nóng)民權(quán)利保護缺位的挑戰(zhàn)，新農(nóng)村建設(shè)依附于城市化戰(zhàn)略。在新的歷史時期，推進新農(nóng)村建設(shè)，必須進一步深化農(nóng)村改革，培育和壯大農(nóng)村的內(nèi)生性力量，確立新農(nóng)村建設(shè)與城市化協(xié)調(diào)共進的關(guān)系，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)提供長效的激勵機制、保障機制、自強機制和反哺機制，從而促進農(nóng)村社會的整體進步。

新農(nóng)村建設(shè);統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展;政策機制

近年來，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、大力推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化等政策的引導下，中國的發(fā)展戰(zhàn)略及城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，開始從“以農(nóng)支工”轉(zhuǎn)向“以工支農(nóng)”，從“城鄉(xiāng)二元化”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)一體化”，從“城鄉(xiāng)分離”逐步走向“城鄉(xiāng)融合”。在“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)過程中，資源配置和流向偏重于城市、農(nóng)村內(nèi)生資源和內(nèi)生性力量培育薄弱的現(xiàn)象對新農(nóng)村建設(shè)一直產(chǎn)生極大的困擾。在新時期，如何面對當前快速工業(yè)化、城市化浪潮的沖擊，如何擺脫生產(chǎn)要素流失、農(nóng)民權(quán)利保護缺位等因素導致的發(fā)展困局，是新農(nóng)村建設(shè)亟待解決的重要問題。為此，筆者將在回顧和簡要分析“十一五”期間新農(nóng)村建設(shè)態(tài)勢的基礎(chǔ)上，根據(jù)黨的十七屆五中全會和“十二五”規(guī)劃綱要的精神，思考新農(nóng)村建設(shè)的進一步走向，著力探討新農(nóng)村建設(shè)的目標、發(fā)展理念和長效機制。

一、當前新農(nóng)村建設(shè)面臨的態(tài)勢與挑戰(zhàn)

目前，中國新農(nóng)村建設(shè)受迅速城市化、工業(yè)化浪潮的影響，在特有的中央—地方關(guān)系格局下，面臨著很多現(xiàn)實的挑戰(zhàn)。

1.農(nóng)地征用和生產(chǎn)要素流失不利于新農(nóng)村建設(shè)

目前中國已經(jīng)進入到工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展階段。這一階段的一個顯著特征是大量農(nóng)地被征用并轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。這種現(xiàn)狀直接產(chǎn)生兩個方面的問題:一是許多延續(xù)數(shù)千年的村落或消失或兼并，新農(nóng)村建設(shè)在一些地方失去基本的村落依托。二是目前農(nóng)地征用不是一個平等、協(xié)商的產(chǎn)權(quán)交易過程，以土地開發(fā)和城市建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略為地方政府積累起規(guī)模巨大的土地出讓金的同時，也極大地損害了農(nóng)民的利益，引發(fā)大量的農(nóng)地征用糾紛，對社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)產(chǎn)生極大的負面作用。

與土地要素的不平等交換相伴隨的是其他生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間流動的不均衡格局，農(nóng)村土地、資金、勞動力等資源大量流向城鎮(zhèn)。就資金流動而言，與各級各類金融機構(gòu)從農(nóng)村地區(qū)吸納轉(zhuǎn)移到城市的資金總額相比，流向農(nóng)村地區(qū)的資金總量要小得多。據(jù)中國人民銀行對全國1975個縣的調(diào)查，2007年，這些縣的金融機構(gòu)共流入資金1.41萬億元，共流出資金2.63萬億元，凈流出額為1.22萬億元。①這種簡單推算的結(jié)果雖然不是很準確，但至少表明了農(nóng)村資金的外流狀態(tài)。這是農(nóng)村發(fā)展滯后于城市的一個重要原因?？梢哉f，如何保護農(nóng)民合法的土地權(quán)益以及保護農(nóng)村的內(nèi)生資源，成為今后新農(nóng)村建設(shè)首先需要考慮的問題。

