王 琪，許文燕

（中國海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100）

1 前 言

1.1 研究背景

2009年《中華人民共和國海島保護(hù)法》頒布實(shí)施，提出了“科學(xué)規(guī)劃、保護(hù)優(yōu)先、合理開發(fā)、永續(xù)利用”的原則，為海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了國家層面的法律保障，并確立了無居民海島的開發(fā)秩序，引導(dǎo)其向規(guī)劃先行、生態(tài)優(yōu)先的合理模式發(fā)展。在此影響下，我國于2011年4月公布了首批可開發(fā)無居民海島名錄，引起了社會廣泛關(guān)注，許多民間資本紛紛涌向這176個(gè)無居民海島。由于是第一次公布，因而諸多投資者和公眾都以為這是我國無居民海島開發(fā)的起始點(diǎn)。其實(shí)不然，經(jīng)研究考證，我國開發(fā)無居民海島的歷史最早可追溯到新石器時(shí)代，在這幾千年的發(fā)展過程中，我國無居民海島開發(fā)活動在對象、主體、方式等各方面都在不斷變化演進(jìn)。

縱觀目前的理論成果，我國學(xué)者多以20世紀(jì)90年代后期為研究起點(diǎn)，對無居民海島的研究多集中于海島價(jià)值、開發(fā)現(xiàn)狀、完善對策等方面，甚少提及無居民海島開發(fā)歷史，也未站在歷史的角度審視我國目前的開發(fā)狀態(tài)，很難對未來發(fā)展方向做出準(zhǔn)確預(yù)測。這導(dǎo)致我國現(xiàn)代開發(fā)研究脫離歷史實(shí)際，忽視生產(chǎn)力、政治環(huán)境、社會文化等各方面的影響。為此，我們需要對幾千年來的開發(fā)歷史進(jìn)行分析，找出不同時(shí)代中我國無居民海島開發(fā)的特征。

本文立足于系統(tǒng)性與整體性角度，對無居民海島開發(fā)的歷史內(nèi)涵予以界定，按照時(shí)間順序，結(jié)合各時(shí)代環(huán)境和海島特性，重新梳理我國無居民海島的開發(fā)進(jìn)程，找出其管理主體、開發(fā)方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置的演變過程，從歷史沿革中找到政府職能轉(zhuǎn)變的痕跡和現(xiàn)存管理問題的淵源，為現(xiàn)代無居民海島的開發(fā)與管理創(chuàng)新提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，也為新公布的176個(gè)可開發(fā)無居民海島的有效利用提供有益啟示，推動我國海洋戰(zhàn)略的實(shí)施。

1.2 相關(guān)概念界定

人類歷史是由具體的社會實(shí)踐所構(gòu)成的，研究不同歷史時(shí)期的無居民海島開發(fā)行為，對于促進(jìn)我國海洋事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。但科學(xué)的研究是建立在明晰的概念基礎(chǔ)上的，研究無居民海島開發(fā)進(jìn)程必須首先明確何為“無居民海島開發(fā)”，否則無法將其與其他人類活動區(qū)別開來，更談不上歷史梳理的準(zhǔn)確性和有效性。目前對“無居民海島”已有法學(xué)定義，但未將其置于歷史范疇；“無居民海島開發(fā)”這一概念則一直處于模糊狀態(tài)，從未提及其內(nèi)涵。因而需要從歷史角度，對無居民海島的基本劃分依據(jù)——有無居民戶籍，進(jìn)行深入研究，認(rèn)識其屬性特征。在此基礎(chǔ)上，對“無居民海島開發(fā)”的外延進(jìn)行界定，明確歷史上哪些人類活動屬于開發(fā)行為。

1.2.1 無居民海島

根據(jù)我國2009年頒布的《中華人民共和國海島保護(hù)法》中的定義，無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。此法中的“海島”是指四面環(huán)海水并在高潮時(shí)高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。

因此，我國無居民海島開發(fā)的對象包括國家管轄海域中所有在正常情況下永久位于高潮水位之上的島、礁、灘，分為沿岸島、近岸島和遠(yuǎn)岸島三類。同時(shí)，根據(jù)此定義可見，有無“戶籍”是我國劃分有居民海島和無居民海島的基本依據(jù)，而我國戶籍制度初見端倪于夏商時(shí)期，始建于春秋、戰(zhàn)國之交，在這幾千年的戶籍改革中，我國人口不斷流動，其戶籍地也隨之由中原向沿海地區(qū)，乃至無人海島拓展，因而“無居民海島”是一個(gè)動態(tài)的歷史概念，是隨戶籍變化而改變的，一旦有戶籍登記，它便成為了有居民海島。

1.2.2 無居民海島開發(fā)

