石建國

由于受檔案和資料的限制，年度計劃制定過程的細節(jié)難以把握；加上該問題的重要性尚未得到足夠的認識，因此有關年度計劃醞釀與制定的研究成果鮮有面世。在此，筆者嘗試著在運用原始檔案資料的基礎上，對1964年國民經濟計劃制定的來龍去脈作歷史的描述與重構，對其實施績效和存在的問題作力求客觀的分析和評判，并試圖提出自己的一些觀點和看法。

一、1964年計劃的個案選擇及其制定背景

筆者之所以選擇1964年年度計劃作為個案考察，原因如下：一是1963年至1965年之間的年度計劃屬于調整時期，是繼續(xù)鞏固、充實、提高的時期，是為“三五”、“四五”計劃作準備的時期，因此，年度計劃的制定與實施務必要求踏實可靠；二是1964年計劃的制定時限，是在1963年，此時由于中央領導層指導思想較為一致，而且醞釀起步時間早，程序和步驟規(guī)范，所以執(zhí)行效果較好。

20世紀60年代之初，我國國內剛剛經歷了三年困難時期，臺灣國民黨政權乘機叫囂反攻大陸。同時，中國的外部環(huán)境也十分險惡。由于中蘇交惡，雙方陳兵邊境，劍拔弩張。印度也乘機挑起兩國邊界爭端，以致戰(zhàn)火再起。面對嚴峻的國內外形勢，中共領導人必須要作出冷靜的思考與判斷，共克時艱。特別是在七千人大會和西樓會議后，中共中央一線領導人在經濟調整問題上達成一致，并由此推動國民經濟的調整工作全面展開。

為了收拾“大躍進”造成的爛攤子，必須要加強中央的集中統一。中共中央首先成立了六個中央局，以加強對地方的領導。同時，大力縮短工業(yè)戰(zhàn)線，并采取一系列措施，集中經濟管理權限，其舉措之一就是大幅調整工業(yè)企業(yè)的隸屬關系，把在“大躍進”時期下放的企業(yè)重新納入中央部委的“條條”管理。如在1959年，中央直屬企、事業(yè)單位只有2400個，到1965年（包括中央和地方在“大躍進”期間興建的）達到1.05萬個，增加了三倍多。同時，中央還上收了經濟管理權限。如上收了經濟計劃管理權、物資分配權，加強基本建設、財政信貸、勞動工資的集中統一管理等等，抑制住了地方大干快上的急躁情緒。

1962年初到1963年底，中央一再強調政令統一，嚴禁地方沖亂計劃。特別是在1962年8月，在北戴河會議中心組會上，毛澤東兩次嚴厲地批評了李富春和國家計委，使得李富春及其領導下的國家計委對計劃工作更加重視和謹慎①參見房維中、金沖及主編：《李富春傳》，中央文獻出版社，2001年，第605—606頁。。同時，中央逐步明確了1963年至1965年作為國民經濟的繼續(xù)調整時期。1963年7月25日，周恩來在中央書記處會議上傳達了毛澤東關于1963年至1965年三年繼續(xù)調整的想法。7月30日，鄧小平在工業(yè)問題座談會上傳達了中央的指示：“還要進行三年調整，重點是鞏固、充實、提高，創(chuàng)造條件，為第三個五年計劃做好準備?！雹诒∫徊ǎ骸度舾芍卮鬀Q策與事件的回顧》下卷，中共黨史出版社，2008年，第839頁。8月6日，薄一波在國務院各部委負責人會議上闡明，1963年到1965年是調整年，在這兩年半的時間內，要有奮斗目標，要規(guī)定達到什么目的，方針是什么，達到什么程度。也就是說，這幾年能夠給第三個五年準備好什么條件和給第四個五年準備好什么條件。③薄一波：《關于一九六四年計劃的問題》（1963年8月6日），《黨的文獻》1998年第4期。同年9月，中共中央工作會議正式明確將1963年至1965年作為“二五”計劃到“三五”計劃的過渡階段，明確了經濟工作的總方針。1964年國民經濟計劃的醞釀，就是在這樣的政治生態(tài)和宏觀政策環(huán)境下進行的。

從微觀層面來講，隨著各項規(guī)定、制度的貫徹與實施，陸續(xù)有許多地方和部門反映，在計劃體制、組織機構、工作關系、工作方法等方面，存在著不少問題，其中，反映最多的，就是“條條”與“塊塊”的矛盾。到1963年底，地方和企業(yè)要求放權的呼聲此起彼伏。