2.轉(zhuǎn)移就業(yè)對新農(nóng)村建設(shè)的帶動作用任重道遠

在“三農(nóng)”問題和新農(nóng)村建設(shè)的眾多研究中，一個主流觀點是希望通過農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)和加快推進農(nóng)民工的“市民化”來減緩農(nóng)村內(nèi)部高度緊張的人地關(guān)系，帶動土地的集約規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)，促進農(nóng)村內(nèi)部生產(chǎn)要素的重組，實現(xiàn)農(nóng)民富裕和農(nóng)村現(xiàn)代化的目標。但是，就延續(xù)多年的鄉(xiāng)—城人口遷移的現(xiàn)實狀況看，存在與上述觀點不相一致的現(xiàn)象:一方面，大量的農(nóng)村勞動力及其家屬實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移就業(yè);另一方面，“非農(nóng)化”并沒有自然實現(xiàn)大量農(nóng)村人口的“城市化”，而是形成了中國獨特的“農(nóng)民工”身份和制度安排現(xiàn)象。②“農(nóng)民工”現(xiàn)象的長期存在，使得試圖通過農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)解決“三農(nóng)”問題的政策建議面臨嚴峻挑戰(zhàn):第一，大量農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)和“非農(nóng)化”，不只是遵循“農(nóng)業(yè)經(jīng)營過密化”和“剩余勞動力”的邏輯展開。在“種地不掙錢”的社會共識下，很多“非剩余勞動力”同樣加入了轉(zhuǎn)移就業(yè)的行列，農(nóng)業(yè)經(jīng)營出現(xiàn)了兼業(yè)化、老齡化的不利局面，大量農(nóng)村出現(xiàn)空心化，這在很大程度上影響了農(nóng)村的發(fā)展和繁榮。第二，盡管農(nóng)民工中的大部分人難以在城市安家落戶，但越來越多的新生代農(nóng)民工卻不愿返回農(nóng)村。這一現(xiàn)實使新農(nóng)村建設(shè)面臨著人才流失、資金和信息短缺的考驗?？梢?，過分倚重農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移就業(yè)和加快推進城市化，并不能很好地解決農(nóng)村的發(fā)展問題。相反，沒有了村落和土地為依托的農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口，還可能會給城市帶來許多不可預知的問題和風險。

3.基本公共服務(wù)體系建設(shè)的作用比較有限

建設(shè)城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)體系體現(xiàn)了政府的再分配職能，在部分地區(qū)和部分項目上取得了較為明顯的效益，這是當前新農(nóng)村建設(shè)中的亮點。但是，城鄉(xiāng)均等化的公共服務(wù)體系建設(shè)僅僅是新農(nóng)村建設(shè)的一個方面，并不能從根本上改變農(nóng)民群體的弱勢地位。第一，就項目來看，社會救助類項目如五保戶供養(yǎng)、特困戶救助、災(zāi)害救助、最低生活保障等，多是特惠制而非普惠制，受益者只是農(nóng)民中的極少數(shù)人。新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險屬于繳費型的社會保障項目，農(nóng)民享受待遇首先需要履行繳費義務(wù)，這對農(nóng)民的就業(yè)和可持續(xù)繳費能力構(gòu)成了直接挑戰(zhàn)。第二，目前農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)“輸血多，造血少”，更多強調(diào)增加財政支出而相對忽視農(nóng)村內(nèi)生性資源的發(fā)育和培養(yǎng)，容易導致新農(nóng)村建設(shè)中財政依賴和資金利用低效率同時并存的現(xiàn)象。第三，農(nóng)村公共服務(wù)供給與城市化存在沖突和對立。就新農(nóng)村建設(shè)需要的人才、資金、技術(shù)和信息而言，目前針對農(nóng)村人口的就業(yè)培訓和就業(yè)信息大多以促進農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)為目的，很少考慮農(nóng)村本身的需求。在農(nóng)村飲水工程、道路工程和電網(wǎng)改造工程方面，雖然這些工程極大地改善了農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和村容村貌，但在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)依然弱勢、農(nóng)民增收相對滯后的條件下，這些公共服務(wù)設(shè)施因農(nóng)村的空心化而實際上處于浪費和閑置狀態(tài)?？梢?，基本公共服務(wù)體系建設(shè)要想在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮更大的作用需要更多外部環(huán)境和條件的支持。

