■ 李金中/徐克廣/史曉玲

（1．國(guó)土資源部財(cái)務(wù)服務(wù)中心，北京 100812；2．審計(jì)署資源環(huán)保審計(jì)局，北京 100035）

淺談社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)的財(cái)務(wù)管理及監(jiān)督

■ 李金中1/徐克廣2/史曉玲2

（1．國(guó)土資源部財(cái)務(wù)服務(wù)中心，北京 100812；2．審計(jì)署資源環(huán)保審計(jì)局，北京 100035）

文章結(jié)合審計(jì)工作實(shí)踐，對(duì)國(guó)土資源系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)社團(tuán)組織的財(cái)務(wù)管理與監(jiān)督情況進(jìn)行了剖析，指出社團(tuán)組織在財(cái)務(wù)管理體制、財(cái)務(wù)管理制度、內(nèi)部控制制度以及遵紀(jì)守法、工作規(guī)范方面存在的主要問題，分析了產(chǎn)生問題的主要原因，提出了改進(jìn)建議。社團(tuán)組織要強(qiáng)化預(yù)算管理意識(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的“兩個(gè)注重”、“三個(gè)轉(zhuǎn)變”；要重視內(nèi)部管理制度建設(shè)，不斷完善內(nèi)部控制制度；要建立定期監(jiān)督檢查制度，不斷規(guī)范財(cái)務(wù)管理工作；要注重成果的轉(zhuǎn)化和驗(yàn)收工作，不斷提高社團(tuán)組織的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

社會(huì)團(tuán)體；財(cái)務(wù)管理；財(cái)務(wù)監(jiān)督

隨著公益性事業(yè)的迅速發(fā)展，社團(tuán)集體會(huì)員和個(gè)人會(huì)員逐年增加，社團(tuán)組織的資金量也在逐年擴(kuò)大。加強(qiáng)社團(tuán)組織和公募基金會(huì)的財(cái)務(wù)管理及監(jiān)督，進(jìn)而不斷提高社團(tuán)組織的財(cái)務(wù)管理水平，充分發(fā)揮社團(tuán)組織作用，是各級(jí)民政部門貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面加強(qiáng)社團(tuán)組織管理所面臨的迫切任務(wù)，也是社會(huì)和單位職工關(guān)注的問題。如何深化中央部門社團(tuán)組織財(cái)務(wù)管理改革，如何加強(qiáng)社團(tuán)組織財(cái)務(wù)工作監(jiān)督，需要回答財(cái)務(wù)管理管什么，怎么管，如何管，管理出什么效果的問題。為此，我們結(jié)合以上問題，引入“投入—產(chǎn)出”管理效益理念，運(yùn)用管理學(xué)觀點(diǎn)，探討社會(huì)團(tuán)體和公募基金會(huì)的財(cái)務(wù)管理及監(jiān)督工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，以期不斷提高社團(tuán)組織和公募基金會(huì)的財(cái)務(wù)管理工作水平。

1 提高對(duì)社團(tuán)組織財(cái)務(wù)管理現(xiàn)狀的認(rèn)識(shí)，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)中存在的問題

1.1 存在的主要問題

社團(tuán)組織作為政府聯(lián)系溝通行業(yè)、民間、市場(chǎng)及社會(huì)會(huì)員的中介組織，在發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，做好政府參謀助手，加強(qiáng)行業(yè)管理等方面起到了政府難以替代的作用。但是，近年來在對(duì)國(guó)土資源系統(tǒng)、環(huán)境保護(hù)系統(tǒng)社團(tuán)組織的審計(jì)實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)部分社團(tuán)組織還存在著管理、運(yùn)行方式不夠規(guī)范和成熟等明顯問題。主要表現(xiàn)在：

(1)管理體制不順。社會(huì)團(tuán)體管理體制不是緊密型，而是松散型；掛靠分會(huì)多，對(duì)下缺乏必要管理；對(duì)所屬分會(huì)監(jiān)督管理不到位，下放費(fèi)用開支的審批權(quán)。

(2)財(cái)務(wù)管理不到位。近幾年，審計(jì)或治理“小金庫”重點(diǎn)檢查中發(fā)現(xiàn)，有的社會(huì)團(tuán)體內(nèi)部管理較亂，缺乏強(qiáng)有力監(jiān)督，自我約束不夠。