1963年6月，在國家計委主持召開的編制1964年計劃工作座談會上，許多省市的計委負責人認為地方經濟管理權限太小，特別是在基本建設投資方面，中央各部“條條”管理，地方沒有機動權。如北京市認為：“計劃規(guī)定小型項目地方可以調整，但實際每個項目都是部下達的，地方無法變動，甚至同一系統的項目地方都難以調整，如輕工部給北京火柴廠90萬元投資，搞火柴盒機械化問題，但輕工業(yè)酒廠急需換鐵桶，地方就調整不了?？磥?，地方一點機動投資沒有，確實有問題。如今年公安部門檢查進口包裹，需要建幾間房子，20萬元投資，市里沒有辦法。”④《北京市計委萬一副主任的發(fā)言摘要》（1963年6月5日），《中央局計委和省、市、自治區(qū)計委編制1964年計劃工作座談會簡報》第22期。河南省計委負責人反映說，用自籌資金解決一個廁所也要報中南局計委審批。什么是基本建設，什么不是基本建設，分不清楚。如修個水箱，修理醫(yī)院的X光機，修200方尺圍墻等等都算做基建或把這些錢加起來，稱之為“計劃外項目”。這些小事情一個月有幾十個，都由中央批，問題很大。建議給省留一定數量的自籌指標，作為機動，以解決意想不到的事情⑤參見《河南省計委楊德明副主任的發(fā)言摘要》（1963年6月4日），《中央局計委和省、市、自治區(qū)計委編制1964年計劃工作座談會簡報》第13期。。

對于地方的意見和呼聲，中央也已經發(fā)覺僵化集中統一的某些弊病，因此，采取了一些措施，給地方和企業(yè)放權。1963年10月25日，國務院發(fā)出《關于適當改變用自籌資金安排的基本建設審批權限的通知》，從生產建設的需要出發(fā)，將用自籌資金安排的小型建設項目，改為按隸屬關系分別由各省、市、自治區(qū)人民委員會和各部、委、國務院各直屬機構自行審查批準，報國家計委、財政部備案。1964年1月17日，國務院又發(fā)出《關于1964年預算管理制度的幾項規(guī)定》，重新劃分了地方財政收支范圍，打開了向地方放權的口子。

1964年國民經濟計劃的醞釀與制定就是在這樣的歷史背景下展開的。

二、1964年國民經濟計劃的醞釀與制定

（一）1964年計劃的指導思想與主要內容

1964年的計劃控制數字，是從整個國民經濟開始全面好轉的形勢和我國經濟發(fā)展的具體情況出發(fā)，并且根據以下四條方針，結合第三個五年國民經濟發(fā)展的需要來進行綜合平衡、全面安排的。這四條方針是：（1）以農業(yè)為基礎、以工業(yè)為主導的發(fā)展國民經濟的總方針；（2）奮發(fā)圖強、勤儉建國、自力更生、力爭上游的方針；（3）按照解決吃穿用、加強基礎工業(yè)、兼顧國防、突破尖端的次序安排的方針；（4）1963年、1964年、1965年三年定位又調整又發(fā)展的過渡階段。①參見國家計委黨組：《關于一九六四年國民經濟計劃控制數字的初步安排意見》（1963年8月15日）。在繼續(xù)實行調整、鞏固、充實、提高的八字方針中，要重視到填平補齊、成龍配套、設備更新、專業(yè)協作的工作。

1964年10月，國家計委再次向中共中央報告1964年的國民經濟計劃情況。此次10月份的報告，較之8月份的版本，其計劃方針和基本要求沒有大的變動，只是在細節(jié)上更加具體和豐富。10月份報告認為1964年計劃的基本要求就是：爭取農業(yè)有一個更好的收成，糧食和經濟作物都有較大的增長；工業(yè)生產，在努力改善經營管理、組織專業(yè)協作、提高質量、增加需要的品種、降低物質消耗、降低成本、提高勞動生產率的基礎上持續(xù)上升；努力改進商業(yè)工作，在促進工農業(yè)生產增長和做好供應工作的基礎上，使城鄉(xiāng)人民生活能夠繼續(xù)有所改善；基本建設著重做好水利工程和基礎工業(yè)的充實提高、填平補齊、成龍配套、技術改造、設備更新的工作；國防力量能夠有所壯大；整個國民經濟狀況能夠進一步地全面好轉②參見國家經貿委編：《中國工業(yè)五十年》第4部上卷，中國經濟出版社，2000年，第921頁。。

總體而言，1964年的計劃是一個經濟調整進程中的計劃，是一個實事求是、盡量摸清兩頭（中央指導思想和經濟基本面）的計劃，而不是一個大干快上、脫離實際的“躍進”計劃。

