■ 黃 鵬/鄭巧鳳

（廣東國地規(guī)劃科技有限公司，廣州 510075）

我國土地利用和管理形勢政策研判

■ 黃 鵬/鄭巧鳳

（廣東國地規(guī)劃科技有限公司，廣州 510075）

目前土地利用和管理的政策重點為：調結構、調過剩產能、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中土地制度、嚴格保護耕地。針對資源供應的剛性影響逐步擴大，全社會的發(fā)展理念發(fā)生著深刻的變化，為提高資源利用效率、走節(jié)約集約道路提供了良好的外部環(huán)境。應該供需雙向調節(jié)，加速結構調整、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城市轉型，加快宜居城市建設、實施建立差別化供地政策、強化耕地建設性保護專項工作。對2011年來講，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，節(jié)約集約用地是關鍵，嚴格保護耕地是硬任務，應推動土地利用方式根本轉變，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

土地利用；土地管理；政策形式

在以低碳經(jīng)濟為發(fā)展方向的新形勢下，土地如何支撐和保障經(jīng)濟發(fā)展，土地利用方式的轉變再一次成為人們關注的焦點，“轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，提升土地利用效率”、“土地與轉變發(fā)展方式——依法管地，集約用地”的土地利用和管理形勢再次被人們關注。本文在對我國土地利用和管理形勢研判的基礎上，就目前土地利用和管理中存在的幾個問題從理論角度談幾點認識，并提出幾點相關政策建議。

1 土地利用和管理形勢政策分析

從十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）和中央經(jīng)濟工作會議的會議精神上看，今后國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重點主要集中在以下幾個方面：一是保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，推進實現(xiàn)全面建設小康社會奮斗目標，要求必須不斷提高資源保障能力；二是加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，促進經(jīng)濟結構調整，要求必須完善差別化管理政策，增強國土資源參與宏觀調控的針對性和有效性；三是加快改革攻堅步伐，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，要求必須健全國土資源要素市場，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用；四是保障和改善民生，促進社會和諧穩(wěn)定，要求必須不斷提升維護群眾利益和服務社會的能力和水平。《建議》把“加強資源節(jié)約和管理”作為單獨一節(jié)，不僅首次提出了“節(jié)約優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，而且明確提出要對資源實行總量控制、提高資源產出效率、實行供給與需求雙向調節(jié)、實行差別化管理等。

從土地利用和管理形勢看，節(jié)能型產業(yè)用地需求增加，客觀要求土地政策及時調控過剩產能，并統(tǒng)籌好城鄉(xiāng)發(fā)展。農村土地管理制度改革，城市低效利用土地二次開發(fā)問題以及完善土地招拍掛出讓制度等問題，需要進一步探索改革。

1.1 結構調整需加速，過剩產能需調控

隨著我國宏觀經(jīng)濟總體形勢進一步企穩(wěn)發(fā)展，促進發(fā)展方式轉變工作進一步加強，預期土地需求趨旺，供應壓力增大，落實“調結構、轉方式”新要求，“管住”與“用好”責任將進一步凸顯。

2010年前三季度土地市場總體平穩(wěn)，量升價穩(wěn)，但四季度以來持續(xù)升溫，量價齊升，房地產用地調控仍面臨較大壓力。2010年全國土地出讓成交總價款2.7萬億元，同比增加70.4%，城市發(fā)展對土地的依賴有增無減，利益分配不合理，社會矛盾突出，土地出讓制度亟待進一步改革完善。2011年，各地加快發(fā)展勢頭強勁，土地需求將十分旺盛：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化快速推進、17個國家級區(qū)域發(fā)展規(guī)劃實施、基礎設施建設、開發(fā)園區(qū)設立、戰(zhàn)略性新興產業(yè)、社會民生項目、旅游業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)等用地需求將明顯增加，土地供需矛盾十分突出。

受國家宏觀政策影響，推進住房保障的主基調，土地購置面積仍將處于上升通道，政府對通脹的預期和警示與土地供應政策參與宏觀調控的監(jiān)控預警將起到積極作用，客觀要求土地政策及時調控過剩產能。預計節(jié)能型產業(yè)用地需求增加，結構調整加速。