新農(nóng)村建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)與態(tài)勢可歸結(jié)為兩個方面:第一，各級政府的財政投入是推動新農(nóng)村建設(shè)的重要力量，同時也意味著新農(nóng)村建設(shè)高度依賴外部資源的輸入。在農(nóng)村內(nèi)生資源得不到有效保護的情況下，新農(nóng)村建設(shè)很難抵御外部力量的侵蝕和擠壓，由此產(chǎn)生各級政府努力加大對農(nóng)村的公共投入與農(nóng)村內(nèi)部各種資源、生產(chǎn)要素快速流失之間的矛盾。第二，從外部環(huán)境考慮，很多地區(qū)沒有處理好新農(nóng)村建設(shè)與城市化之間的關(guān)系。它們以加快推進城市化作為城鄉(xiāng)一體化的重要抓手，過于偏重城市和城鎮(zhèn)的利益，依靠“土地城市化”的方式來“經(jīng)營城市”，造成大量的“失地、失業(yè)”農(nóng)民，引發(fā)廣泛而嚴重的社會沖突，形成目前新農(nóng)村建設(shè)依附于城市化的不利格局。因此，“十二五”期間的新農(nóng)村建設(shè)，需要在延續(xù)“十一五”期間強農(nóng)惠農(nóng)政策導向的基礎(chǔ)上，選擇好要遵循的目標與理念，以各種方式去探索走向目標的可行之路，克服阻擋城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制障礙，切實按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，協(xié)調(diào)城市化進程和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，形成新農(nóng)村建設(shè)的新格局。

二、“十二五”期間新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標:城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)共進、建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代化社會

關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略目標，黨的十六屆五中全會的表述是“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”。這個表述包含一個重要的思想，就是依托農(nóng)村、實現(xiàn)農(nóng)村居民可以安居樂業(yè)的小康式的農(nóng)村現(xiàn)代化社會。黨的十七屆五中全會再次指出，要“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是‘十二五’時期的一項重大任務(wù)，必須堅持把解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作重中之重，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)力度，夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平，建設(shè)農(nóng)民幸福生活新家園”。十七屆五中全會還著重強調(diào)，“完善城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系，促進土地增值收益和農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地整治，認真總結(jié)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點經(jīng)驗，積極探索解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的新途徑”。

可以看出，中央政府已經(jīng)從新農(nóng)村建設(shè)的實踐中注意到目前快速推進的工業(yè)化、城市化與新農(nóng)村建設(shè)的矛盾，積極倡導探索農(nóng)村發(fā)展的新途徑。筆者認為，這個新途徑就是積極探索一條與發(fā)達國家以往的發(fā)展經(jīng)驗所不同的中國農(nóng)村發(fā)展新路，即在同步推進轉(zhuǎn)移就業(yè)的農(nóng)村人口“市民化”的同時，維護鄉(xiāng)村生活形態(tài)，確立新農(nóng)村建設(shè)的主體地位，在農(nóng)村就地實現(xiàn)現(xiàn)代化。也即是說，在一個較長的歷史時期內(nèi)，不是瓦解而是積極建設(shè)與城市經(jīng)濟、社會相對的具有獨立價值的鄉(xiāng)村經(jīng)濟和社會，使廣大農(nóng)村社區(qū)在長時期內(nèi)成為可供人們選擇的另一種生產(chǎn)和生活方式，成為一種協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系的生活形態(tài)，成為眾多在農(nóng)村生活的人們獲得美好生活的基地。這是與城市化協(xié)調(diào)并進的新農(nóng)村建設(shè)，也是建設(shè)具有自己的歷史文化特征、自己的品味、價值、人文關(guān)系和獨特魅力的中國新農(nóng)村的發(fā)展方向。