（二）1964年計劃的編制過程

鑒于以往計劃制定的經驗和教訓，改變過去計劃下達較遲、變動較多的情況，國家計委負責人李富春要求，1964年的計劃編制要早動手，以爭取主動。

1963年5月7日，國家計委發(fā)出通知，對1964年計劃的編制工作作了初步安排。通知要求，1963年5月份，各部門、各地方提出1964年計劃控制數字的建議數字。國家計委準備在5月20日左右召開中央各部計劃司局長的座談會；6月1日召開各省、市、自治區(qū)計委副主任的座談會。在召集各部計劃司局長座談會之前，由程子華主任召集各部主管計劃的副部長開一次會，進行動員和布置③參見國家計委年度計劃綜合局：《關于編制1964年計劃的程序和時間安排（五月七日上午黨組會議批準）》（1963年5月7日）。。

隨后，國家計委辦公廳分別發(fā)出通知，要求國務院工交各部和其他相關各部做好1964年計劃的座談和準備工作。根據通知的時間安排，非工交各部的座談會定在5月24日至25日，工交各部座談會定在27日至29日，地點都是在國家計委召開④參見國家計委辦公廳：《（63）計年宋字1427號電報：關于召開編制1964年計劃控制數字工作座談會的通知》（1963年5月11日）。。這兩個座談會的主旨是“以虛為主、虛實結合”。通知要求對1963年計劃執(zhí)行的情況和存在的問題提出意見，對1964年的經濟形勢和主要經濟指標提出設想。同時，通知對編制1964年計劃的方針、任務、方法、程序、時間安排等問題，以及計劃內容中的一些重大問題，要求各部提出看法。

按照國家計委的工作部署，1963年5月13日，國家計委副主任程子華在中央各部（委、辦）副部長（副主任）和國家計委黨組各同志、各局長參加的會議上，對編制長期規(guī)劃和1964年計劃工作的安排，作了說明。①參見國家經貿委編：《中國工業(yè)五十年》第4部上卷，第1090—1092頁。編制1964年計劃的工作正式展開。

5月下旬，國家計委安志文副主任主持召開中央工交各部計劃司局長座談會，會上對計劃工作特別是基本建設的問題進行了討論。1963年6月2日上午，中央局計委和省、市、自治區(qū)計委編制1964年計劃工作座談會在北京召開，各個組分別座談1963年經濟形勢和1964年計劃的方針、任務。

上述座談會結束以后，國家計委副主任程子華主持計委辦公會議，會議具體要求：6月30日以前，請計委各局提出1964年控制數字指標；基本建設的安排和機械產品的生產、分配指標，爭取于7月10日以前最晚在7月15日提出。7月10日以前，年度計劃綜合局提出1964年國民經濟計劃控制數字的綜合平衡意見和報告（草稿）。黨組從7月11日起，討論1964年控制數字的主要問題②參見《國家計劃委員會辦公會議紀要第1號：基建局匯報東北基本建設會議情況和討論編制一九六四年計劃控制數字的進度》（1963年6月24日）。。

經過前期緊張有序的準備工作，1963年7月22日，《一九六四年國民經濟計劃控制數字主要指標總表》（草案）由國家計委制定出來，但沒有公開發(fā)出。

1963年7月底，毛澤東主席親自拍板，決定“三五計劃”進程暫緩，1963年至1965年這三年還要搞經濟調整工作。正是在此思想指導下，7月29日至8月3日，周恩來先后四次主持有李先念、薄一波、譚震林、鄧子恢等人參加的會議，聽取國家計委黨組對1964年國民經濟計劃控制數字的初步意見的匯報。針對有些人還要搞“大躍進”，周恩來提出：國民經濟調整，從1961年開始要進行五年，調整的“八字”方針定了以后，不要馬上改動。因此，在起草《一九六四年國民經濟計劃控制數字》時，開頭就要強調“還要繼續(xù)調整兩年”。計劃數字算得太樂觀了不好，容易給人家一個錯覺。計劃不能夠隨意更改，改了失信于民。如果不把基礎工業(yè)擺在第一位，就不叫調整，也充實不了③參見《周恩來年譜（1949—1976）》中卷，中央文獻出版社，1997年，第569頁。。

為了將繼續(xù)調整的思想更好地貫徹到編制1964年計劃的工作中，薄一波在8月6日國務院各部委負責人參加的會議上作了講話，重點談了1964年計劃，特別是基本建設計劃的問題。他認為1964年的計劃要為以后的“三五”甚至“四五”計劃打基礎，準備條件，因此1964年計劃要做到“瞻前顧后”。結合實際情況，1964年計劃制定的編制出發(fā)點就是要“‘解決吃穿用，加強基礎工業(yè)，兼顧國防’。這是發(fā)展工業(yè)的方向問題，也是國民經濟計劃的方向問題”④薄一波：《關于一九六四年計劃的問題》（1963年8月6日），《黨的文獻》1998年第4期。。

