□ 郁建興 李慧鳳

2011年2月19日，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表重要講話，要求“進(jìn)一步加強(qiáng)和完善社會管理格局，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府社會管理職能，強(qiáng)化各類企事業(yè)單位社會管理和服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)各類社會組織加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)服務(wù)社會能力，支持人民團(tuán)體參與社會管理和公共服務(wù)，發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！边@揭示了社會組織在社會管理新格局中的地位和作用。

社區(qū)社會組織是基層社會領(lǐng)域中最為重要的組織形式之一。作為根植于社區(qū)內(nèi)的社會組織，它是居民為滿足自身需求而自發(fā)組織起來的，具有自發(fā)性、草根性、自治性等特征。社區(qū)社會組織也是居民參與經(jīng)濟(jì)生活、社會生活、文化生活的組織平臺。近年來，社區(qū)社會組織發(fā)展迅猛，基本涵蓋了社區(qū)服務(wù)類、社區(qū)事務(wù)類、文化體育類、慈善救助類、社區(qū)維權(quán)類等眾多領(lǐng)域，形成了門類多樣、層次清晰、覆蓋廣泛、作用明顯的社區(qū)社會組織體系。目前，已有多個(gè)城市對社區(qū)社會組織的登記和備案制度、評估監(jiān)督制度進(jìn)行了完善和創(chuàng)新，并相繼出臺一系列促進(jìn)社區(qū)社會組織培育發(fā)展的政策。

社區(qū)社會組織由社區(qū)居民以社會聯(lián)結(jié)方式團(tuán)結(jié)起來，這種聯(lián)結(jié)方式的基礎(chǔ)是“對一個(gè)由某種共同性統(tǒng)合而成的群體的共同成員感情”①列奧·馬修：“凝聚性‘公眾’的分立成形”，鄧正來、亞歷山大主編，《國家與市民社會》，中央編譯出版社1999版，第284頁。。從這個(gè)意義上說，社區(qū)社會組織最能夠體現(xiàn)社區(qū)共同體思想。當(dāng)前社區(qū)社會組織在參與社會管理、提供公共服務(wù)方面發(fā)揮了重要作用，但這種參與仍處于初級階段，多表現(xiàn)為形式上的分散參與。社區(qū)社會組織面臨著發(fā)育良莠不齊、參與渠道不暢、資源整合有限等問題，在推進(jìn)社會管理體制改革中難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。本文在社會管理視野中考察社區(qū)社會組織發(fā)展，試圖通過解讀寧波市海曙區(qū)案例，揭示出社區(qū)社會組織推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的意義及其限度。

一、社會管理視野中的社區(qū)社會組織

經(jīng)典現(xiàn)代化理論認(rèn)為，社會轉(zhuǎn)型是一個(gè)從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的整體性轉(zhuǎn)變，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和體制、觀念等諸多方面都發(fā)生深刻變化①C.哥邁尼：“現(xiàn)代化的整體轉(zhuǎn)型”，謝立中、孫立平主編：《二十世紀(jì)西方現(xiàn)代化理論文選》，上海三聯(lián)書店2002年版，第186－187頁。。社會轉(zhuǎn)型推動社會管理體制改革以適應(yīng)社會發(fā)展要求。同時(shí)，治理理論、公民社會理論的興起，給社會管理體制改革提供了新的理念和思路。治理理論家羅西瑙指出，治理“既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制”②James N.Rosenau and Ernst Otto Czempiel，Governance without Government：Order and Change in World Politics，Cambridge University Press，1992，p.5.。另一位治理理論家斯托克也將治理界定為“出自政府，但又不限于政府的一套社會機(jī)構(gòu)和行為者”③斯托克：“作為理論的治理：五個(gè)論點(diǎn)”，《國際社會科學(xué)雜志》（中文版）1999年第1期。。這表明，政府并非是社會管理的唯一主體，在政府之外，社會管理需要其他社會主體的參與，社會管理主體必然是多元的。同樣，在公民社會中，被治理者也是治理者，治理的合法性來源于多元治理主體，善治成為使公共利益最大化的社會管理方式。從這個(gè)意義上說，“社會治理”（social governance）比“社會管理”（socialmanagement）在表述上更能體現(xiàn)出治理的理念。具體而言，社會治理的興起體現(xiàn)出了三種轉(zhuǎn)變：一是政府職能轉(zhuǎn)變，即從“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型；二是社會管理理念轉(zhuǎn)變，即從“政府對社會的管理”向“社會自我治理”轉(zhuǎn)變；三是社會管理方式轉(zhuǎn)變，從“傳統(tǒng)單向度控制方式”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣献鞴仓畏绞健薄Ｊ邔梦逯腥珪P(guān)于“十二五”規(guī)劃的建議中指出，必須形成政府主導(dǎo)與社會協(xié)同的社會管理新格局，“發(fā)揮群眾組織和社會組織作用，提高城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務(wù)功能，形成社會管理和服務(wù)合力”。無疑，“十二五”時(shí)期將是我國社會管理體制改革與創(chuàng)新的重要時(shí)期。