(3)遵紀(jì)守法意識(shí)淡薄，不同程度地存在著違紀(jì)違規(guī)現(xiàn)象。如造假制假，虛列支出，套取資金。以購“耗材”、“辦公用品”、“差旅費(fèi)”等名義購加油卡、交通卡、消費(fèi)卡、購物卡、貴重禮品送給相關(guān)單位或者關(guān)系人員；個(gè)別市場(chǎng)項(xiàng)目勞務(wù)成本大，列支掛靠單位個(gè)別人員的勞務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)、評(píng)審費(fèi)。

(4)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，財(cái)務(wù)管理工作不夠規(guī)范。如內(nèi)控制度不健全，一人多崗，外聘兼職會(huì)計(jì)；提供服務(wù)收費(fèi)不規(guī)范，部分培訓(xùn)班收支，雜志拉廣告收入，部分單位贊助游離于單位的賬外賬等；代行管理的資格考務(wù)費(fèi)未實(shí)行“收支兩條線”管理或者上繳不及時(shí)；非法組織公款出國(guó)（境）旅游，向下屬單位攤派出國(guó)費(fèi)；社團(tuán)、企業(yè)不分，關(guān)聯(lián)方交易多；超標(biāo)購小轎車等。

(5)存在財(cái)務(wù)（計(jì)劃）與執(zhí)行“兩張皮”的現(xiàn)象，重資金的取得、收入（計(jì)劃），輕成本、費(fèi)用支出、成果效益的管理與監(jiān)督。業(yè)務(wù)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)不足，支出計(jì)劃與實(shí)際需求不協(xié)調(diào)。

1.2 產(chǎn)生問題的原因

根據(jù)工作實(shí)踐，我們認(rèn)為，產(chǎn)生以上問題的主要原因，一是社團(tuán)組織管理存在制度性缺陷。有的學(xué)會(huì)與會(huì)員、分支機(jī)構(gòu)以及主管部門之間非常松散，權(quán)利、責(zé)任不明。大多數(shù)學(xué)會(huì)組織沒有撥款，由于歷史原因，有的學(xué)會(huì)還為機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革分流接納了部分人員，生存發(fā)展和擴(kuò)大業(yè)務(wù)范圍的能力不足，為了擴(kuò)大會(huì)員及分支機(jī)構(gòu)以及調(diào)動(dòng)他們的積極性，有的學(xué)會(huì)采取相當(dāng)寬松甚至放任的態(tài)度。

二是法制觀念淡薄。部分學(xué)會(huì)組織對(duì)學(xué)會(huì)定位認(rèn)識(shí)模糊，認(rèn)為學(xué)會(huì)不是政府機(jī)構(gòu)，沒有行政職能和財(cái)政撥款，會(huì)費(fèi)收入和經(jīng)營(yíng)收入純屬學(xué)會(huì)資產(chǎn)，財(cái)務(wù)管理沒有必要那么嚴(yán)。為了經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收和調(diào)動(dòng)“積極性”，違法違紀(jì)的行為如假發(fā)票、以各種名義濫發(fā)錢物、組織出國(guó)旅游時(shí)有發(fā)生。

三是管理較亂，缺乏強(qiáng)有力監(jiān)督和自我約束。由于社團(tuán)組織定位于社會(huì)民間組織，處于上級(jí)管不到，會(huì)員管不了，加之部分社團(tuán)組織的會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)等負(fù)責(zé)人均為退休人員，因此監(jiān)督、約束漏洞很大，管理很不規(guī)范。

1.3 加強(qiáng)社團(tuán)組織財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)建議

一是重視對(duì)學(xué)會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，充分發(fā)揮學(xué)會(huì)組織作為政府聯(lián)系溝通市場(chǎng)、社會(huì)的橋梁紐帶的功能作用。明確學(xué)會(huì)組織的作用范圍，劃清與政府及市場(chǎng)、民間界限，規(guī)范運(yùn)作，使學(xué)會(huì)組織有所為、有所不為。定期監(jiān)督檢查，同時(shí)充分發(fā)揮群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用，建立和完善監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。

二是建立行之有效的監(jiān)督管理制度。使大家充分認(rèn)識(shí)到，不管以何種方式、名義籌集的收入、資產(chǎn)都是公共財(cái)產(chǎn)，都應(yīng)按國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)嚴(yán)格管理，統(tǒng)一核算，依法理財(cái)，依法用財(cái)，并接受監(jiān)督。