三、“十二五”期間新農(nóng)村建設(shè)的理念:社會融入、公平與發(fā)展

達到新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略目標，必須創(chuàng)新新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展理念。目前存在一種傾向，就是把新農(nóng)村建設(shè)當做一場轟轟烈烈的社會運動和一項大規(guī)模實施的社會改造工程。其突出的表現(xiàn)是社會各方面的關(guān)注點全部集中于各級政府如何撥款給農(nóng)民蓋新房、修廁所、硬化道路、建示范村等。似乎新農(nóng)村建設(shè)就是上對下，官對民，城對鄉(xiāng)，工對農(nóng)的“給予”和“恩賜”。只要加大轉(zhuǎn)移支付和社會捐贈，就可以解決農(nóng)村的所有問題，將農(nóng)村和農(nóng)民拉進現(xiàn)代化。

這樣的操作實踐實質(zhì)上有意無意地忽略了新農(nóng)村建設(shè)是中國走向工業(yè)化、城市化過程中的一個長期性的歷史任務(wù)，也沒有充分考慮到新農(nóng)村建設(shè)的復雜性以及這種復雜性與其他更關(guān)鍵性的社會層面——諸如產(chǎn)業(yè)政策、地方治理等層面的相互作用。毫無疑問，這些缺陷使得目前的新農(nóng)村建設(shè)難以徹底解決諸如“三農(nóng)”脆弱性和社會排斥等社會問題。對中國農(nóng)村而言，現(xiàn)有的以支持生產(chǎn)要素流動和鼓勵農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的經(jīng)濟政策是以發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以及穩(wěn)定國家糧食生產(chǎn)為目的，忽視了社會融入的概念;而政府所一直致力的收入轉(zhuǎn)移支付的社會政策也是以給農(nóng)村居民提供基本的生存和生活條件、穩(wěn)定農(nóng)村社會為目的，相對忽視了如何幫助農(nóng)民和農(nóng)村更好地融入現(xiàn)代社會。故此，為了切實實現(xiàn)建設(shè)農(nóng)村現(xiàn)代化社會的戰(zhàn)略目標，新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)在堅持多予少取放活方針的基礎(chǔ)上，強調(diào)社會融入的理念和公平發(fā)展的取向，為農(nóng)村居民創(chuàng)造一個能夠充分發(fā)揮自身潛力、符合自身需要和利益的生活環(huán)境，使他們擁有更多的選擇空間。阿馬蒂亞·森指出:“發(fā)展的目標和手段都需要把自由的視角放在中心，必須要把人們看做主動參與——在他們有機會時——他們自身前途的塑造，而不只是被動接受某些精心設(shè)計的發(fā)展計劃的成果。國家和社會在加強和保障人們的可行能力方面具有廣泛的重要作用，這是一種支持性作用，而不是提供成品的作用?！雹邸笆濉逼陂g及未來的新農(nóng)村建設(shè)，應(yīng)在發(fā)展理念上聚焦農(nóng)村和農(nóng)民自身的發(fā)展，增進農(nóng)民的能力，擴展他們的自由，幫助他們更好地融入到一個日益市場化、專業(yè)化和全球化的現(xiàn)代社會中。

四、“十二五”期間新農(nóng)村建設(shè)的長效機制:構(gòu)建全面社會保護的政策體系

以社會融入和社會公平的價值為導向，需要構(gòu)建對“三農(nóng)”進行全面社會保護的政策體系來促進新農(nóng)村建設(shè)的進一步發(fā)展，避免農(nóng)村在城市化和工業(yè)化進程中被邊緣化。全面社會保護的政策思路是:一是重點強調(diào)“可持續(xù)生計”和經(jīng)濟參與。動員農(nóng)民起來積極參與農(nóng)業(yè)發(fā)展過程，培育勞動者從市場中獲得收入的能力。二是機會平等和起點干預。通過社會政策的調(diào)整，創(chuàng)造社會成員發(fā)展能力的平等機會，投資人力資本，為全面提升個人能力編織社會支持網(wǎng)絡(luò)。三是多元化的社會治理路徑。強調(diào)通過社區(qū)動員，強化村民在政策制定及實施過程中的參與能力，突出主動獲取、自我拓展、草根、能動的發(fā)展能力方式，形成家庭、政府、市場、社會等多主體的良性互動和合作關(guān)系。這樣的發(fā)展思路與黨的十七屆五中全會的精神是協(xié)調(diào)一致的。具體而言，其全面社會保護的政策內(nèi)涵有以下幾個方面。