國外的社區(qū)社會組織基本上是在社區(qū)自治背景下發(fā)展起來的，社區(qū)組織等非政府組織被界定為私人部門，只要這些組織在法治框架內(nèi)行動，政府無權(quán)干涉其具體形態(tài)和職能等。Fred Powell與Martin Geoghegan認(rèn)為社區(qū)主導(dǎo)是社會發(fā)展模式之一④Fred Powell and Martin Geoghegan，Beyond Political Zoology：Community Development，Civil Society，and Strong Democracy，Community Development Journal，July 2005，p.129.。在鄰里和社區(qū)中，社區(qū)發(fā)展合作組織、信仰服務(wù)和綜合的社區(qū)計(jì)劃都是以社區(qū)實(shí)踐為基礎(chǔ)的⑤Marry Weil，Contexts and Challenges for 21st—Century Communities，Handbook of community practice，Sage Publications，2005，p.21。不斷擴(kuò)大社區(qū)社會組織參與社區(qū)建設(shè)已經(jīng)成為歐洲各國社區(qū)發(fā)展的一個(gè)顯著趨勢⑥Henderson ，European Trends in Community Development，a presentation to the seminar“Community Partnership Building in Central and Eastern Europe”，Romania，Sovatia，March 2003，p.28.。美國、英國、荷蘭、愛爾蘭等國將一些社區(qū)發(fā)展計(jì)劃作為獨(dú)立的政策來執(zhí)行，并且當(dāng)?shù)卣c社區(qū)發(fā)展組織之間建立了正式合作關(guān)系，將社區(qū)發(fā)展計(jì)劃法制化、制度化。在荷蘭，一些社區(qū)發(fā)展計(jì)劃中的社會組織，由政府提供財(cái)政贊助，撥予資金。有的還專門設(shè)立了社區(qū)發(fā)展基金來為社區(qū)社會組織發(fā)展提供政策保障和財(cái)力支持⑦Gerard Hautekeur，Community Development in Europe，Community Development Journal，September 2005，pp.387—394.。以社區(qū)發(fā)展尤其是以社區(qū)社會組織發(fā)展為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃，在美國、歐洲和澳大利亞被公認(rèn)為是提高落后地區(qū)可持續(xù)發(fā)展和當(dāng)?shù)厝朔e極應(yīng)對變革能力的關(guān)鍵因素⑧Lynda Herbert—Chesire，Vaughan Higgins，F(xiàn)rom risky to responsible：expert knowledge and the governing of community—led rural development，Journal of Rural Studies，2004（20），p.290。國外社區(qū)還十分重視社區(qū)居民的自組織能力建設(shè)⑨Katharine Kelly，Tullio Caputo，Case Study of Grassroots Community Development：Sustainable，F(xiàn)lexible and Cost—Effective Responses to Local Needs，Community Development Journal，March 2005，p.235.。以美國西雅圖街區(qū)為例，為了促進(jìn)街區(qū)的意愿表達(dá)，作為政府行政部門的街區(qū)工作部通過為西雅圖居民提供資源和發(fā)展機(jī)會，鼓勵(lì)他們建立富有影響力的各種社區(qū)組織，強(qiáng)化居民的自組織能力，動員居民、特別是那些未被充分代表的居民（如移民、難民和低收入群體）積極參與公共事務(wù)治理，從而最終改善他們的生活質(zhì)量。在實(shí)踐中，街區(qū)工作部并不下達(dá)行政指令要求社區(qū)成立居民自治組織，而是以資源支持等方式間接引導(dǎo)。如設(shè)立街區(qū)配套基金，通過為居民自組織項(xiàng)目提供獎勵(lì)資金的方式，鼓勵(lì)居民開展各類以促進(jìn)街區(qū)發(fā)展為目標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，從而提升居民的自組織能力。同時(shí)，街區(qū)工作部以設(shè)立街區(qū)/區(qū)域協(xié)調(diào)員的方式，作為連接居民、社區(qū)和市政府的常規(guī)渠道，并針對特定的社區(qū)/區(qū)域發(fā)展項(xiàng)目，采用街區(qū)參與外展服務(wù)、機(jī)構(gòu)和學(xué)校發(fā)展合作項(xiàng)目以及歷史遺跡保護(hù)項(xiàng)目等方式，推進(jìn)具體發(fā)展建設(shè)項(xiàng)目的良好實(shí)施①資料來源：本項(xiàng)研究課題組2011年7－8月西雅圖實(shí)地調(diào)研。。