國家宏觀政策要求經(jīng)濟發(fā)展要強化節(jié)能減排目標責任制，加強節(jié)能減排重點工程建設，堅決管住產能過剩行業(yè)新上項目，開展低碳經(jīng)濟試點。國土資源部已出臺《限制用地項目目錄（2006 年本增補本）》和《禁止用地項目目錄（2006年本增補本）》抑制產能過剩、防止重復建設，但是由于國家正在調整的《產業(yè)結構調整指導目錄》尚未出臺，只是陸續(xù)發(fā)布了部分行業(yè)的產業(yè)政策，因此增補目錄必將隨著新政出臺有新的補充。運用土地政策促進產業(yè)結構調整將替代“擴內需、保增長”成為國土資源管理工作的重點之一。

1.2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中土地制度的完善

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的土地制度缺陷表現(xiàn)在以下幾個方面：（1）農村雙層經(jīng)營體制統(tǒng)分脫節(jié)現(xiàn)象嚴重。農村集體土地所有權不明晰；土地規(guī)模經(jīng)營效果不顯著，土地經(jīng)營過于分散。（2）農地產權缺失。我國法律只規(guī)定了農村土地屬于集體所有，但對于集體所有權由誰行使如何行使，規(guī)定得比較模糊。在實際中村集體是農村土地的主要產權人，而村干部為土地使用權的行使者，農民沒有將農用地轉為建設用地的權利，難以獲得土地增值的收益。農民為了得到利益，需要通過各種方式避開政府監(jiān)管，將農用地轉為建設用地，因此導致了小產權房的出現(xiàn)；土地產權界定不清加大了交易成本；同時還容易導致集體土地被少數(shù)人所掌握，借土地所有者名義侵害農民的土地權利，造成對弱勢群體主體權利的侵犯，加大土地的保護成本。（3）土地流轉問題繁多。法律法規(guī)不盡完善，《土地管理法》中很多規(guī)定未能明確集體土地如何流轉、如何規(guī)范，給實際操作帶來了很大的限制，致使一些地方土地流轉處于放任自流的無序狀態(tài)；土地流轉不規(guī)范，在農村缺乏社會福利保險制度的情況下，土地不僅是生產要素，同時也是農民的生存保障和社會福利保證。而在目前情況下，土地的社會保障功能遠大于其生產資料的功能，農民不愿意輕易放棄土地的使用權，因此妨礙了土地的流轉和經(jīng)營規(guī)模的擴大。一方面許多農民成為兼業(yè)農戶，土地經(jīng)營粗放；另一方面，專門從事農業(yè)生產的農戶，難以實現(xiàn)土地資源按經(jīng)濟原則合理利用和有效配置，存在以口頭協(xié)議形式私下流轉現(xiàn)象，隱形市場活躍，違法用地屢禁不止，耕地保護受到?jīng)_擊?，F(xiàn)存的土地經(jīng)營方式，造成土地的有效利用程度不高，農業(yè)生產效率低下，同時也不利于農民身份轉變，使得城鎮(zhèn)化發(fā)展受阻；小產權房風起云涌。

1.3 耕地需要嚴格保護

黨的十七屆五中全會強調，在當代中國，堅持發(fā)展就是堅持科學發(fā)展，即將建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要著力點。從土地管理工作來說，就是堅持節(jié)約集約用地，在“保發(fā)展”的同時，更要注重“保紅線”；不僅要保護耕地面積，更要注意保護優(yōu)質高等耕地。黨的十七屆五中全會還強調，要更加注重以人為本，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。保護耕地就是保護農業(yè)生產的基礎，保障食物充分供給，保障和改善民生，特別是保障廣大普通民眾也享受經(jīng)濟社會發(fā)展的成果，促進人們生活水平不斷提高。

2010年以來，農產品價格漲勢兇猛，衍生了“姜你軍”、“蒜你狠”、“豆你玩”等網(wǎng)絡熱詞。事實上，不僅僅是生姜、大蒜、綠豆這些非“主食”價格上漲，主要農產品價格都在上漲。大宗農產品價格上漲直接導致了下游產業(yè)鏈的食品價格上漲。糧食、食物價格上漲導致CPI快速增長，已經(jīng)出現(xiàn)通脹風險，中國經(jīng)濟運行出現(xiàn)了不穩(wěn)定趨勢。要保證經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展，必須保障糧食和食品的充分供給。在需求不斷增加的情況下，要做到這一點，就必須保證農業(yè)增產。而農業(yè)生產的基礎是耕地，只有“嚴格保護耕地”，才有增產的基礎。