1.轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)形態(tài)，改善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)提供長效的激勵機制

新農(nóng)村建設(shè)過程中，有效發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和提供充足的就業(yè)空間是從根本上解決農(nóng)村發(fā)展滯后的有效途徑。農(nóng)村勞動力大部分外出務(wù)工現(xiàn)象反映了農(nóng)村實體經(jīng)濟項目的缺乏。提供可參與就業(yè)的生產(chǎn)性項目不足，是農(nóng)村社會發(fā)展滯后和城鄉(xiāng)差距拉大的重要原因。“十二五”期間乃至今后，在保護農(nóng)村土地資源、發(fā)展低碳經(jīng)濟、建設(shè)資源節(jié)約型社會和環(huán)境友好型社會的要求下，國家應(yīng)首先將農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點放在生態(tài)農(nóng)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)上來。生態(tài)農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)等新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)的發(fā)展不僅能適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活水平提高的新形勢，而且豐富了農(nóng)業(yè)內(nèi)涵、提升了農(nóng)業(yè)功能，因而是推動區(qū)域經(jīng)濟和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的重要動力。在不具備發(fā)展大工業(yè)條件的農(nóng)村，以保護和建設(shè)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境為前提，圍繞農(nóng)業(yè)做文章，根據(jù)不同的地域特色，積極發(fā)展集生產(chǎn)、生活、生態(tài)和農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)業(yè)旅游服務(wù)等為一體的新型農(nóng)業(yè)形態(tài)，是拓展農(nóng)村就業(yè)空間、推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，也是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在當前階段的重要突破口。另一個振興農(nóng)村經(jīng)濟和拓寬農(nóng)村就業(yè)空間的長效機制和政策手段是大力發(fā)展和扶植鄉(xiāng)村手工業(yè)、旅游業(yè)和中草藥種植業(yè)等新興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。④在幾千年農(nóng)業(yè)文明的發(fā)展過程中，中國農(nóng)村保留著大量的具有濃郁的傳統(tǒng)特色、地方特色、民族特色的古村鎮(zhèn)和民間手工業(yè)。隨著現(xiàn)代原生態(tài)消費觀念的興起，這些具有獨特文化含量的古村鎮(zhèn)和民間手工業(yè)以及中草藥種植業(yè)具有很大的消費市場。我們必須重新發(fā)現(xiàn)和評估中國鄉(xiāng)村的時代價值，充分發(fā)揮農(nóng)村豐富的土地資源、獨特的文化資源的優(yōu)勢，大力扶植和恢復鄉(xiāng)村手工業(yè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)、中草藥種植業(yè)和生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)形態(tài)，充分發(fā)揮和提升農(nóng)業(yè)的富民、利民、養(yǎng)民的福利功能。目前的問題是缺乏產(chǎn)業(yè)化開發(fā)，因此，國家和地方發(fā)展規(guī)劃應(yīng)將農(nóng)村手工業(yè)和農(nóng)村新興產(chǎn)業(yè)納入其中，給予資金、技術(shù)、稅收等方面的大力扶持。

2.提升農(nóng)村社會保障和基本公共服務(wù)體系的功能，注重農(nóng)村人力資本和內(nèi)生性資源的培育，為新農(nóng)村建設(shè)提供長效的保障機制