我國的社區(qū)社會組織是在社會轉(zhuǎn)型背景下發(fā)展起來的。社區(qū)制被認(rèn)為是繼單位制和街居制之后，順應(yīng)中國市場經(jīng)濟(jì)改革的新型基層社會管理體制。然而，由于我國社區(qū)建設(shè)“從一開始就是由政府推動的，所有的政策、措施源于政府，始于政府”②丁元竹：“社區(qū)與社區(qū)建設(shè)：理論、實(shí)踐與方向”，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2007年第1期。，因此，政府成為社區(qū)社會組織培育的主導(dǎo)者和指揮者。針對政府在培育社區(qū)社會組織中存在的大包大攬問題，有學(xué)者提出“社會性團(tuán)結(jié)”概念，指出培育應(yīng)該是政府扶助下的民間組織的發(fā)展過程，是以民間組織為主體的自我成長過程③王思斌：“城市社區(qū)建設(shè)中的中介組織培育”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第1期。。有學(xué)者從多中心治理理論出發(fā)，認(rèn)為政府購買民間組織服務(wù)有助于形成多中心供給模式，建立政府購買服務(wù)機(jī)制需要發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性④曾永和：“上海對政府購買非政府組織服務(wù)的探索與實(shí)踐”，《理論文萃》2007年第6期。⑤趙立波：“完善政府購買服務(wù)機(jī)制，推進(jìn)民間組織發(fā)展”，《行政論壇》2009第2期。。有學(xué)者從公私部門的伙伴關(guān)系和國家與社會的相互增權(quán)角度出發(fā)，指出那些自主性強(qiáng)、民主治理良好的民間社團(tuán)組織，可以成為政府得力的助手⑥顧昕、王旭、嚴(yán)潔：“公民社會與國家的協(xié)同發(fā)展——民間組織的自主性、民主性和代表性對其公共服務(wù)效能的影響”，《開放時(shí)代》。有學(xué)者提出互動模式，即搭建政府與社區(qū)社會組織良性互動的平臺，拓展多元化互動模式和互動領(lǐng)域，在公民參與中實(shí)現(xiàn)良性互動⑦張靜波：“社區(qū)社會組織參與社會建設(shè)的路徑”，《光明日報(bào)》2009年11月4日。。還有學(xué)者基于公民參與視角，指出居民參與型社會組織比政府組織為居民提供服務(wù)更為便利，比企業(yè)更能發(fā)揮公益組織的特長，比一般社區(qū)社會組織在動員居民參與社區(qū)服務(wù)方面更有優(yōu)勢⑧陳洪濤、王名：“社會組織在建設(shè)城市社區(qū)服務(wù)體系中的作用——基于居民參與型社區(qū)社會組織的視角”，《行政論壇》2009年第1期。萬軍、張希：“依托社區(qū)社會組織另辟公共服務(wù)蹊徑”，《社區(qū)》2010年第1期。。

當(dāng)前，我國原有的社會管理格局已不再適應(yīng)社會發(fā)展，社會組織發(fā)展已經(jīng)遇到了來自制度、法律和政策方面的瓶頸。政府對社會組織管理的雙重管理體制所帶來的直接后果是社會組織發(fā)展的混亂狀態(tài)，可能產(chǎn)生相關(guān)部門之間的責(zé)任推諉或管理重復(fù)⑨何增科：《中國社會管理體制改革路線圖》，北京：國家行政學(xué)院出版社2009年版，第1頁。。社會組織管理的相關(guān)法律法規(guī)存在“層次不高，數(shù)量少，不配套，可操作性不強(qiáng)”⑩鄭杭生：《中國人民大學(xué)中國社會發(fā)展研究報(bào)告2006——走向更講治理的社會：社會建設(shè)與社會管理》，北京：人民大學(xué)出版社2006年版，第286頁。等問題，因此，改革社會組織管理體制成為當(dāng)前社會管理改革的核心問題之一。有學(xué)者指出社會組織管理體制應(yīng)由行政控制轉(zhuǎn)向分類監(jiān)管、資源引導(dǎo)和行為控制。社會組織發(fā)展要考慮實(shí)行社會組織分類管理，在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理?王名：“我國社會組織發(fā)展的歷史及趨勢”，《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。丁元竹：“我國社會組織的管理創(chuàng)新”，《瞭望》2008年第12期。。也有學(xué)者從社會組織的政治意義出發(fā)，考察了社會建構(gòu)方式轉(zhuǎn)型與執(zhí)政邏輯調(diào)整?林尚立：“民間組織的政治意義：社會建構(gòu)方式轉(zhuǎn)型與執(zhí)政邏輯調(diào)整”，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第1期。。

總的來說，在社會管理視野中考察社區(qū)社會組織，意味著界定社區(qū)社會組織在社會管理中的角色和功能，劃分政府與社區(qū)社會組織的邊界和職責(zé)權(quán)限。社區(qū)社會組織是基層社會管理的重要主體，它能夠?yàn)榫用裉峁┙煌拥慕M織平臺，也能夠提供那些容易獲得的公共品。因其草根性和微型性特征，它能夠非常靈敏地發(fā)現(xiàn)需求信號，并迅速予以回應(yīng)，它“擁有最了解公眾需求的優(yōu)勢”。同時(shí)，在承接政府部分公共服務(wù)職能，尤其是在提供個(gè)性化、差異性、分散性、小規(guī)模服務(wù)方面，社區(qū)社會組織也具有顯著優(yōu)勢。社區(qū)社會組織參與社會管理和提供公共服務(wù)的途徑通常有三種形式：一是居委會牽頭組織并提供物資場地幫助，二是政府通過向社區(qū)社會組織購買服務(wù)與其合作，三是社區(qū)社會組織自發(fā)組織并自我管理和服務(wù)。在其中，政府與社區(qū)社會組織開展合作具有重要的方向性意義。在合作過程中，政府的職責(zé)權(quán)限和行為方式又對社區(qū)社會組織