在上述準備和工作的基礎上，在1963年8月15日，國家計委黨組向中央呈送了《關于一九六四年國民經濟計劃控制數字的初步安排意見》和附件，該《意見》對1963年計劃完成情況的估計、對1964年計劃控制數字的初步安排意見和1965年計劃主要指標的初步設想等情況作了說明。8月17日，國家計委向各地發(fā)出《關于印發(fā)〈一九六四年國民經濟計劃控制數字的初步安排意見〉的通知》及附件。

在1964年計劃控制數字下發(fā)以后，隨著各方工作緊鑼密鼓地進行，控制數字的安排逐步得以細化。8月26日，國家計委發(fā)出《關于印發(fā)一九六四年基本建設控制數字（草案）的通知》；1963年9月10日，國家計委發(fā)出《印發(fā)一九六四年木材、水泥、石油產品分配控制數字的通知》。

盡管國家計委編制1964年計劃安排得較滿，但在指標安排特別是在基本建設投資方面，與各部和各地的要求仍有很大的差距。按照各部門的設想和要求，1964年基本建設投資大約需要160億元至170億元。但按照薄一波的說法，原來拿出的是90億的盤子，后來向總理匯報，并經討論后增加到100億。但后來又增加到104億元，公開數字則為107億元。這樣一來，物資和財政各方面都有缺口，為此，9月27日，周恩來在中央工作會議閉幕會上就1964年國民經濟計劃的安排等問題講話，他重申“我們搞建設，要靠我們自己，不能總是伸手要投資，有了投資一定要使用得合理，不能浪費”①《周恩來年譜（1949—1976）》中卷，第581頁。。

自1963年10月5日起，國家計委陸續(xù)印發(fā)《一九六四年國民經濟計劃（草案）分部門、分地區(qū)指標》，共計17冊。在這17冊當中，有的分冊先前以計劃會議印發(fā)的單行本和文件為準，如“四項費用”和“國家控制的新產品試制項目”這兩項分配指標，計委就沒有再另行發(fā)放。所以最后計委只發(fā)放了15冊。上述這些分部門、分地區(qū)的指標下達以后，國家計委的相關各職能局又以國家計委的名義下發(fā)了大量的補充和調整通知。

經過大量細致而具體的工作，1963年10月20日，國家計委向中央呈送了1964年的國民經濟計劃報告。26日，中共中央和國務院批準和下達了國家計委《關于一九六四年國民經濟計劃的報告》及1964年國民經濟計劃和國家預算，并且指出：1964年計劃比往年安排得早，各方面的工作都比較主動，特別是社會主義教育運動和增產節(jié)約運動的深入開展，更為保證1964年計劃的完成和超額完成，創(chuàng)造了有利條件②參見《中共中央、國務院批準國家計委〈關于一九六四年國民經濟計劃的報告〉的指示》（1963年10月26日）。。

1964年計劃下達后，國家計委為了檢查督促1963年計劃的完成和1964年計劃的布置，同時為了進行長期計劃的調查研究，特向全國每個大區(qū)都派出去一名副主任，時間定為兩個月，10月下旬出發(fā)，1963年底回京。

對于1964年的計劃最后階段的編制和下達，周恩來非常重視。他在1963年10月22日出席中共中央書記處會議時說，1964年是過渡的中間一年，因此在作計劃時必須站得高些、遠些，必須抓得緊，搞得好。他要求計劃定好后，要經常檢查；各部門負責人要下去，各口派人下去蹲點，并要求國務院各部委都要認真貫徹執(zhí)行這一計劃。

在國務院和國家計委的緊密部署下，關于1964年計劃的下達和布置任務，在國務院中央各部委，截至1963年11月27日，冶金、煤炭、水利電力、石油、一機、三機、農機、林業(yè)、紡織、鐵道、交通各部，已把生產和基本建設計劃下達到基層單位③參見國家計委年度計劃綜合局：《中央各部門和各地方組織下達一九六四年國民經濟計劃的情況》（1963年11月30日）。。在地方，截至11月29日，除了吉林、浙江、廣西、陜西等四個省、區(qū)的計劃會議還沒有結束以外，其他省市自治區(qū)都先后召開過計劃會議，并且把計劃布置下達。各廳、局和專、縣正在積極組織計劃下達到基層單位的工作，農業(yè)計劃一般已經在11月25日左右下達到縣；工業(yè)、交通、文教計劃，預計最遲在12月底以前都可以下達到基層單位。④參見國家計委年度計劃綜合局：《中央各部門和各地方組織下達一九六四年國民經濟計劃的情況》（1963年11月30日）。從當時各部門、各地區(qū)安排和組織下達的計劃指標來看，絕大多數指標是同國家計劃一致的，只有極少數指標同國家計劃略有出入。在農業(yè)指標方面，地方計劃一般都超過國家計劃。在工業(yè)生產指標方面，則是有增有減。一般而言，地方在做計劃時，那些地方有生產能力，又有銷路的產品，如絲織品、化肥、合成氨等，地方安排的指標均高于國家指標；而當時銷路不暢的產品，如煤炭、飲料酒、日用玻璃等，地方安排的指標就低一些。