開發(fā)，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》中的定義為：以荒地、礦山、森林、水力等自然資源為對象進(jìn)行勞動，以達(dá)到利用的目的[1]。因而，無居民海島開發(fā)是指單位或個(gè)人以國家管轄范圍內(nèi)的無居民海島及其周圍海域?yàn)閷ο?，通過一定的手段進(jìn)行投資、使用、勞動以產(chǎn)生成果、取得收益的活動。

無居民海島開發(fā)的具體內(nèi)涵分為廣義和狹義兩種，廣義是指一切使用無居民海島及其資源的行為，包括國防用島、公務(wù)用島、教學(xué)科研用島、防災(zāi)減災(zāi)用島、基礎(chǔ)測繪和氣象觀測用島等公益性行為，以及旅游娛樂、交通運(yùn)輸、工業(yè)、倉儲、農(nóng)林牧業(yè)、漁業(yè)等經(jīng)營性行為。當(dāng)然，我國古代人民借船舶、舟楫等交通工具，遷徙、登陸到無居民海島上進(jìn)行的漁獵、拾貝、曬鹽、航海中轉(zhuǎn)等原始利用行為也屬于廣義的無居民海島開發(fā)。狹義的無居民海島開發(fā)專指經(jīng)營性行為，它是以進(jìn)行商業(yè)性生產(chǎn)為前提的用島活動，包括古代的漁鹽交換、海上貿(mào)易和現(xiàn)代的旅游、工業(yè)開采、空間倉儲等各種以盈利為目的的使用行為，而將其所排除的科研、教育、監(jiān)測等非經(jīng)營性行為歸為無居民海島利用。

本文采用廣義的無居民海島開發(fā)概念，涵蓋范圍較廣，以便將歷史進(jìn)程中的諸多標(biāo)志性事件納入其中，用歷史主線予以連結(jié)，了解不同時(shí)代下我國無居民海島開發(fā)活動的特征，總結(jié)出無居民海島開發(fā)的歷史趨勢。

2 我國無居民海島開發(fā)的歷史進(jìn)程

由以上的概念界定可以看出，我國廣義的無居民海島開發(fā)行為既可遠(yuǎn)溯及最原始的貝類采拾和漁獵行為，也涵蓋了現(xiàn)代的生態(tài)旅游、空間倉儲、助航導(dǎo)航等，可謂內(nèi)容繁多、歷史悠久。因而按照時(shí)間順序和發(fā)展特征，可將無居民海島開發(fā)進(jìn)程分為古代（新石器時(shí)代至清朝末年）、近現(xiàn)代（1848年至1949年）、當(dāng)代（1949年至今）三個(gè)階段，對每個(gè)階段的開發(fā)內(nèi)容分別予以梳理。

2.1 古代無居民海島開發(fā)（新石器時(shí)代至清朝末年）

我國古代無居民海島開發(fā)以貝類采拾和漁業(yè)捕撈為主，其中海島漁業(yè)資源的開發(fā)占主導(dǎo)地位，它是在貝類采拾的實(shí)踐中萌芽和發(fā)展起來的。

新石器時(shí)代的貝類采拾，掀開了我國無居民海島開發(fā)的第一頁。據(jù)記載，新石器時(shí)代早期，由于人類生產(chǎn)能力極低，食物稀少，居住于沿海地區(qū)的原始人，主要靠采拾沿岸灘涂及陸連島上豐富的貝類為食。經(jīng)考古證明，我國北起遼寧、南至海南沿海地帶的貝丘遺址就是當(dāng)時(shí)留下來的貝殼堆，在這些沿海地帶中發(fā)現(xiàn)貝丘遺址最多的當(dāng)推遼東半島、長山群島、山東半島及廟島群島等海島，這是我國無居民海島開發(fā)的最早例證。那些不計(jì)其數(shù)的貝丘人，是第一批意識到無居民海島價(jià)值并將其為己所用的人。而且，當(dāng)時(shí)已出現(xiàn)最原始的航海工具——舟楫，據(jù)《周易》中記載：“伏羲氏刳木為舟，剡本為楫，舟楫之利，以濟(jì)不通，致遠(yuǎn)天下”[2]。同時(shí)，伏羲還結(jié)繩為網(wǎng)，教會了人們最原始的漁獵方法，“舟楫之利”將“漁獵之法”通過部落遷徙不斷向沿海擴(kuò)展，使人類活動范圍延伸至極少數(shù)沿岸無居民海島。據(jù)考證，早在6 000年前，我國長海縣就有人在島上漁獵耕耘，繁衍生息。