2006年第5期。發(fā)展產(chǎn)生一定影響。下面我們通過分析解讀寧波市海曙區(qū)的三個(gè)案例，試圖對以上問題進(jìn)行一些思考。

二、社區(qū)社會組織推進(jìn)社會管理創(chuàng)新：三個(gè)案例

海曙區(qū)是寧波市的中心城區(qū)，下轄8個(gè)街道、74個(gè)居民委員會。作為經(jīng)濟(jì)先發(fā)地區(qū)，海曙區(qū)在培育與發(fā)展社區(qū)社會組織方面具有強(qiáng)烈的改革創(chuàng)新意識。2003年，海曙區(qū)出臺《社區(qū)民間組織管理辦法（試行）》，拉開了海曙區(qū)社區(qū)社會組織發(fā)展的序幕。截至2011年4月，海曙區(qū)74個(gè)社區(qū)中共有各類備案的社區(qū)社會組織1044家。海曙區(qū)還成立了“為社會組織服務(wù)的社會組織”，即社會組織服務(wù)中心，為社會組織提供相互交流、孵化、登記和項(xiàng)目運(yùn)作等全方位的服務(wù)；取消了公益性社會組織業(yè)務(wù)主管單位的前置審批，實(shí)行直接登記制度；利用福利彩票公益金，資助社區(qū)社會組織公益服務(wù)項(xiàng)目；初步構(gòu)建起了區(qū)社會組織服務(wù)中心、街道民間組織聯(lián)合會、社區(qū)社會工作室等三級社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

1、社區(qū)社會組織參與青少年教育

現(xiàn)代社區(qū)更像是一個(gè)陌生人社會，而不是具有共同體特征的“熟人社會”。在這種環(huán)境中，居民之間的交流非常少，尤其對于青少年來說，放學(xué)以后基本上呆著家里打游戲或者上網(wǎng)消磨時(shí)間，這給不少家長帶來了苦惱，家長們希望孩子們能更好地度過課余時(shí)間。青少年教育是社會管理的重要內(nèi)容，除了上學(xué)期間的學(xué)校管理外，課余時(shí)間的校外管理也不容忽視。由于現(xiàn)代社區(qū)中居民的互動較少，難以形成號召力，而且對資源的獲取能力較弱。相應(yīng)地，居委會成為社區(qū)社會組織的發(fā)起者和組織者，社區(qū)居委會在整個(gè)過程中采取了宣傳告知、提供場所、募集資金、組織活動等方式。實(shí)踐表明，社區(qū)青少年組織得到了良好發(fā)展，并在豐富青少年業(yè)余生活上取得了良好效果。

案例：華興社區(qū)的青少年協(xié)會

華興社區(qū)是一個(gè)新型社區(qū)，青少年占社區(qū)總?cè)丝诘?3％，僅“海光新都”就有孩子600余人，居民以年輕的三口之家為主，文化素質(zhì)高，而孩子與孩子之間缺少玩伴，家長與家長之間缺乏溝通。2003年，社區(qū)成立了青少年協(xié)會，它是以培養(yǎng)青少年自強(qiáng)、自律、自信為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)青少年的自我管理、自我服務(wù)、自我協(xié)調(diào)的社區(qū)社會組織。青少年協(xié)會通過發(fā)邀請書的方式，改變了以往家長的“一手操辦”，讓孩子們感覺到被重視，激發(fā)了他們的參與熱情，自主參與到協(xié)會選舉中來。通過上臺演講，由學(xué)生投票，選出他們喜歡的小領(lǐng)袖。在協(xié)會里，他們不會被管束，能充分發(fā)揮潛力和想象，自己組織策劃、布置活動場所，用他們獨(dú)特的方式做他們自己喜歡做的事。青少年協(xié)會策劃并開展了“蓮心池”、殘疾人通道、“順風(fēng)”車站、“游園喜結(jié)忘年交”、“美冶心靈老少行”、“我為老人做一餐”，體驗(yàn)農(nóng)家淳樸的田園生活，體會農(nóng)作的辛勞等一系列活動。家長們對這樣的方式也很歡迎。同時(shí)，鄉(xiāng)村的孩子也被接到社區(qū)，同社區(qū)的孩子同玩、同樂、同住，感受城市社區(qū)大家庭的溫暖與和諧。社區(qū)的孩子還和寧海岔路鎮(zhèn)高塘小學(xué)的貧困學(xué)生結(jié)隊(duì)，他們通過“愛心義賣”把平時(shí)的零花錢積攢起來，幫助該校的兩名學(xué)生上學(xué)。通過這一系列活動，培養(yǎng)了孩子們熱愛社區(qū)、熱愛家鄉(xiāng)、熱愛祖國的道德情操。