2 土地利用和管理形勢政策建議

從國家政策要求看，“十二五”時期堅持以科學發(fā)展為主題、轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，堅持資源供需雙向調節(jié)、實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，堅持區(qū)域統(tǒng)籌開發(fā)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，促進節(jié)能減排和應對氣候變化等，都是加強資源管理和推進改革的重大歷史機遇。從外部環(huán)境看，一方面，資源供應的剛性影響逐步加大，特別是“十二五”時期資源供應總量的制約將進一步加大，將倒逼著資源利用方式發(fā)生轉變，促進資源節(jié)約集約約束機制形成；另一方面，全社會的發(fā)展理念也在發(fā)生深刻地變化，為提高資源利用效率、走節(jié)約集約道路提供了良好的外部環(huán)境。

2.1 供需雙向調節(jié)，加速結構調整

落實宏觀調控的要求，根據(jù)當前形勢，要重視加強資源供需雙向調節(jié)，積極參與宏觀調控，提高政策的針對性和靈活性，提高資源節(jié)約集約利用水平。并不斷推進“雙保工程”，著力促進發(fā)展方式轉變。

科學編制和實施房地產用地供應計劃，加強和改善房地產用地調控，確保保障性住房、棚戶區(qū)改造和自住性中小套型商品房用地不低于住房建設用地供應總量的70%，實現(xiàn)2011年1000萬套保障性住房用地供應。進一步完善土地招拍掛制度，繼續(xù)加強房地產用地供應和開發(fā)利用的動態(tài)監(jiān)管，大力推進閑置土地整治清理，加大違法違規(guī)房地產用地信息公開和查處力度。

密切跟蹤宏觀經(jīng)濟運行態(tài)勢，適時調整土地供應的總量、布局、結構和時序，進一步完善土地政策參與宏觀調控的手段。同時，研究與運用土地政策參與宏觀調控的目標、工具、傳導機制和配套辦法，建立與金融、財稅和產業(yè)政策相結合的有保有控的差別化土地調控政策體系。

遏制“兩高一資”產能過剩、低水平重復建設，優(yōu)化土地供應結構，服務于轉變經(jīng)濟增長方式。制定促進高新技術產業(yè)、先進制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展的供地措施和支持中小企業(yè)發(fā)展的用地政策；全力做好民生項目用地的服務工作，保障經(jīng)濟適用房、廉租房建設和棚戶區(qū)改造用地，繼續(xù)保障國家重點建設項目和民生工程用地。

此外，還應積極探索有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地管理新機制，探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新路徑。推動增減掛鉤制度建設，增加周轉指標規(guī)模，大力支持地方開展農村土地整治，拓寬省部農村土地整治合作協(xié)議范圍和“萬村整治”試點、“三舊”改造、城鄉(xiāng)增減掛鉤的范圍。調整和完善中央分成的新增建設用地有償使用費的分配和使用，探索建立土地整治相關資金使用管理獎懲機制，使資金向補充耕地任務重的地區(qū)和糧食主產區(qū)、主產縣傾斜。此外，還要規(guī)范土地整治專項資金管理，提高土地整治相關資金使用效率和效益。

2.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進城市轉型，加快宜居城市建設

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，規(guī)范推進農村土地管理制度改革，制定農村集體土地確權登記發(fā)證指導意見和技術規(guī)范，全面加快農村集體土地確權登記發(fā)證工作，開展土地統(tǒng)一登記試點；加快推進征地制度改革，逐步深化試點工作，及時總結試點經(jīng)驗，探索縮小征地范圍途徑和方式，完善征地補償安置機制；推進集體建設用地管理制度和改革試點，加強農村集體建設用地和宅基地管理，有序推進集體經(jīng)營性建設用地流轉試點，加快起草《農村集體建設用地流轉管理辦法》；推進國有土地有償使用制度改革，出臺新修訂的劃撥用地目錄，逐步擴大有償用地范圍；認真總結、規(guī)范和完善“限房價競地價”、“雙向競價”、“綜合評標”等多種房地產用地出讓模式，推動工業(yè)用地彈性出讓和租賃制，推動土地供應由“價高者得”的單一目標向完善市場、保障民生等多目標管理轉變。