隨著生產(chǎn)工具的改進(jìn)和人類需求的逐步增加，無居民海島的漁業(yè)捕撈技術(shù)不斷發(fā)展。夏商時(shí)期，我國跨入青銅器時(shí)代，漁具也由骨制發(fā)展至銅制，河南偃師二里頭出土的3 500年前的銅魚鉤，結(jié)實(shí)銳利，鉤形可隨意制作，其功能明顯優(yōu)于骨制釣鉤。同時(shí)，漁船也迅速發(fā)展，舟楫被廣泛運(yùn)用到陸海交通和捕魚活動中，周武王時(shí)期還設(shè)有“蒼兕”一職，專門負(fù)責(zé)管理舟楫事務(wù)，《尚書·說命上》中記載“王置諸其左右，命之曰：若濟(jì)巨川，用汝作舟楫”。漁具、漁船的進(jìn)步，將無居民海島開發(fā)對象不斷拓展，所開發(fā)的陸連島嶼數(shù)量逐漸增多，島上資源也開始受到重視。在商周時(shí)期，一些無居民海島被作為屬地分封給諸侯開發(fā)管理，沿海島嶼上采集而來的海產(chǎn)品也成為諸侯向中原進(jìn)貢的主要物品之一。

到春秋戰(zhàn)國時(shí)期，對無居民海島的開發(fā)更成為了諸侯國的主要經(jīng)濟(jì)活動，魚類捕撈向離岸無居民海島發(fā)展，從而結(jié)束了只局限在陸連海島區(qū)域開發(fā)的歷史。據(jù)《管子·禁藏篇》中記載“漁人之入海，海深萬仞，就彼逆流，乘危百里，宿夜不出者，利在水也”，當(dāng)時(shí)許多致力于發(fā)展?jié)O業(yè)的無居民海島，后來都成為了富庶之地并開始有常住居民，例如春秋時(shí)期的舟山群島就因此被越國首設(shè)為“甬東”?！盀r心于山海而國家富”，春秋戰(zhàn)國時(shí)的燕、楚、越等諸侯國，都十分重視無居民海島開發(fā)，欲借此富國強(qiáng)兵，在這些諸侯國中數(shù)齊國海洋事業(yè)發(fā)展最為迅猛。地處今日山東沿海的齊國，具有豐富的無居民海島資源，而且善于開發(fā)和利用，尤其是管仲桓公時(shí)代，把齊國稱為“海王之國”，意為海洋大國，頒布了“官山?！钡拈_發(fā)政策，由諸侯統(tǒng)一組織開發(fā)無居民海島資源，使齊國“通色鹽之利，國以殷富，士氣騰滿，日益富強(qiáng)”[3]。

及至秦漢，我國的航海技術(shù)已較為成熟，所開發(fā)海島越來越遠(yuǎn)，同時(shí)由于封建國家體系的出現(xiàn)，無居民海島開發(fā)上升到國家層面，采取政府主導(dǎo)的方式進(jìn)行。秦始皇時(shí)期曾派徐福東渡，出尋“蓬萊”、“瀛州”和“方丈”三神山，由國家之力探尋無居民海島，并親臨過芝罘島、養(yǎng)馬島、齋堂島、秦山島等無居民海島；漢武帝時(shí)，為獲取無居民海島上的漁鹽之利，實(shí)行鹽鐵官營，由政府專設(shè)官員對無居民海島的資源進(jìn)行開采、控制。其后，為適應(yīng)封建中央集權(quán)的需要，對無居民海島開發(fā)進(jìn)行管理的行政機(jī)構(gòu)雛形開始出現(xiàn)。隋朝時(shí)，設(shè)置三省六部中的水部司掌舟津、漁業(yè)、漕運(yùn)，九寺五監(jiān)中的都水監(jiān)掌川澤津梁之政令[4]，這兩者都是當(dāng)時(shí)海島開發(fā)管理的機(jī)構(gòu)，看似職掌有重復(fù)之處，實(shí)則不然，因?yàn)榱渴秦?fù)責(zé)行政，九寺五監(jiān)負(fù)責(zé)具體事務(wù)，是“尚書制段，諸卿奉成”的海島行政管理體系，九寺五監(jiān)接受六部的指導(dǎo)。經(jīng)歷隋末農(nóng)民大起義之后建立的唐王朝，在唐高宗時(shí)疆域“地東極海”，勢力范圍已經(jīng)東至日本海，開始運(yùn)用戶籍制度將無居民海島納入地方管轄區(qū)域。唐朝時(shí)曾實(shí)行“徙閩民于合州”（即雷州半島）等方式，將諸多子民向無居民海島遷移定居，然后由中央政權(quán)進(jìn)行建制，將無居民海島劃分為州縣。例如公元738年，在浙東沿海設(shè)立翁山縣，下轄富都、安期、蓬萊三鄉(xiāng)，這也是舟山群島第一次建立縣治[5]。唐宋兩代，因倡行海運(yùn)、開放門戶，成為我國古代海運(yùn)及海上貿(mào)易最發(fā)達(dá)的時(shí)期之一，無居民海島的航運(yùn)中轉(zhuǎn)功能得到大幅度開發(fā)，并使許多較遠(yuǎn)的沿岸島出現(xiàn)了人類活動的跡象。