華興社區(qū)的案例表明，青少年協(xié)會這一社區(qū)社會組織在承接政府（在社區(qū)文化和社區(qū)教育方面）社會管理職能中發(fā)揮了重要的協(xié)同功能。一方面，政府由于管理體制、運(yùn)作機(jī)制、行政程序、信息渠道等多方面原因，無法對社區(qū)居民這些分散、個(gè)性化、多元化的需求給予及時(shí)回應(yīng)。而青少年協(xié)會發(fā)端于社區(qū)居民，在發(fā)現(xiàn)需求信號、提供非規(guī)?；芾砗头?wù)方面具有明顯優(yōu)勢。協(xié)會成員都是社區(qū)內(nèi)的居民，他們通過自主投票選舉的方式選出小領(lǐng)袖，因此能夠更容易發(fā)現(xiàn)自身需求并用他們獨(dú)特的方式做喜歡做的事。另一方面，在青少年協(xié)會成立初期，社區(qū)居委會作為號召者和組織者為協(xié)會提供了場地和物資幫助，在協(xié)會發(fā)展過程中，居委會也一直參與其中為青少年提供必要的幫助?？梢?，社區(qū)居委會通過青少年協(xié)會來完成對青少年教育的社會管理職能，可以說，無論是居委會還是青少年協(xié)會都具有很強(qiáng)的自主性，它們在社區(qū)社會管理中發(fā)揮了不可替代的作用。

2、社區(qū)社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)提供

寧波市居家養(yǎng)老服務(wù)體系入選“浙江省2010年度十大民生工程”。截至2010年10月，寧波市已有239個(gè)社區(qū)和780個(gè)村建有居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）。服務(wù)中心（站）向老年人提供生活照料、家政服務(wù)、探望看護(hù)、衛(wèi)生保健、休閑娛樂、文體教育等養(yǎng)老服務(wù)。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)采取了“政府扶持、非營利組織運(yùn)作、社會參與”的運(yùn)作模式，其中政府扶持表現(xiàn)在政策規(guī)范和公共財(cái)政支持等方面。2006年，寧波市政府出臺《關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的若干意見》（甬政辦發(fā)［2006］17號）。2007年，市民政局下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范運(yùn)作的指導(dǎo)意見》（甬民發(fā)［2007］46號）和《關(guān)于加快推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（甬民發(fā)［2007］92號）。2009年，寧波市民政局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局共同發(fā)布了寧波市《居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級評定規(guī)范》，對“居家養(yǎng)老服務(wù)”和“居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)”做出明確定義。

案例：政府向“星光敬老協(xié)會”購買居家養(yǎng)老服務(wù)

2004年3月，寧波市海曙區(qū)人民政府出臺政策，試行為高齡、獨(dú)居的困難老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)。2004年9月，這一政策在全區(qū)65個(gè)社區(qū)中全面推行?！靶枪饩蠢蠀f(xié)會”是一個(gè)依法注冊，擁有3462名會員的社會團(tuán)體，具有廣泛的社會基礎(chǔ)，有能力去實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作。在這一體系中，由海曙區(qū)政府出資，向非營利組織——星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)落實(shí)居家養(yǎng)老服務(wù)員，每天上門為轄區(qū)內(nèi)600余名老人提供包括生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉等服務(wù)。服務(wù)方式包括“走進(jìn)去、走出來”。為了滿足24小時(shí)托老護(hù)理需求，2006年成立了居家養(yǎng)老照護(hù)院。與此同時(shí)，招募義工為老人服務(wù)，并于2007年成立了居家養(yǎng)老義工招募服務(wù)中心，擴(kuò)大和完善義工隊(duì)伍。目前，海曙區(qū)每年有600多名高齡、獨(dú)居、困難老人享受政府購買服務(wù)，有820余名獨(dú)居、困難老人享受義工結(jié)對上門服務(wù)，有480余名相對困難老人享受低成本個(gè)人購買服務(wù)，有287名居家老人享受全天候照護(hù)服務(wù)，有168名困難老人享受企業(yè)認(rèn)購超時(shí)服務(wù)，有42名特殊困難老人享受社會個(gè)人對其認(rèn)養(yǎng)服務(wù)，有84名身患慢性病和心理疾病老人享受“三合一”家庭團(tuán)隊(duì)服務(wù)（社工、義工、社區(qū)責(zé)任醫(yī)生組成團(tuán)隊(duì)定期入戶向結(jié)對的困難老人服務(wù)）。在搭建平臺使老年人走出家門獲得服務(wù)方面，海曙區(qū)創(chuàng)辦了25家街道、社區(qū)“日托服務(wù)中心”，建立了10分鐘醫(yī)療服務(wù)圈，成立了730余家以老年人為主體的社區(qū)民間組織。截至2010年底，受益老年人群數(shù)量為4.18萬人。

星光敬老協(xié)會的運(yùn)作大致分為兩個(gè)階段。第一階段，自2004年3月起至2008年初，工作重點(diǎn)是給予居家老人有品質(zhì)的生活關(guān)注，即主要實(shí)施對居家老人的生活照料，同時(shí)進(jìn)行精神慰藉和醫(yī)療康復(fù)的服務(wù)運(yùn)作。第二階段，自2008年初至今，在繼續(xù)給予居家老人有品質(zhì)生活關(guān)注的同時(shí)，把工作的著力點(diǎn)轉(zhuǎn)移到給予居家老人有品質(zhì)的精神關(guān)注服務(wù)上來，即主要實(shí)施使居家老人在精神上得到敬重，做到有尊嚴(yán)養(yǎng)老、在情感上得到慰藉；做到不孤獨(dú)寂寞養(yǎng)老、在心理上得到滿足；做到心情愉悅養(yǎng)老。許多社區(qū)通過創(chuàng)造條件，整合社會資源，通過建立“日托中心”拓展老人的日?；顒涌臻g；各種老年民間組織也為老人走出來提供空間?！蔼?dú)居老人聯(lián)誼會”、“高血壓保健交友俱樂部”等組織不斷涌現(xiàn)，為老人之間的溝通和交流提供平臺。海曙區(qū)不斷開拓購買社會組織服務(wù)的范圍，無論是區(qū)政府、還是街道、社區(qū)需要的服務(wù)與活動，只要社區(qū)社會組織能夠提供，就優(yōu)先向這些組織購買。