三是提高學(xué)會(huì)組織財(cái)務(wù)管理水平。認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》以及社團(tuán)組織相關(guān)法規(guī)，通過“小金庫”典型案例開展警示教育，深刻剖析違法違紀(jì)案件發(fā)生的原因，使廣大職工尤其是管理部門干部明確法律、法規(guī)、政策的界限和“越界”的嚴(yán)重后果，做到警鐘長(zhǎng)鳴，構(gòu)筑抵制“小金庫”發(fā)生的思想防線。

2 強(qiáng)化社團(tuán)組織的預(yù)算管理意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算支出管理工作

2.1 在預(yù)算管理上，逐步實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)注重”、“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。

隨著社團(tuán)組織的不斷壯大，承擔(dān)的任務(wù)越來越繁重，管理的工作項(xiàng)目越來越多，財(cái)務(wù)管理任務(wù)十分緊迫。財(cái)務(wù)管理工作應(yīng)該實(shí)行“兩個(gè)注重”、“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。

“兩個(gè)注重”，即注重管理的整體性和系統(tǒng)性，統(tǒng)籌管理各個(gè)環(huán)節(jié)；注重管理的薄弱環(huán)節(jié)，對(duì)管理薄弱環(huán)節(jié)要提請(qǐng)注意，設(shè)計(jì)不相容崗位等。通過“兩個(gè)注重”，加強(qiáng)對(duì)單位整體和薄弱環(huán)節(jié)的管理。

實(shí)行“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，就是要增強(qiáng)預(yù)算意識(shí)，強(qiáng)化預(yù)算（計(jì)劃）管理，節(jié)省成本、費(fèi)用。預(yù)算（計(jì)劃）是龍頭，執(zhí)行是關(guān)鍵，成果、業(yè)績(jī)（效益）是目標(biāo)。具體講就是，第一，支出預(yù)算（計(jì)劃）編制由原來財(cái)務(wù)部門、管理部門編制預(yù)算向項(xiàng)目承擔(dān)人編制預(yù)算轉(zhuǎn)變；第二，由原來幾個(gè)人編制支出預(yù)算（計(jì)劃）向多數(shù)人參與編制預(yù)算轉(zhuǎn)變；第三，由部門（室）關(guān)注支出預(yù)算（計(jì)劃）向多個(gè)項(xiàng)目承擔(dān)人關(guān)注支出預(yù)算轉(zhuǎn)變。我們要切實(shí)增強(qiáng)預(yù)算意識(shí)，提高支出預(yù)算編制的水平，為預(yù)算執(zhí)行奠定基礎(chǔ)。

預(yù)算（計(jì)劃）編制的質(zhì)量如何，直接關(guān)系到預(yù)算執(zhí)行好壞，關(guān)系到最終形成什么樣的項(xiàng)目成果。因此，要人性化的管理，以人為本，引入綜合質(zhì)量管理體系ISO9000，實(shí)行科學(xué)化管理（不能因人因事而設(shè)），職工參與管理，創(chuàng)造和諧寬松的環(huán)境，調(diào)動(dòng)職工的積極性，極大地提高工作效率。

2.2 在預(yù)算編制上，強(qiáng)化預(yù)算管理者的責(zé)任

我們要從規(guī)范單位預(yù)算編制的內(nèi)容、方法和規(guī)程三方面入手，抓好單位預(yù)算編制這一基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，將單位所有收支納入單位預(yù)算，如實(shí)反映收支規(guī)模；同時(shí)嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，將單位所有收支納入單位決算，按預(yù)算規(guī)定用途使用資金，切實(shí)提高資金使用效益，從而確保資金使用的規(guī)范、安全、有效。支出預(yù)算由基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算組成。

編制支出預(yù)算，要有預(yù)見性、合理性，要有依據(jù)，理由要充分，預(yù)算松緊適度（留有余地）?；鶎宇A(yù)算單位根據(jù)本單位承擔(dān)的工作任務(wù)、部門發(fā)展規(guī)劃以及年度工作計(jì)劃編制預(yù)算，除延續(xù)項(xiàng)目外，不要重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目工作量等，工作量與支出預(yù)算相配匹。有規(guī)定，按標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算編制；無規(guī)定，采用類比方法編制（前三年實(shí)際支出平衡數(shù)）。成本、費(fèi)用預(yù)算要細(xì)化到預(yù)算科目具體支出的子項(xiàng)（包括辦公費(fèi)、印刷費(fèi)、水電費(fèi)、差旅費(fèi)、租賃費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專用材料費(fèi)、專用設(shè)備購置費(fèi)、……其他），便于執(zhí)行；提前編制項(xiàng)目實(shí)施方案（計(jì)劃），解決項(xiàng)目實(shí)施周期與年度預(yù)算不一致等問題；預(yù)測(cè)項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，將產(chǎn)生什么樣成果或效益（目標(biāo)）。