元朝時(shí)的無居民海島開發(fā)除延續(xù)唐宋時(shí)的海運(yùn)貿(mào)易之外，還帶有明顯的軍民共治色彩，朝廷在沿海包括海島地區(qū)設(shè)立衛(wèi)所，由軍民共同開發(fā)無居民海島，并由衛(wèi)所對開發(fā)活動進(jìn)行管理。明朝時(shí)由于行業(yè)的增多和所管事務(wù)的增加，設(shè)立四司分管政治經(jīng)濟(jì)，其中的虞衡司典山澤采捕、陶冶之事，都水司典川澤、陂池、橋道、舟車、織造、券契、衡量之事[4]，兩司共同管理無居民海島漁獵、開發(fā)事宜，此種設(shè)置近似于隋朝時(shí)的兩部門分管制，但又有所區(qū)別，隋朝時(shí)是上下兩級管理，而這里是平行兩司共治。明朝永樂年間，鄭和下西洋，將開發(fā)范圍推至更遠(yuǎn)的南海群島，通過其隨員所著的《星槎星覽》、《瀛涯勝覽》、《西洋番國志》以及《鄭和航海圖》可見，它們對西沙、南沙群島的海域、島礁分布及地理特征作了詳細(xì)描述，為南海無居民海島的漁業(yè)開發(fā)以及后來的“下南洋”歷史遷移提供了重要依據(jù)。明朝末年，由于受東南倭患、海盜等海疆問題影響，無居民海島開發(fā)活動逐步受限。清朝統(tǒng)治者入主中原后，“清承明制”，傾力關(guān)注廣袤的陸域疆土，而非波濤洶涌的東南海疆，呈現(xiàn)濃重的“重陸輕海”思想。為與隔海相望的鄭成功集團(tuán)相抗衡，清王朝以海洋防御為基本政策取向，先后厲行“禁?！?、“遷界”措施，試圖以此斷絕其經(jīng)濟(jì)來源。順治十三年（1656年），清廷公開頒布《申嚴(yán)海禁敕諭》，敕諭沿海各省督撫及文武各官“嚴(yán)禁商民船只私自出海。有將一切糧食、貨物等項(xiàng)與逆賊（指鄭氏集團(tuán)）貿(mào)易者……即將貿(mào)易之人，不論官民俱行奏聞處斬，貨物人官”，阻塞了無居民海島與大陸的貨物交易，使許多海島失去陸域依靠。順治十八年（1661年）鄭成功占據(jù)臺灣后，清廷又頒布“遷界”令：“遷沿海居民，以垣為界，三十里以外，悉墟其地”[6]。受此政令影響，康熙年間我國先后三次大規(guī)模遷界移民，范圍遍及山東、江蘇、浙江、福建、廣東五省沿海，使部分已開發(fā)無居民海島再度成為荒島，開發(fā)進(jìn)程基本中斷。