目前農(nóng)村養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、社會救助、教育以及婦幼福利等公共服務(wù)政策缺乏維護農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的政策理念和政策手段。從促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的中長期戰(zhàn)略角度看，需要建立使農(nóng)村居民有效參與經(jīng)濟發(fā)展和分享發(fā)展成果的保障機制，而不僅僅是目前消極的公共投入和政府再分配體制。具體的政策思路是:第一，建立公平優(yōu)先、機會均等的城鄉(xiāng)義務(wù)教育體系，避免農(nóng)村義務(wù)教育資源過度向鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣城集中。防止教育資源在農(nóng)村的萎縮，保證所有學齡兒童在常住地或行政村范圍內(nèi)都能享受國家保障的均等化的義務(wù)教育，通過保護農(nóng)村教育來發(fā)展農(nóng)村。第二，實施更加積極的農(nóng)村就業(yè)政策。通過適合農(nóng)民和農(nóng)村需要的教育和技能培訓增加農(nóng)村人力資本，提高農(nóng)民的職業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)能力。職業(yè)教育和技能培訓要圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型趨勢和產(chǎn)業(yè)特點，探索可持續(xù)的培訓制度，把培訓的方向和內(nèi)容往新型環(huán)保產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、有機農(nóng)業(yè)等方向傾斜，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型儲備大量的技術(shù)人才。第三，在擴大農(nóng)村各項社會保障覆蓋面的基礎(chǔ)上，積極探索農(nóng)村社會保障基金的投資渠道。建立預防為主的居民定期健康檢查的公共衛(wèi)生保障體系，通過加大前端的預防性醫(yī)療投資來促進全民健康。構(gòu)筑新型的縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，明確劃分縣、鄉(xiāng)、村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的職責。改變目前醫(yī)療保險制度以治療為主、忽視預防的不良現(xiàn)象，使農(nóng)村人口能就近、就地享受良好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，加快城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的均衡化步伐。這些措施是目前農(nóng)村社會保障和公共服務(wù)政策從應(yīng)急型向積極的社會投資型政策轉(zhuǎn)變的一個有效手段。

3.利用和引導農(nóng)村的鄉(xiāng)土網(wǎng)絡(luò)資源，培育農(nóng)民的互助合作精神，增大農(nóng)村的社會資本，為新農(nóng)村建設(shè)提供長效的自強機制

社會資本是產(chǎn)生信任和行動的重要規(guī)范和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，可以通過促進合作行動而提高社會效益。它不是有效的公共政策的替代物，但往往是政策成功的前提，甚至是結(jié)果。⑤中國農(nóng)村社會是典型的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)社會和人情社會，一個是成長于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會基礎(chǔ)上的由宗族鄉(xiāng)社構(gòu)成的鄰里關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，另一個是計劃經(jīng)濟體制時期在集體經(jīng)濟基礎(chǔ)上形成的社員互助關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行和農(nóng)民外出務(wù)工步伐的加快，這兩個關(guān)系網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)村的互助資源有的已經(jīng)消失，有的逐步萎縮，農(nóng)戶正在逐漸演變?yōu)樵踊膫€體，這對開展農(nóng)戶之間的合作是極為不利的。因此，在新農(nóng)村建設(shè)過程中，應(yīng)以鄉(xiāng)土網(wǎng)絡(luò)資源為基礎(chǔ)，注重培育農(nóng)村居民的公民意識、公民精神，倡導農(nóng)村居民對公共事務(wù)的參與意識，并逐漸形成普遍化的互惠慣例。在經(jīng)濟層面，要通過政策引導、財政扶持和技術(shù)支撐等手段，促使各類農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織以及農(nóng)民合作金融服務(wù)業(yè)等中小型企業(yè)和社會服務(wù)組織的發(fā)展，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的合作化、社會化和現(xiàn)代化水平，實現(xiàn)農(nóng)民觀念意識的轉(zhuǎn)型。在政治和社會層面，要建立健全農(nóng)民的社會參與機制，進一步完善村民自治制度，使村民能夠了解村莊的公共事務(wù)和自己的利益所在，提高其參與的自覺性、主動性，升華其公共意識和合作精神，增強村莊的社會資本，增加新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)生性資源和力量。

4.建立制度化的財政轉(zhuǎn)移支付體系，出臺扶植和鼓勵農(nóng)村金融業(yè)的政策和法規(guī)，為新農(nóng)村建設(shè)提供長效的反哺機制