上述案例表明，“星光敬老協(xié)會”負(fù)責(zé)具體運(yùn)作養(yǎng)老服務(wù)，一方面，它能夠提供更為多元化、個(gè)性化、專業(yè)化、精細(xì)化的服務(wù)，滿足了老人的需求，比政府具有更強(qiáng)的靈活性和滲透性。另一方面，它踐行了“以老養(yǎng)老”理念，開創(chuàng)了社會化居家養(yǎng)老模式。服務(wù)老人不僅是政府、社會和老年人子女的事，更重要的是老年人自身和老年人群體自己的事。因此，養(yǎng)老服務(wù)不僅要靠外部關(guān)注，也要靠內(nèi)部關(guān)注實(shí)行自主養(yǎng)老，從而建立外部關(guān)注和內(nèi)部關(guān)注有機(jī)結(jié)合的長效機(jī)制。同時(shí)，政府向社會組織購買服務(wù)也可以減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低行政成本，提高行政效率，緩解財(cái)政困境和就業(yè)壓力，增加社會效益。而且，通過義工招募，積極推行個(gè)人購買服務(wù)、企業(yè)認(rèn)購服務(wù)、社會認(rèn)養(yǎng)服務(wù)等，提高了社會參與度，把蘊(yùn)藏在社會中的巨大資源挖掘出來，從而更好地滿足了需求?？梢?，在提供公共物品和公共服務(wù)方面，社區(qū)社會組織可以成為政府的重要合作伙伴。政府與社會組織在各自擅長的領(lǐng)域里協(xié)同合作，使得公共服務(wù)供給更有效率，從而創(chuàng)新了公共服務(wù)供給機(jī)制。

（三）福利彩票公益金資助社區(qū)社會組織

發(fā)行福利彩票，籌集福利彩票公益金，是國家發(fā)展社會福利事業(yè)的一項(xiàng)特殊政策。2009年，海曙區(qū)民政局對全區(qū)16家社區(qū)社會組織給予 2000—20000元不等的扶持資金，重點(diǎn)培育和發(fā)展一批公益性、服務(wù)性的社區(qū)社會組織。同時(shí)通過項(xiàng)目申報(bào)的形式，借助市福彩公益金提供的30萬元資金，重點(diǎn)資助了14個(gè)社區(qū)社會組織公益服務(wù)項(xiàng)目，用于2010年公益服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作。各街道相應(yīng)設(shè)立了社會組織培育發(fā)展經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)用于設(shè)施完善、日?；顒?、節(jié)前慰問和幫困救助。同時(shí)街道、社區(qū)積極動員社會資源，借助市場運(yùn)作和共建單位合作，許多社區(qū)民間的大型活動經(jīng)費(fèi)由企業(yè)來冠名出資，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)社會組織與企業(yè)互惠互利的“雙贏”目標(biāo)。與北京、上海、深圳不同，海曙區(qū)扶助的是最基層社區(qū)居民的自發(fā)草根公益活動。除了資金資助，海曙區(qū)還適當(dāng)提供場地、設(shè)備、技術(shù)支持和能力建設(shè)等資助。

案例：牡丹社區(qū)的快樂義工團(tuán)

2009年，海曙區(qū)首次利用福利彩票公益金資助社區(qū)社會組織公益服務(wù)項(xiàng)目，開創(chuàng)了福彩公益金資助社會組織領(lǐng)域的先河。白云街道牡丹社區(qū)快樂義工團(tuán)就是被資助的對象之一。牡丹社區(qū)快樂義工團(tuán)以“互助、公益、服務(wù)”為宗旨，以為社區(qū)弱勢群體服務(wù)為目的，積極開展為社區(qū)殘疾人、孤寡、獨(dú)居、空巢老人送愛心、送溫暖活動。義工團(tuán)的成員身兼藝術(shù)團(tuán)員和義工團(tuán)員雙重身份，藝術(shù)團(tuán)和義工團(tuán)幫助服務(wù)社區(qū)居民、關(guān)愛弱勢群體、發(fā)揮自身的特長舉辦各類活動，通過團(tuán)隊(duì)活動吸引更多的居民加入，并開展針對不同群體的專題活動，吸引新老居民積極參與。如親情聊天室作為關(guān)愛社區(qū)老年人精神養(yǎng)老的品牌團(tuán)隊(duì)，拓展活動內(nèi)容，組建大阿嫂服務(wù)隊(duì)，對社區(qū)五位高齡及行動不便的老人進(jìn)行生活照料，老人需要什么，大阿嫂們服務(wù)什么，如買菜、打掃衛(wèi)生等。布谷鳥服務(wù)隊(duì)還注重向外延伸，與聞裕順敬老院、西郊敬老院24位老人結(jié)對，對老人進(jìn)行貼心服務(wù)，定人定時(shí)定內(nèi)容，談心聊天，打掃衛(wèi)生，使愛心傳播更遠(yuǎn)更廣。此外，義工團(tuán)還成立了“速遞快車”，整合社區(qū)和諧促進(jìn)員、義工隊(duì)員隊(duì)伍，對社區(qū)突發(fā)事件、特殊問題、民生民情等第一時(shí)間快速反饋給社區(qū)，快捷處理問題，使社區(qū)更加安定和諧。快樂義工團(tuán)開展的“快樂義工便民服務(wù)活動”內(nèi)容非常豐富，有理發(fā)、修鞋、量血壓、裁剪、計(jì)生咨詢、職業(yè)介紹等，參加活動的志愿者10多人，為居民服務(wù)180余人次。