2.2 近現(xiàn)代無居民海島開發(fā)（1840年至1949年）

遷界、禁海讓我國付出了沉重的歷史代價(jià)，海洋事業(yè)出現(xiàn)停滯甚至倒退，國力日漸衰弱，最終被帝國主義的“堅(jiān)船利炮”驚醒。1840年，鴉片戰(zhàn)爭爆發(fā)，叩開了清政府閉關(guān)鎖國的大門，從此中國陷入了近百年的動蕩中，無居民海島權(quán)益不斷受到侵犯。在近代諸多不平等條約中涉及無居民海島的有：《中英南京條約》中割讓香港本島及其所屬的部分無居民海島；《中俄北京條約》割讓烏蘇里江以東包括庫頁島在內(nèi)約40萬km2領(lǐng)土；中日《馬關(guān)條約》將遼東半島、臺灣全島及其附屬島嶼、澎湖列島割讓給日本，通過《中德膠澳租界條約》德國搶占膠州灣，劃山東為勢力范圍；《中法廣州灣租借條約》使法國強(qiáng)租廣州灣，包括麻斜、坡頭、特呈島、南三島和海頭、赤坎、東頭山島、東海島，并在硇洲島設(shè)置淡水區(qū)、建造燈塔；中日“二十一條”規(guī)定：所有中國沿海港灣及島嶼，概不讓與或租與（日本以外的）他國。這一系列喪權(quán)辱國的條約，不僅使我國失去了無居民海島開發(fā)的自主權(quán)，甚至喪失了大片海洋國土。同時(shí)，由于清末各派政治勢力輪流上臺，忙于爭權(quán)奪利，無心進(jìn)行政務(wù)調(diào)整，無居民海島基本只處于權(quán)屬管轄階段，只有少量民間開發(fā)行為。1868年《中國海指南》記載了我國漁民在南沙群島的一些開發(fā)活動，鄭和群礁有“海南漁民，以捕取海參，貝殼為活，各島都有其足跡，亦有久居礁間者，海南每歲有小船駛往島上。攜米糧及其他必需品，與漁民交換參貝。船于每年十二月或一月離海南，至第一次西南風(fēng)起時(shí)返”[7]。民國建立以后，我國的海外遠(yuǎn)洋航運(yùn)雖仍然處于外國勢力的控制之下，但是由于強(qiáng)加于民間航運(yùn)業(yè)的封建束縛有所削弱，同時(shí)一戰(zhàn)期間，西方列強(qiáng)忙于在歐洲爭奪，暫時(shí)放松了對中國的侵略，為我國近代無居民海島開發(fā)提供了一個(gè)空前有利的環(huán)境和條件[8]。在民族資本和海外華僑的推動下，海外航線不斷增多，無居民海島資源逐步得到恢復(fù)利用。日本《海南群島概況》記載，中業(yè)島有漁民“栽種之甘薯”，“昔日有中華民國漁民居住于此島，并種植椰子、木瓜、番薯和蔬菜等”，這說明已有部分漁民開始回到無居民海島進(jìn)行栽種養(yǎng)殖了。當(dāng)時(shí)的臨時(shí)政權(quán)也曾為引導(dǎo)這些開發(fā)活動，設(shè)置相應(yīng)部門進(jìn)行管理，例如南京臨時(shí)政府時(shí)的實(shí)業(yè)部就負(fù)責(zé)管理漁林牧獵事務(wù)，北洋政府時(shí)期也曾立工商部掌管漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、牧業(yè)、工務(wù)。由于時(shí)局特殊，為保障無居民海島開發(fā)的安全性，當(dāng)局也投入了一定的人力維持海上治安。以浙江為例，民國24年（1935年），國民政府在浙江建立由省政府所轄的“浙江省漁業(yè)管理委員會”，下設(shè)寧波、臺州、溫州等地區(qū)漁業(yè)警察局，負(fù)責(zé)浙江沿海島嶼管理[9]。其后抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，由于日軍侵略我國，人心恐慌，社會混亂，海上盜匪橫行，無居民海島開發(fā)活動被迫中止?？箲?zhàn)勝利后，國民黨在1946年政治協(xié)商會議中對“黨政府系統(tǒng)”進(jìn)行改組，仿照美國行政院體制，設(shè)立涉及海島開發(fā)的農(nóng)林部、交通部以及資源委員會。然而，在帝國主義壓迫和國民黨政府的腐敗統(tǒng)治下，我國無居民海島開發(fā)一直難以得到真正的發(fā)展，也從未建立專門的海洋或海島管理機(jī)構(gòu)。

2.3 當(dāng)代無居民海島開發(fā)（1949年至今）

1949年建國后，我國仍處于帝國主義和反動勢力的包圍、封鎖之中，臺灣的國民黨當(dāng)局又叫囂要“反攻大陸”，因而從解放初期到20世紀(jì)70年代，我國無居民海島的開發(fā)重點(diǎn)一直放在海防建設(shè)上，以軍事利用為主。采用封閉或半封閉式的基本開發(fā)模式，不對外開放，而是以岸為依托，由軍民共同將許多具有重要軍事價(jià)值的無居民海島開發(fā)成為“不沉的航空母艦”。如當(dāng)時(shí)建設(shè)的長山群島、廟島群島、舟山群島、萬山群島、南海諸島以及其他一些無居民海島，如今已是各種不同級別的陸軍要塞、海軍基地、水警區(qū)、巡防區(qū)、觀通站、導(dǎo)航臺站、指揮哨所等。無居民海島海防建設(shè)結(jié)束了自鴉片戰(zhàn)爭以來，我國有島無守、有海難防的恥辱歷史。