按照憲法規(guī)定，國民經濟年度計劃草案要提請國家最高權力機關表決通過。1963年12月3日，二屆全國人大四次會議正式討論、通過了李富春所作的《關于一九六三年國民經濟計劃執(zhí)行情況和一九六四年國民經濟計劃草案的報告》和李先念所作的《關于一九六三年國家預算草案和預算執(zhí)行情況，一九六四年國家預算初步安排的報告》。至此，1964年國民經濟計劃制定完畢并正式對外公布。

（三）1964年計劃的編制方法

1963年5月末，國家計委向各地發(fā)出電報，指出：“為了改變這幾年年度計劃的程序只有自上而下而沒有自下而上和計劃下達過遲的缺點，一九六四年計劃的編制工作，又應當及早開始?！彼?，“一九六四年計劃的編報程序采取‘兩上兩下’的辦法，即五月底、六月上半月由各部門、各地區(qū)分別提出建議數字；六月份國家計委會同國務院各辦，編制控制數字，七月半報請中央和國務院審批下達；七月半到九月半，各部門、各地方自下而上地編報計劃草案；九月半到十月半，國家計委會同國務院各辦公室編制全國計劃草案，經中央和國務院審批下達?！雹賴矣嬑骸叮?3）計年李字1711號電報：關于編制一九六四年計劃的進度和長期計劃的工作安排的通知》（1963年5月31日）。

同時，該電報還認為：“由于采取‘兩上兩下’的程序，并爭取在十一月份下達計劃，各階段工作的時間比較緊，必須抓緊進行。為保證基層單位編好計劃，充分吸取增產節(jié)約和‘五反’運動的成果，建議各部門、各地方即通知所屬重點工交企業(yè)、重點建設單位提出建議數字，作為各部門、各地方下達控制數字的重要依據。重點工交企業(yè)和重點建設單位的建議數字，請抄報國家計委一份。”

盡管“兩上兩下”的設想很好，但最終卻未能實現。其主要原因就是時間太緊。鑒于此，國家計委提前召開了全國計劃會議。正如當時薄一波所說：“1964年計劃的編報程序，原設想的兩上兩下現在看來不能實現，實現了也是個形式。為了改變過去訂貨、安排生產在先，計劃在后和計劃下達晚的倒置情況，我們準備在九月上旬召開全國計劃會議，討論商定1964年計劃，請早作準備?！雹趪矣嬑骸叮?3）計年薄字2647號電報：召開1964年計劃會議的通知》（1963年8月7日）。1963年9月5日，全國計劃會議正式開始。在會上，各部和各地代表普遍反映指標同任務不相適應，投資不夠。鑒于“兩上兩下”的既定議程難以實現，而且時間又很緊張，國家計委和經委采取了另外一種形式：即綜合全國計劃會議的各方意見，將其融合到1964年計劃編制過程中去，并對計劃做最后的完善和補正。

（四）編制1964年計劃座談會中反映出來的問題

在編制1964年國民經濟計劃的過程中，國家計委組織召開了數次會議，目的是找問題、摸情況，以便更好地制定計劃。在這些會議中，規(guī)模較大的有中央各部委座談會、地方計委負責人座談會和全國計劃會議。

與會代表反映出一個總體情況是：國民經濟情況正在好轉。但他們談的主要還是1963年經濟運行中出現的問題及矛盾。這些問題概況如下：

1.農業(yè)糧食問題

許多代表認為糧食難以適應城市和工業(yè)發(fā)展的需要，都認為應該用兩到三年的時間，力爭將農業(yè)恢復到1957年的水平。

2.工業(yè)中現有企業(yè)的技術改造問題

在座談會上，北京、上海、天津、廣州、武漢、重慶等市計委負責人都談到了企業(yè)技術改造的問題。廣州代表談到，廣州市當時工業(yè)企業(yè)普遍而突出地存在著設備殘舊，廠房危漏，勞保條件差等問題。這些企業(yè)為國家提供的利潤、稅金、折舊占全市工業(yè)的80％以上，而每年國家對市屬工業(yè)投資只有10％用于簡單再生產。遼寧省代表反映，前幾年搞生產突擊，設備嚴重失修，欠賬過多，經過這兩年調整，技術狀況雖然有所改善，但是問題仍然不少。