上述案例表明，福彩公益金資助使社區(qū)社會組織發(fā)展所需的經(jīng)費(fèi)得到了保障，社區(qū)社會組織不再因資金問題而處處受限，而能夠在政府財(cái)政支持下良好發(fā)展?？鞓妨x工團(tuán)是十分典型的居民自發(fā)自治組織，居民不僅可以在組織中滿足自己的愛好，也可以通過志愿形式服務(wù)群眾。這類社區(qū)社會組織能夠增加居民之間的情感交流，提供志愿服務(wù)，增加居民的幸福感。組織成員之間是非常純粹的鄰里互助關(guān)系，這種共同體思想使現(xiàn)代社區(qū)中的疏離感轉(zhuǎn)化為一股凝聚力，以集體行動方式參與公共生活。同時(shí)，政府通過對福彩公益金資助的社區(qū)社會組織進(jìn)行定期評估，對社區(qū)社會組織給予必要引導(dǎo)和監(jiān)督。可見，自發(fā)的微型的草根組織的良好發(fā)展不僅僅在于組織自身的管理服務(wù)能力，也需要政府給予必要的財(cái)力物力支持。福彩公益金資助社區(qū)社會組織的探索，走出了一條社區(qū)社會組織培育和發(fā)展的新路徑。

三、結(jié)論與討論

社區(qū)社會組織參與青少年教育、養(yǎng)老服務(wù)提供以及獲得福彩公益金資助等案例表明，草根的、微型的社區(qū)社會組織以其自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢在參與社會管理和公共服務(wù)中業(yè)已發(fā)揮重要的協(xié)同作用。尤其在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面，社區(qū)社會組織不僅承接了政府部分公共服務(wù)職能，更為重要的是，社區(qū)社會組織提供了小而分散、個(gè)性化和差異性很強(qiáng)的社會性服務(wù)，這是政府規(guī)?；⒅贫然┙o機(jī)制難以提供的，從而彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)供給的不足。而且，社區(qū)社會組織為社區(qū)居民參與公共事務(wù)治理提供了有效平臺，對于推進(jìn)基層參與和促進(jìn)公民意愿集結(jié)發(fā)揮了重要作用。

社區(qū)社會組織發(fā)展對于推進(jìn)社會管理創(chuàng)新具有重要意義，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是社區(qū)社會組織作為社會管理主體之一參與社會管理和公共服務(wù)，從而改變了以往政府大包大攬的單向度控制式管理局面，構(gòu)建了社會管理新格局。我國社會管理體制脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，是缺失社會自主性的政府管理社會體制。政府是社會管理的唯一主體，幾乎壟斷了所有資源。社區(qū)社會組織在市場經(jīng)濟(jì)體制和社區(qū)制基層社會管理體制下生長發(fā)育起來，在社區(qū)里從事公益性、服務(wù)性、文體娛樂性等活動，這些活動大多屬于社會管理和公共服務(wù)范疇。社區(qū)社會組織參與社會管理和公共服務(wù)表明，在良好的制度環(huán)境和政策扶持條件下，社區(qū)社會組織可以成為社會管理的重要主體，成為政府在基層社會領(lǐng)域里重要的合作伙伴，形成與政府合作共治的新型社會管理格局。

二是社區(qū)社會組織在與政府的協(xié)同治理中，自身素質(zhì)得到提高，自我管理和自我服務(wù)能力得到加強(qiáng)，這不僅有利于社區(qū)社會組織自身成長，也有利于促進(jìn)社區(qū)社會組織與政府進(jìn)一步合作。在實(shí)踐中，一些能力較強(qiáng)的社區(qū)社會組織在與政府合作過程中，不僅得到了政府的信任和認(rèn)可，而且被逐步吸納進(jìn)決策層，對一些公共決策產(chǎn)生影響。社區(qū)社會組織參與到公共政策過程中，尤其是那些“未被充分代表”的邊緣化的群體能夠參與到社區(qū)發(fā)展規(guī)劃制定中，使他們對公共事務(wù)的意愿能夠被及時(shí)表達(dá)，可以促使居民的參與熱情大大提高。這種來自政府的肯定和支持對社區(qū)社會組織的發(fā)展具有重要意義，它也說明，在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新過程中，社區(qū)社會組織確實(shí)發(fā)揮了重要作用。