但在這二三十年中，我國眾多無居民海島里只有少數(shù)近岸島和具有特殊價(jià)值的海島得到了開發(fā)利用，而另外一些資源較為豐富的島嶼則長期處于“誰占有、誰開發(fā)、誰使用”的混亂狀態(tài)。改革開放以來，伴隨著東部沿海地區(qū)對外開放的深入，國家開始重視無居民海島的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，黨中央多位領(lǐng)導(dǎo)人先后視察海島開發(fā)工作，并由國家經(jīng)委發(fā)布了“關(guān)于進(jìn)一步開發(fā)建設(shè)海島的意見”。1988年，由國家科委、國家計(jì)委、國家海洋局、農(nóng)業(yè)部、總參謀部共同組成全國海島資源綜合調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組，對我國管轄范圍內(nèi)所有海島的環(huán)境要素、自然資源以及開發(fā)狀況等做全方位調(diào)查。此項(xiàng)調(diào)查為期8年，于1996年出版了《全國海島資源綜合調(diào)查報(bào)告》，為后續(xù)無居民海島開發(fā)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代，在全國海島資源調(diào)查后期，國家確定了山東省長島、浙江省舟山六橫島、福建省海壇島、遼寧省長海、廣東省南澳島、廣西壯族自治區(qū)潿洲島等6個(gè)國家級開發(fā)試驗(yàn)區(qū)，1999年，國家海洋局又分批建立了11個(gè)海島管理試驗(yàn)點(diǎn)[10]。這些試驗(yàn)區(qū)的建立，標(biāo)志著我國無居民海島開發(fā)的全面起步，民間開發(fā)活動隨之產(chǎn)生。從1996年浙江普陀的蓮花島整體出售以來，我國已先后產(chǎn)生了數(shù)十位“島主”，深圳三門島、溫州竹嶼島、茂名放雞島等諸多無居民海島都采用出租或者合作開發(fā)的模式引入私人資本。但經(jīng)營效果不佳，只有放雞島等少數(shù)獲得了成功，其他都在勉強(qiáng)運(yùn)轉(zhuǎn)或已虧本退出，甚至有人說開發(fā)海島是一項(xiàng)“靠信仰吃飯”的理想主義行為，這也說明了我國當(dāng)時(shí)私人開發(fā)無居民海島的困境。

2003年《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》的出臺，首次明確提出“國家鼓勵(lì)無居民海島的合理開發(fā)利用和保護(hù)”，使無居民海島開發(fā)活動得到法律允許和規(guī)范。隨后頒布的《中華人民共和國海島保護(hù)法》則從綜合管理與保護(hù)的角度，確立了海島開發(fā)的合法程序，使其由無序走向有序。2011年4月12日，國家海洋局公布了我國第一批176個(gè)可開發(fā)無居民海島名錄，各島用途涉及旅游娛樂、交通運(yùn)輸、漁業(yè)、工業(yè)、農(nóng)林牧業(yè)、倉儲、可再生能源建設(shè)、公共服務(wù)、城鄉(xiāng)建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，名錄一經(jīng)公布，立刻引起了全社會的關(guān)注。為引導(dǎo)后續(xù)而來的開發(fā)熱潮，達(dá)到規(guī)劃開發(fā)的目的，國家還在此之前和之后頒布了一系列與之配套的文件，如《無居民海島使用申請審批試行辦法》、《無居民海島使用金征收使用管理辦法》、《無居民海島開發(fā)利用具體方案編制方法》等，用以規(guī)范無居民海島的開發(fā)行為，保障私人開發(fā)者的合法權(quán)益和海島的可持續(xù)發(fā)展。2011年6月10日，《南澳縣鳳嶼保護(hù)和利用規(guī)劃》在汕頭市通過了專家組評審，成為國家公布的首批可開發(fā)無居民海島名錄中第一個(gè)通過規(guī)劃審批的單島[11]，這也表明了我國現(xiàn)代無居民海島開發(fā)的逐漸興起。

與無居民海島開發(fā)實(shí)踐相伴隨的是我國無居民海島管理機(jī)構(gòu)的變化。自1964年國家海洋局成立以來，無居民海島開發(fā)管理不斷受到重視，2008年國務(wù)院的“三定”職責(zé)中，明確賦予國家海洋局“承擔(dān)海島生態(tài)和無居民海島合法使用的責(zé)任”，并將海域管理司更名為海域和海島管理司，負(fù)責(zé)無居民海島開發(fā)中的保護(hù)與管理等工作。2010年，國家海洋局印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)海島管理組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的通知》，正式成立海島管理辦公室，下設(shè)海島綜合處、保護(hù)處和使用處。同時(shí)，國家海洋局還先后成立了國家海島開發(fā)與管理研究中心、國家海島規(guī)劃與保護(hù)研究中心和國家海島與海岸帶發(fā)展研究中心三個(gè)海島管理技術(shù)支撐單位。另外，國家海洋信息中心和國家海洋技術(shù)中心也分別成立了獨(dú)立的海島研究室[12]。在我國無居民海島開發(fā)中，各管理機(jī)構(gòu)的具體職能分配為：由海洋主管部門受理使用申請，由省級以上人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)后，由省級海洋主管部門或國家海洋局負(fù)責(zé)下發(fā)批準(zhǔn)通知書、征收無居民海島使用金、辦理無居民海島使用權(quán)登記和頒布無居民海島使用權(quán)證書。在申請中還需將無居民海島開發(fā)利用具體方案委托給有資質(zhì)的單位編制，資質(zhì)單位由國家海洋局認(rèn)定。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能的演變，說明我國無居民海島開發(fā)正在走向市場化、規(guī)范化、合理化，管理方式也在逐步創(chuàng)新。