2006年以來，各級財政逐年加大了對新農(nóng)村建設(shè)的投入，但要使新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付資金成為一種長效性的支出制度，需要從以下兩個方面著眼:一是要使轉(zhuǎn)移支付資金實現(xiàn)常規(guī)化和制度化。不僅要使新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付資金納入各級政府年度財政預算，還要對資金增長幅度、支付使用的范圍和方法制定專門的政策和法規(guī)。二是要建立新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付資金實現(xiàn)效用最大化的長效機制。在中國現(xiàn)行的五級政府管理體制下，為了減少轉(zhuǎn)移支付的環(huán)節(jié)，應(yīng)實行中央到省、省到縣、縣到村的三級轉(zhuǎn)移支付管理，大力開展省直管縣以及強縣擴權(quán)的行政體制改革。同時應(yīng)改變長期以來事后監(jiān)督的做法，建立與新農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)移支付同步的全過程監(jiān)督體系，導入發(fā)達國家的績效預算管理和績效審計制度。

在農(nóng)村金融業(yè)的發(fā)展方面，國家應(yīng)予以大力扶持。農(nóng)民無論是生產(chǎn)、消費、投資、儲蓄等，都需要金融服務(wù)，特別是一家一戶的小農(nóng)生產(chǎn)，天生脆弱，依靠自身力量很難進行擴大再生產(chǎn)，對金融服務(wù)的需求十分迫切?，F(xiàn)在的問題是無論是中國農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行還是農(nóng)村信用社，都無法很好地起到服務(wù)農(nóng)村的作用。農(nóng)村和農(nóng)民缺乏自己的金融服務(wù)體系，從而形成單純依靠財政轉(zhuǎn)移支付資金來進行新農(nóng)村建設(shè)的被動局面。各級政府應(yīng)借鑒中國臺灣地區(qū)以及日本、韓國等國家發(fā)展農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗⑥，大力扶植農(nóng)民互助合作金融的發(fā)展，為分散的農(nóng)戶及農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)的信貸支持，激活土地、住房、勞動力等生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)和整合，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展并拓寬就業(yè)空間。同時，應(yīng)通過重建鄉(xiāng)村社區(qū)為本位的農(nóng)民互助合作金融組織，帶動農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村各項公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，增強農(nóng)民的互助合作精神，培養(yǎng)農(nóng)民的公共事務(wù)參與意識，促進村民自治制度的進一步完善，真正把“傳統(tǒng)小農(nóng)”發(fā)展成為有組織的現(xiàn)代農(nóng)民。

上述四大機制是涉及新農(nóng)村建設(shè)的理念和實踐操作的改革機制，也是對新農(nóng)村建設(shè)具有長效作用的改革機制。它不僅僅是關(guān)注糧食安全的經(jīng)濟政策，也不僅僅是強調(diào)公共投入和政府責任的分配型社會政策，而是聚焦于農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展目標的發(fā)展型社會政策。它是立足于全面社會保護的立場，根據(jù)十七屆五中全會和“十二五”規(guī)劃綱要精神而提出的在現(xiàn)實資源結(jié)構(gòu)條件下進一步發(fā)展新農(nóng)村的建議方案。希望這些機制能夠促進農(nóng)村社會的整體進步，創(chuàng)造一個與自然和諧共處、生計生活可持續(xù)的鄉(xiāng)村文明的未來，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展打造一個牢固的社會根基。

注釋

①本書編寫組:《黨的十七屆五中全會〈建議〉學習輔導百問》，黨建讀物出版社，學習出版社，2010年，第61頁。②陳映芳:《“農(nóng)民工”制度安排與身份認同》，《社會學研究》2005年第3期。③［?。莅ⅠR蒂亞·森:《以自由看待發(fā)展》，任賾、于真譯，中國人民大學出版社，2002年，第2頁。④張孝德:《調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的增量戰(zhàn)略與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展——關(guān)于促進十大新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的思考》，《天津行政學院學報》2010年第3期。⑤Putnam，R.Making Democracy Works:Civic Traditions in Modern Italy.Princeton:Princeton university press，1993.579.⑥楊團:《中國新農(nóng)村發(fā)展與農(nóng)村社會保障》，《學習與實踐》2006年第5期。

C912.82

A

1003—0751(2011)03—0115—05

2011—2—11

國家社會科學基金項目《新形勢下我國農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的動力機制研究》(10CSH039)的階段性成果之一。

張偉兵，男，長治學院歷史系副教授，社會學博士(長治 046011)。

范會芳，女，鄭州大學公共管理學院副教授，社會學博士(鄭州 450001)。

責任編輯:海 玉