3.市場情況

市場情況是地方反映較為突出的一個問題。由于國民經濟調整工作尚在繼續(xù)，物資供應不足是經濟生活的常態(tài)表現。一方面是市場上大量的生產和生活用品短缺。如各省、市普遍反映，當地人均生活費用上漲，吃的問題緊張，但穿的問題更突出，布匹供應緊張。這可以從國家計委的一個材料里面反映出來。從1953年至1963年的“十一年中，前八年（1953—1960年）民用棉布的消費水平，一般穩(wěn)定在平均每年二十二市尺左右（1960年動用一些庫存）；后三年（1961—1963年）下降為八市尺，比前八年下降將近三分之二”①國家計委商業(yè)局沈思賜：《十一年來各地區(qū)民用棉布消費變化情況的初步分析》（1963年4月3日）。。

而市場的另一方面卻出現了工業(yè)品積壓的情況。由于國家商業(yè)部門不愿意收購，各個省市自治區(qū)出現了不同程度的工業(yè)品積壓。例如，廣東省1963年4月底，全省估計共積壓工業(yè)品300萬元。上海、天津等工業(yè)產品亦有大量積壓。除去商業(yè)部門的因素外，商品價格不盡合理也是造成積壓的重要原因。當時據安徽省計委負責人反映，當地空花鐵殼熱水瓶4.7元1個，但買鐵殼和瓶膽自己裝配省1元左右。此外，壓縮集團購買力、部分產品質次價高也是工業(yè)品積壓的重要原因。

4.城市建設和基礎設施的欠賬問題

遼寧、黑龍江、吉林、四川、廣東等省，廣州、武漢等市代表反映，城市建設欠賬問題較為突出。例如在黑龍江省的城市建設中，供水、排水、交通、住宅都很緊張，商業(yè)網點少，文教衛(wèi)生事業(yè)不相適應，校舍嚴重不足，1963年全省有84萬適齡兒童不能上學。醫(yī)療機構和病床也不足②《黑龍江省計委劉振榮副主任的發(fā)言摘要》（1963年6月4日），“編制1964年計劃工作座談會”會議秘書處：《中央局計委和省、市、自治區(qū)計委編制1964年計劃工作座談會簡報》第14期。。在基礎設施建設方面，全國公路、橋梁失修失養(yǎng)，欠賬過多，遺留的工作量還很大。據各地代表反映，晴雨通車的公路，黑龍江省不到10％；山東省為20％；河南省僅有3.7％③《關于一九六四年交通運輸與郵電問題》（1963年9月18日），全國計劃會議秘書處：《全國計劃會議簡報》第12期。。

5.完成計劃指標的問題

代表們普遍反映，對于完成1964年的計劃，特別是輕工業(yè)計劃，困難很大。根據1964年成本計劃控制數字的最初要求，地方工業(yè)成本要降低7％。由于1963年成本降低較多，減人、減工資、清倉核資都是很重要的因素，1964年這些因素都沒有了，而且還增加了工資“翹尾巴”的新因素，因此，達到降低成本7％的指標，有很大困難④《關于一九六四年財政與成本計劃問題》（1963年9月23日），全國計劃會議秘書處：《全國計劃會議簡報》第16期。。

6.對計劃工作的意見和建議

（1）體制問題。在國民經濟調整時期，雖然實行的是計劃分級管理體制，但由于調整工作的需要，中央加大了集中統一的力度。矯枉難免過正，把一些不該收的權力都上收了。

（2）計劃的下達與部署問題。由于過去經常存在著“一年計劃、計劃一年”的弊病，計劃實行在先，計劃公布在后，地方上為此沒少吃苦頭。

（3）工作方法問題。輕工、紡織等部認為：計委對計劃指標有主觀主義。如1963年搪瓷計劃，原訂給4萬噸鐵皮，后來只給3萬噸，但是生產口杯和面盆的計劃數仍不變。輕工等部委認為計委把工廠當做突擊單位，想上就上，想下就下，很不嚴肅。

（4）具體計劃安排問題。各地普遍反映，1964年機械工業(yè)生產指標低，企業(yè)任務不足。機械工業(yè)生產安排中突出的問題是“吃不飽”。上海反映，在33種產品中，1964年計劃產量比1963年下降的有13種。安徽20個機械廠平均只有60％的任務⑤《關于一九六四年機械工業(yè)計劃問題》（1963年9月19日），全國計劃會議秘書處：《全國計劃會議簡報》第13期。。