3 我國無居民海島開發(fā)的趨勢

從上述開發(fā)進(jìn)程可見，從新石器時(shí)代至今的6 000多年開發(fā)歷程中，我國無居民海島開發(fā)活動是隨著歷史環(huán)境的變化和生產(chǎn)力的提高而不斷發(fā)展，并呈現(xiàn)了一系列的歷史規(guī)律和趨勢，通過總結(jié)可以發(fā)現(xiàn)主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

3.1 開發(fā)對象的擴(kuò)展

無居民海島作為人類開發(fā)的對象，其范圍是與人類生產(chǎn)力水平密切相關(guān)的，經(jīng)過6 000多年的歷史開墾，我國無居民海島開發(fā)對象從陸連島到沿岸島，再到近岸島，甚至向遠(yuǎn)岸島逐漸拓展，開發(fā)島嶼數(shù)量也在不斷增多。

新石器時(shí)代，由于人類自身能力有限，只能在沿海灘涂或經(jīng)由陸連帶步行至少數(shù)陸連島上采集貝類，供食物能量攝取，以維序生存。后由于銅器、鐵器的出現(xiàn)，尤其是商周時(shí)舟楫之術(shù)及漁具的改進(jìn)，各沿海諸侯國逐漸開始向離岸無居民海島探索，部分漁民到達(dá)少數(shù)沿岸無居民海島進(jìn)行漁獵捕撈生產(chǎn)。春秋至秦漢時(shí)期，國家雛形初步建立，開始傾國家之力、以政令之法向山東、浙江等地的許多沿岸無居民海島進(jìn)發(fā)，謀海濟(jì)國。隋唐宋元四朝，我國疆域不斷向沿海拓寬，中原農(nóng)耕文化與海洋文化開始接觸、融合，亞洲各國海上貿(mào)易活動頻繁，我國居民開始向少數(shù)近岸無居民海島遷徙。明清兩朝，我國部分遠(yuǎn)岸無居民海島被發(fā)現(xiàn)，但由于受閉關(guān)鎖國政策影響，無居民海島開發(fā)范圍未曾擴(kuò)大，甚至一度向近岸縮小。1840年至1949年這百年動蕩中，國家無力關(guān)注無居民海島，因而開發(fā)進(jìn)程基本處于停滯階段，未有所突破。直至1949年建國后，近岸、遠(yuǎn)岸無居民海島的軍事價(jià)值得到發(fā)掘，但海島開發(fā)對象仍處于點(diǎn)狀分布。20世紀(jì)90年代后期海島開發(fā)試驗(yàn)區(qū)的建立，使開發(fā)對象由點(diǎn)向面聚攏。21世紀(jì)以來，隨著各項(xiàng)無居民海島開發(fā)法規(guī)條例的頒布，我國無居民海島開發(fā)呈現(xiàn)“星星之火，可以燎原”之勢，尤其是浙東沿海、廣州灣地區(qū)，大批地方政府、私人和單位開始對無居民海島進(jìn)行“島群開發(fā)”，規(guī)模化利用水平提高，許多遠(yuǎn)岸無居民海島被逐步運(yùn)用于倉儲、能源開采基地等。

總體來說，原始社會至封建王朝中期，無居民海島開發(fā)對象受生產(chǎn)力水平制約，主要集中于陸連島和少數(shù)近岸島；從明朝末期到民國政府時(shí)期，我國無居民海島開發(fā)的對象一直受政治影響而波動，雖已意識到部分遠(yuǎn)岸島的價(jià)值，但開發(fā)范圍仍局限于近岸島；建國后，尤其是改革開放以來，我國無居民海島開發(fā)對象已由近岸島延伸至遠(yuǎn)岸島，且大多數(shù)沿岸、近岸無居民海島都已受到不同程度的重視、規(guī)劃和開發(fā)。

3.2 開發(fā)主體的轉(zhuǎn)變

開發(fā)者是無居民海島開發(fā)的實(shí)踐者和拓展者，從無居民海島幾千年的歷程中可以看出，我國無居民海島開發(fā)主體經(jīng)歷了從個(gè)人到國家，再由國家到多元主體的轉(zhuǎn)變過程。