2.3 建立差別化供地政策

建立差別化供地政策，按照國家宏觀調控要求，因地、因時制宜制定政策，強化落實情況的監(jiān)督檢查，提高政策的有效性和執(zhí)行力；積極探索不同區(qū)域、不同產業(yè)差別化用地政策，按照國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃要求，充分利用部省合作平臺，對不同區(qū)域實行有區(qū)別的支持政策，區(qū)分鼓勵、限制、禁止類產業(yè)，堅持和完善區(qū)別對待、有保有壓的供地政策；針對東北等寒冷地區(qū)施工期短和重大線性工程、核電站、水庫等建設項目的實際情況，探索實行精細化、差別化管理；系統(tǒng)總結在應對重大自然災害和國際形勢發(fā)生重大變化等特殊時期及改革試驗區(qū)中推出的臨時性應急措施及特殊政策，及時提升規(guī)范為制度性政策。

2.4 強化耕地建設性保護專項工作

有效發(fā)揮新一輪規(guī)劃對耕地保護的管控作用，落實政府耕地保護責任。積極推進土地整治，確保耕地數(shù)量不減少，耕地質量有提高，維護農民權益。要堅持“取之于土，用之于土”、“誰保護，誰受益”的基本原則，保持現(xiàn)行政策和做法的連續(xù)性、穩(wěn)定性，建立健全耕地保護補償長效機制，把永久基本農田保護好、建設好。加強耕地質量動態(tài)監(jiān)測和預警預報管理，加快推進耕地保護由單純數(shù)量保護向數(shù)量、質量和生態(tài)全面管護轉變，探索耕地保護與生態(tài)建設結合新機制，堅持保護耕地紅線，進一步強化土地生態(tài)建設，統(tǒng)籌安排生活、生產和生態(tài)用地。

3 結論

我國人多地少的矛盾突出，土地問題始終是現(xiàn)代化發(fā)展進程中帶有全局性、根本性、戰(zhàn)略性的重大問題。對2011年的我國來講，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變，節(jié)約集約用地是關鍵，嚴格保護耕地是硬任務。應推動土地利用方式根本轉變，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

保增長、促轉變、惠民生這三項任務是一個有機統(tǒng)一體，三者相互滲透、相互促進。做好2011年經(jīng)濟工作，必須消除對三者的僵化認識和片面理解，尤其要著力消除把注意力集中在“保增長”上而忽略了“促轉變”和“惠民生”的傾向，真正把穩(wěn)增長與調結構、促轉型、惠民生結合起來。

破解土地需求沖突之道，就是將土地利用發(fā)展方式從外延式擴展轉變?yōu)閮群郊s。使“吃飯”、“建設”、“生態(tài)”的用地需求都通過集約利用而不是粗放擴展來得到滿足。應以勞動和資本替代有限的土地資源，集約、節(jié)約利用建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

只有通過結構調整，提升淘汰落后產能，提高自主創(chuàng)新能力，培育新興產業(yè)，才能使經(jīng)濟發(fā)展上層次、上水平。要貫徹以人為本的要求，實現(xiàn)全面協(xié)調可持續(xù)的發(fā)展，就必須在增長方式上實現(xiàn)比較大的轉變，必須把促轉變作為保增長的戰(zhàn)略舉措，通過“轉變”來實現(xiàn)更高程度的增長，通過“轉變”來讓人民群眾更好地享有經(jīng)濟社會發(fā)展成果。

[1]鄭巧鳳,趙凱．論基于“小產權”房市場的農地發(fā)展權的缺失[J]．中國國土資源經(jīng)濟,2009,22(6)：18-20．

[2]馬立新．論恢復土地農民所有制[J]．當代經(jīng)濟管理,2009,31(2)：5-14．

[3]姜愛林,陳海秋．農村宅基地法制建設的基本現(xiàn)狀與完善對策研究[J]．陜西理工學院學報(社會科學版),2007(2)：45-49．

[4]馬立新．農村宅基地若干問題探討[J]．中國國土資源經(jīng),2010,23(8)：20-24．

F301.2

C

1672-6995(2011)03-0017-04

2010-11-22

國家“十一五” 課題支撐計劃“珠三角村鎮(zhèn)土地優(yōu)化開發(fā)技術研究”資助（2006BAJ05A10）。

黃鵬（1977-），男，湖北省孝感市人，博士研究生，高級工程師，主要研究方向為土地利用、土地規(guī)劃、土地管理與政策。