2.3 在預(yù)算執(zhí)行上，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的透明度

(1)規(guī)范成本、費(fèi)用的支出。支付成本、費(fèi)用與項(xiàng)目進(jìn)度相配匹。按國(guó)家有關(guān)的規(guī)定制度，在項(xiàng)目中合理支付成本、費(fèi)用。支付方式主要有：財(cái)政直接支付、財(cái)政授權(quán)支付，通過開戶銀行轉(zhuǎn)賬支付，單位現(xiàn)金支付。審核流程：經(jīng)辦人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)審核，單位領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。

(2)要在單位內(nèi)網(wǎng)上，試行支出預(yù)算執(zhí)行情況的公示制度，接受單位內(nèi)部職工監(jiān)督。規(guī)范成本、費(fèi)用支出，尤其要規(guī)范外協(xié)項(xiàng)目支出（一般支付服務(wù)性的費(fèi)用，如勞務(wù)、數(shù)據(jù)支撐的購置費(fèi)）。按照申報(bào)書列示支出預(yù)算支付成本、費(fèi)用。如在什么情況下可以支付差旅費(fèi)、咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、招待費(fèi)及需要履行哪些相關(guān)手續(xù)等，以現(xiàn)金支付咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)應(yīng)在單位財(cái)務(wù)部門辦理，盡可能減少成本費(fèi)用。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，制定月、季、年檢查項(xiàng)目計(jì)劃和內(nèi)容，突出檢查重點(diǎn)，不要流于形式。如單位現(xiàn)金管理情況，委托業(yè)務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、出國(guó)費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)支出情況等。

3 重視社團(tuán)組織的制度建設(shè)工作，建立健全并不斷完善內(nèi)部控制制度

(1)結(jié)合單位實(shí)際，設(shè)計(jì)內(nèi)部管理模式，把握重點(diǎn)部門、重要崗位等控制環(huán)節(jié)。實(shí)行全員目標(biāo)管理，用制度管人、管事，不要因人事變動(dòng)而改變內(nèi)部控制制度，但可完善內(nèi)部控制制度。

綜上所述，要針對(duì)本單位特點(diǎn)，建立、完善單位內(nèi)部控制制度，使之具有較強(qiáng)的可操作性。針對(duì)社團(tuán)組織容易出問題的環(huán)節(jié)和發(fā)現(xiàn)的苗頭性問題，制定《會(huì)議計(jì)劃管理暫行辦法》和相關(guān)內(nèi)部控制制度，明確部門（室）、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及各個(gè)崗位的職責(zé)，包括權(quán)利及責(zé)任，業(yè)績(jī)掛鉤。內(nèi)部控制制度有：某某單位會(huì)議計(jì)劃管理暫行辦法，某某單位全員目標(biāo)管理，某某單位財(cái)政項(xiàng)目（縱向）支出預(yù)算管理辦法，某某單位市場(chǎng)（橫向）項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法，某某單位外協(xié)項(xiàng)目管理辦法，項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審操作指南，咨詢費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)支出管理辦法，不相容崗位設(shè)置的規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督（檢查）辦法等。

(2)預(yù)算（計(jì)劃）編制組織由財(cái)務(wù)部牽頭，支出預(yù)算編制由部門處（室）、項(xiàng)目（課題）負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，支出預(yù)算審核、匯總、上報(bào)由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)。成本、費(fèi)用支出預(yù)算有依據(jù)，報(bào)銷有規(guī)定；明確成本、費(fèi)用報(bào)銷審批權(quán)限。如萬元以上由會(huì)長(zhǎng)批準(zhǔn)，萬元以下由副秘書長(zhǎng)批準(zhǔn)，5000元以下部門（室）、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。

(3)項(xiàng)目管理、成果驗(yàn)收。項(xiàng)目管理部負(fù)責(zé)項(xiàng)目合同管理、成果驗(yàn)收。根據(jù)項(xiàng)目申報(bào)書列示的主要目標(biāo)、主要任務(wù)、考核指標(biāo)等，對(duì)其成果進(jìn)行驗(yàn)收，一一登記造冊(cè)，建立項(xiàng)目成果（紙質(zhì)、電子）檔案。