（5）財政預算問題。由于1963年部分地區(qū)旱澇災害嚴重，許多代表認為1963年財政收入任務346億元的盤子，打大了，完不成。對于1964年385億元的財政收入指標的盤子，認為偏高了，站不住。對此，有三種不同意見，一是認為1964年年指標高了，應當認真算賬。二是認為現在算賬的差距太大，應當把財政收入落實后，再調整計劃。三是認為先把任務背回去，力爭完成，如果確實有困難，1964年初再調整。但大家都有同一種感受，那就是財政盤子定不下來，整個國民經濟計劃不好安排。因此普遍要求早算賬、早定案。①《關于一九六四年財政與成本計劃問題》（1963年9月23日），全國計劃會議秘書處：《全國計劃會議簡報》第16期。

三、關于編制1964年計劃的思考與啟示

1964年，在國際上可謂風云激蕩；而在國內“左”的傾向日益發(fā)展。僅就國內而言，“兩趕三消滅”、比學趕幫、增產節(jié)約等運動風起云涌，“五反”運動如火如荼，農業(yè)學大寨、工業(yè)學大慶、全國人民學解放軍等運動方興未艾。與此相伴隨，工交企業(yè)和管理機關的革命化、政治化趨勢日漸加強。同時，在1964年下半年啟動的三線建設拉開帷幕，部分工廠和科研院所根據“既要迅速行動，又要搬而不亂”的精神從一線開始遷往三線地區(qū)。上述運動雖然對于企業(yè)科學的經營管理和正常生產有一定的影響，但總體而言，國內經濟還在正常的軌道上運行，托拉斯試點工作仍在推進，企業(yè)管理方面的科學探索仍在繼續(xù)。在上述背景下，國民經濟運行雖有若干缺點和不足，但總體而言，1964年計劃最終圓滿完成。

1964年計劃完成較好的原因，一方面是因為1964年計劃下達得早，各方面安排得及時，另一方面是生產建設準備工作做得好。同時，還有一些其他的有利因素，如1963年底，農副產品收購量大大超過計劃，工業(yè)調整的積極作用開始顯現，并走上良性循環(huán)，因此，1964年的經濟運行與效益超過了原有計劃。1964年12月，周恩來總理在三屆人大一次會議的報告中宣布國民經濟調整任務在1964年基本完成，中國自此面臨著社會主義建設新發(fā)展的局面。

可以說，1964年計劃的編制是較為成功的，實施效果也是好的。結合編制1964年計劃過程的歷史考察和理論分析，筆者發(fā)現在國民經濟年度計劃的制定和實施中，體現出如下特點與問題：

（一）計劃編制中的信息不充分與滯后性

中國是一個發(fā)展不平衡的大國，但是，作為計劃分級管理體制中的最高一級，國家計委對于計劃所需信息的掌握卻是非常有限的。一方面，國家計委要把握住黨和國家主要領導人的戰(zhàn)略方針和思想。1964年計劃的制定，是在中央一線領導達成共識的情況下制定的，因此，關于這方面的問題還不是很突出。另一方面，就是對各部委、各地區(qū)的情況要有充分了解。在當時主要靠算盤和手工報表的情況下，國家計委對下面情況的了解是很有限的。還有，計劃制定中的不確定因素也很多。如1963年我國部分地區(qū)遭了災，農副產品收購計劃沒有全部完成，因此，1964年計劃定得較為保守。但實際上1964年的農業(yè)獲得了大豐收。②參見國家計委年度計劃綜合局：《對一九六四年國民經濟計劃預計完成情況的初步看法》（1964年5月27日）。在工業(yè)方面，化肥全年產量將超過原計劃38％左右。水泥將超過原計劃1/3左右。現實和計劃如此大的差距，是不是說明計劃定得低了呢？

從編制1964年計劃當初的情況來看，并不是訂定低了。而是后來經濟的恢復速度高于預期。同時，國家計委對于后來地方潛在的經濟增長能力也沒有給予樂觀的估計。正如當時李富春所說：“一九六四年計劃，一點機動都沒有留，但追加的東西，還在不斷的來；各部和地方的資金、木材、水泥還有點機動，而我卻一點機動余地都沒有了?！雹蹏矣嬑k公廳：《富春同志關于長期計劃問題的講話（1964年1月7日在全國工業(yè)交通會議上）》（1964年1月9日）。當初計劃主管部門一再聲稱計劃制定得很緊張，而后來計劃完成得很輕松。這種尷尬的境況不獨是1964年計劃的偶然表現，其他年度計劃和五年計劃的編制也重復遇到類似的問題。這也是毛澤東逐漸對國家計委不滿的一個重要原因。即使是在今天的歷史高度和技術條件下，完全靠計劃來配置資源也是不可能的，更何況在當時的經濟水平和技術條件下呢？