三是社區(qū)社會組織在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供上不僅彌補(bǔ)了政府公共服務(wù)供給不足，而且創(chuàng)新了公共服務(wù)供給機(jī)制。社區(qū)社會組織在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供上的最突出優(yōu)勢在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)居民需求信息并對其作出迅速回應(yīng)，這種以需求為導(dǎo)向的服務(wù)供給邏輯改變了以往政府自上而下向社區(qū)投入資源的決策方式。同時(shí)，社區(qū)社會組織能夠提供更為多元化、個(gè)性化、專業(yè)化、精細(xì)化的服務(wù)，這些服務(wù)與居民日常生活息息相關(guān)，而政府大而同一的、規(guī)?；⒅贫然墓卜?wù)供給機(jī)制卻無法有效提供。從這個(gè)意義上說，它能夠彌補(bǔ)政府公共服務(wù)供給的不足。政府向社區(qū)社會組織購買服務(wù)，政府通過福彩公益金以項(xiàng)目制形式資助社區(qū)社會組織等方式，探索出一條新型的服務(wù)供給路徑，即政府與社會合作共治路徑，從而開創(chuàng)了“非政府”、“非市場”的社會化服務(wù)供給機(jī)制，創(chuàng)新了公共服務(wù)供給機(jī)制。

與此同時(shí)，社區(qū)社會組織在推進(jìn)社會管理創(chuàng)新中也存在著不足。具有表現(xiàn)在：

首先，社區(qū)社會組織發(fā)育良莠不齊，社會參與能力不足。由于社區(qū)社會組織功能結(jié)構(gòu)簡單，內(nèi)部管理不夠規(guī)范，加上缺乏規(guī)劃引導(dǎo)和監(jiān)督，因此，社區(qū)社會組織呈現(xiàn)出無序發(fā)展態(tài)勢，一些組織還存在危及基層社會穩(wěn)定的隱患。很多社區(qū)社會組織游離在政策體制之外，只有那些自身發(fā)展較好、得到政府資助的社區(qū)社會組織在服務(wù)領(lǐng)域中發(fā)揮了重要作用，大多數(shù)社區(qū)社會組織參與社會管理和公共服務(wù)仍處于初級階段，表現(xiàn)為形式上的分散參與和自身參與能力不足。

其次，社區(qū)社會組織參與社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域有限。社區(qū)社會組織大多從事與公共服務(wù)有關(guān)的活動，這與政府資助有一定關(guān)系。其中，政府對社區(qū)文體類的社會組織采取自籌、接受捐助等方式；對社區(qū)服務(wù)類的社會組織，采取政府購買服務(wù)的方式，委托社會組織提供服務(wù)項(xiàng)目；對社區(qū)維權(quán)類的社會組織，采取政策引導(dǎo)、法律服務(wù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式；對社會事務(wù)類的社區(qū)社會組織，采取權(quán)隨責(zé)走、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、事費(fèi)配套、政府購買崗位、購買服務(wù)和項(xiàng)目資助等方式?？梢?，社區(qū)社會組織發(fā)展并不是根據(jù)居民或社區(qū)社會組織各自的需要或偏好自主決定的，而是與政策引導(dǎo)有很大關(guān)系，這是一種依賴性和限制性并存的成長方式。

最后，社區(qū)社會組織發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)推廣具有一定難度。目前大多數(shù)社區(qū)社會組織研究選取的是成功案例，這些案例具有示范和推廣意義，因此得到了政府和學(xué)術(shù)界的青睞。這些案例對于彌補(bǔ)現(xiàn)行制度體制運(yùn)行的缺陷以及改善政府與社會關(guān)系起到了重要實(shí)踐驗(yàn)證和理論啟發(fā)作用，是社區(qū)社會組織發(fā)展的主流方向。但是，我們也不能忽視那些失敗的社區(qū)社會組織案例。需要指出，社區(qū)社會組織隸屬于社區(qū)這個(gè)地域范圍，因此，它的實(shí)踐效果與這一區(qū)域的制度政策和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展都有一定聯(lián)系，地域局限性非常明顯。從這個(gè)層面上說，社區(qū)社會組織的經(jīng)驗(yàn)推廣具有一定難度，這就要求我們在基于先發(fā)地區(qū)的社區(qū)社會組織研究上，擴(kuò)展社區(qū)社會組織的地域研究，從而試圖找出社區(qū)社會發(fā)展推進(jìn)社會管理創(chuàng)新的一些普遍性因素。

總之，我國社區(qū)社會組織發(fā)展還處在初級階段，許多問題需要深入研究。我們需要在社會管理視野中思考社區(qū)社會組織的發(fā)展模式，界分政府與社會二者之間的邊界與職責(zé)，充分發(fā)揮社會組織推進(jìn)自律自治、形成社會認(rèn)同、促進(jìn)多元融合、集結(jié)公民意愿、實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)等作用，從而推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。在具體運(yùn)作上，社區(qū)社會組織需要加強(qiáng)自身能力建設(shè)，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，完善運(yùn)作機(jī)制，進(jìn)行管理創(chuàng)新。同時(shí)，政府需要提供完善的制度框架和健全的政策法規(guī)來為其營造良好的生態(tài)環(huán)境，政府、市場與社會組織之間的協(xié)作也需要拓寬領(lǐng)域，創(chuàng)新方式，將社會治理理念融入實(shí)踐，推進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新。