4 組織好對(duì)社團(tuán)組織的定期檢查工作，不斷規(guī)范和提高財(cái)務(wù)管理工作水平

按照年度制訂內(nèi)部檢查監(jiān)督工作計(jì)劃，制定檢查實(shí)施具體方案，做到月小檢查，季中檢查，年大檢查。內(nèi)部檢查與外部檢查相結(jié)合，以內(nèi)部檢查為主。通過內(nèi)部控制制度執(zhí)行情況檢查，發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度執(zhí)行中存在主要問題及薄弱環(huán)節(jié)，提出整改措施，及時(shí)修訂與之不符的內(nèi)部管理規(guī)定。檢查的重點(diǎn)：外協(xié)項(xiàng)目的管理情況、成果提交及費(fèi)用支出的合規(guī)性、合法性、真實(shí)性，是否存在小項(xiàng)目大預(yù)算，以合同、任務(wù)書代替管理、重復(fù)立項(xiàng)、重復(fù)申報(bào)，未提交成果，轉(zhuǎn)移財(cái)政資金，私設(shè)“小金庫”等問題。

必要時(shí)，可委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)或聘請(qǐng)專家，按照綜合質(zhì)量管理體系ISO9000設(shè)計(jì)指標(biāo)，對(duì)單位內(nèi)部控制質(zhì)量管理進(jìn)行論證。通過專家評(píng)審，得出是否達(dá)到綜合質(zhì)量管理體系ISO9000設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。

5 注重社團(tuán)組織承擔(dān)項(xiàng)目的成果驗(yàn)收和轉(zhuǎn)化工作，不斷提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益

5.1 成果驗(yàn)收

對(duì)已完成的項(xiàng)目應(yīng)及時(shí)組織驗(yàn)收，按照項(xiàng)目申報(bào)書列示目標(biāo)，檢查項(xiàng)目完成情況，要對(duì)中期成果進(jìn)行驗(yàn)收，關(guān)鍵項(xiàng)目成果終結(jié)驗(yàn)收，包括財(cái)務(wù)驗(yàn)收（財(cái)務(wù)審計(jì)情況）。

檢查項(xiàng)目驗(yàn)收情況，成果（包括試制的產(chǎn)成品等）、效益及成果轉(zhuǎn)化情況，并對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效益和社會(huì)效益。要逐項(xiàng)檢查驗(yàn)收成果及其成果轉(zhuǎn)化情況，科學(xué)分類建立項(xiàng)目成果（紙質(zhì)、電子）檔案。要加大對(duì)外協(xié)（委托）項(xiàng)目成果檢查，是否提交了成果等。

5.2 成果轉(zhuǎn)化

公益性項(xiàng)目、重大專項(xiàng)項(xiàng)目成果，具有社會(huì)共享性質(zhì)，主要為國(guó)家、行業(yè)部門技術(shù)支撐，如國(guó)家宏觀決策建議，行業(yè)部門標(biāo)準(zhǔn)、工藝等，其項(xiàng)目成果盡可能轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，更好地為社會(huì)服務(wù)，發(fā)揮更大的社會(huì)效益。

應(yīng)用類項(xiàng)目（市場(chǎng)項(xiàng)目）成果，其應(yīng)用技術(shù)及方法，具有市場(chǎng)性質(zhì)，主要為使用單位提供專業(yè)（特殊）服務(wù)，實(shí)行有償使用。成果轉(zhuǎn)化，要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方式有償轉(zhuǎn)讓成果。

[1]郭鵬勇,許廣毅,等．淺談深化基層單位預(yù)算管理[J]．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2010,23(7)：46-48．

[2]龔強(qiáng)．地勘單位精細(xì)化財(cái)務(wù)管理研究[J]．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2010,23(7)：43-45．

[3]徐克廣．落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,加強(qiáng)項(xiàng)目支出預(yù)算的管理[J]．中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2009,22(9)：37-38．

F235.99；C23

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1672-6995(2011)03-0050-03

2011-02-15

李金中（1956-），男，河北省雄縣人，高級(jí)會(huì)計(jì)師，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士，國(guó)土資源部財(cái)務(wù)服務(wù)中心副主任，主要從事財(cái)務(wù)管理研究。