（二）中央與地方、條條與塊塊的矛盾問題較為突出

在編制計劃的過程中，在投入盤子既定的情況下，各方實際上處于零和博弈的境地。因此，在“投資饑渴”和“經濟短缺”的雙重因素刺激下，每個地區(qū)和部門都盡可能地上項目，爭投資，而每年的計劃座談會實際上變成了訴苦會、公關會，各方竭盡全力來爭取國家計委的分配指標。

而在背任務時，則會有相反的情況出現。例如上海市，在1963年召開全國計劃會議期間，一再強調工業(yè)生產速度上不去，而（1964年）實際生產速度可能達到15％以上，不僅超過原定計劃很多，而且高于全國的平均速度①參見國家計委年度計劃綜合局：《對一九六四年國民經濟計劃預計完成情況的初步看法》（1964年5月27日）。。

另外，在計劃的制定和執(zhí)行中，也可能出現政出多頭，“只給鍋、少給米或者不給米”的現象。如紡織部安排湖南省1963年生產苧麻布200萬米，需苧麻1.6萬擔，但全國供銷總社僅分配0.5萬擔。國家計委下達該省1963年生產電燈泡770萬只，而一機部與商業(yè)部下達的收購計劃是680萬只。又如全國供銷社，全國手工業(yè)社分別下達該省自籌基建資金共635萬元，但都沒有分配物資，國家計委指定在市場指標中解決，實際上市場指標很緊，解決不了②參見《湖南省計委對計劃工作的幾點意見》（1963年6月17日），國家計委辦公廳：《中央各部和各地對計劃工作的意見》第7期。。

總的投資盤子是既定的，各地區(qū)、各部門會競相爭投資、上項目，但國家計委仍會根據國家的發(fā)展戰(zhàn)略和既定目標來總體考慮工業(yè)布局的構想，因此，計劃的編制，特別是重點項目的安排，就是在中央與地方、條塊之間、塊塊之間的博弈和互動中來完成的。時至今日，雖然宏觀政策環(huán)境、微觀企業(yè)制度都已發(fā)生了很大的變化，但由于中央政府在利益分享機制、政績考核體系方面存在的問題，中央與地方、地方與地方經濟矛盾仍然客觀存在著。

（三）計劃與市場的矛盾

在1963年，也就是在編制1964年計劃的過程中，各地“地下工廠”和組織干私活的情況很普遍。例如，在當時我國最大的鋼鐵廠——鞍鋼的所在地鞍山市，該市經委根據東北局和遼寧省經委的指示，在全區(qū)對“地下工廠”情況又進行了初步了解，發(fā)現屬于地下工廠類型的有26戶，15個行業(yè)，從業(yè)人員124人。截至1963年1月，已有9戶停止營業(yè)予以取締，有1戶已組織起來變?yōu)榧w，尚有16戶仍非法營業(yè)③參見鞍山市經委：《鞍山地區(qū)“地下工廠”活動的情況報告》（1963年6月12日）。。此外，據在黑龍江省的哈爾濱、齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯四市不完全的調查統計，到1962年末，地下工廠已查明的有594戶，參加人數有1490人④參見黑龍江省經委：《關于地下工廠（包括私包工隊黑運輸隊）問題材料》（1962年12月4日）。。雖然經濟形勢不斷好轉，但直到1964年末，全國各地的地下工廠仍然存在，并沒有絕跡。

事實上，無論在1964年，還是在計劃經濟時期的其他年份，非計劃的經濟成分始終存在。無論稱做“地下工廠”也好，“地下經濟”也罷，因為現實有需求，自然存在供給。這種經濟現象可以通過人為的打壓來進行壓制，甚至使之絕跡，但一旦政策趨緩，這種經濟便“野火燒不盡，春風吹又生”。

總之，計劃經濟時期國民經濟年度計劃的醞釀與制定所涉問題千頭萬緒，但計劃制定卻始終離不開對黨中央指導思想的理解和貫徹，離不開對中國現實國情和經濟問題的準確把握和客觀分析，離不開對各方矛盾的處理和協調。1964年計劃的成功編制和實施，便是上述原則的具體體現。從1964年計劃的制定過程中，我們也看到，由于中國國情的復雜以及信息不充分與不對稱等因素的影響，實際上，政府的職能邊界不可能覆蓋到所有的經濟領域，非計劃的經濟成分始終存在，市場因素隨著政策的趨緊和舒緩而發(fā)生著相反方向的變動。由于指令性經濟計劃的弊端隨著國民經濟規(guī)模的增大、勞動分工的細化而愈加明顯，最終，社會主義市場經濟體制取代了傳統計劃經濟體制，指令性計劃被指導性規(guī)劃所替代，這已為改革開放后我國經濟發(fā)展的歷史所證明。