原始社會時(shí)期的貝類采拾以及夏商周時(shí)期的漁獵耕耘都是個(gè)人自發(fā)行為，因而一般都是沿海居民根據(jù)個(gè)人社會分工，制作生產(chǎn)工具，出海至島上進(jìn)行開發(fā)。從戰(zhàn)國時(shí)期到各封建王朝，各諸侯王意識到了無居民海島資源對于本屬地及整個(gè)國家的重要價(jià)值，以分封王國或者國家政權(quán)的名義，組織民眾進(jìn)行開采利用，如官山海、鹽鐵專賣等。為加強(qiáng)中央集權(quán)，維持對無居民海島的控制權(quán)，各朝還設(shè)置相應(yīng)的行政管理部門，如水部司、都水監(jiān)等掌管川澤之事，另徙民于島、設(shè)戶籍、建縣制，增加無居民海島開發(fā)力量，運(yùn)用軍民共治之法寓開發(fā)管理于一體。近代因帝國主義侵略、內(nèi)戰(zhàn)連綿，政府對無居民海島開發(fā)的主導(dǎo)行為有所略怠，民間開發(fā)行為有所恢復(fù)，但終因時(shí)局動蕩無法發(fā)展。

建國后至20世紀(jì)70年代，我國無居民海島開發(fā)仍以政府為主，投入大量人力、物力建設(shè)海島防線，民間雖有采石、挖沙、季節(jié)性捕魚等活動，但都處于無序狀態(tài)，大多未經(jīng)法律承認(rèn)或許可。20世紀(jì)90年代以后，為適應(yīng)改革開發(fā)的要求，通過沿海島嶼連接世界市場，國家逐步放寬無居民海島開發(fā)限制，并相繼頒布了《無居民海島保護(hù)與利用管理規(guī)定》、《中華人民共和國海島保護(hù)法》、《無居民海島使用申請審批試行辦法》等政策法規(guī)以及首批可開發(fā)無居民海島名錄。民間資本不斷涌向無居民海島，出現(xiàn)了許多“島主”，開發(fā)主體轉(zhuǎn)變?yōu)閭€(gè)人或單位，政府逐漸退出直接開發(fā)者行列，政府職能轉(zhuǎn)變到制度、規(guī)則的制定者和監(jiān)督者上來。

開發(fā)主體由個(gè)人變?yōu)檎?，再由政府轉(zhuǎn)向多元主體，既反映了社會、經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境變化對無居民海島開發(fā)行為的歷史影響，也說明了我國無居民海島開發(fā)市場的逐步成熟。

3.3 開發(fā)方式的提升

無居民海島的具體開發(fā)方式也隨著時(shí)代而變遷，從拾貝、漁獵、曬鹽，到采礦、移民開墾、航運(yùn)交通，再向駐防、工業(yè)、空間倉儲、旅游、科研、公共基礎(chǔ)建設(shè)等轉(zhuǎn)化，凸顯了人類開發(fā)技術(shù)的提升。

原始社會時(shí)期，人類只能徒手采拾，或用石器進(jìn)行初級漁獵。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，開始廣泛利用無居民海島灘涂進(jìn)行曬鹽，并利用鐵制、銅制漁具進(jìn)行捕撈，還出現(xiàn)了征收賦稅的情況。封建王朝時(shí)期，部分適宜人類居住的無居民海島出現(xiàn)季節(jié)性居民，他們通常以漁業(yè)生產(chǎn)為生，因而無居民海島周圍海域漁業(yè)養(yǎng)殖逐步發(fā)展，同時(shí)島上豐富的礦石資源開始被大批量運(yùn)用于民房、宮殿、工事建設(shè)。當(dāng)時(shí)，還將扇貝、鮑魚、珍珠等海產(chǎn)品及寶石作為珍貴的貢品敬獻(xiàn)于君王。唐宋時(shí)期以及明永樂年間，中外交流頻繁，無居民海島成為了海上航運(yùn)、貿(mào)易的中轉(zhuǎn)站，部分港口出現(xiàn)了“黃田港北水如天，萬里風(fēng)檣看賈船”的繁華景象。明清時(shí)期，因?yàn)橘粱碱l發(fā)及與臺灣鄭氏家族的對抗，無居民海島經(jīng)濟(jì)功能萎縮，轉(zhuǎn)向軍事駐防或荒廢狀態(tài)。近代時(shí)期無居民海島開發(fā)技術(shù)無所提高，例如無居民海島漁業(yè)方面的許多漁船仍為舊式木帆船，直至抗日戰(zhàn)爭前才出現(xiàn)了機(jī)輪捕撈。

新中國建立初期也仍以海防建設(shè)為主，但無居民海島開發(fā)技術(shù)有了很大提高，各類導(dǎo)航、信息技術(shù)廣泛用于開發(fā)過程，設(shè)置了許多航標(biāo)、燈塔和領(lǐng)?；c(diǎn)。20世紀(jì)90年代以來，無居民海島開發(fā)方式趨向多元化，海島價(jià)值被充分發(fā)掘，一是漁業(yè)資源開發(fā)，如浙江象山縣的菜花島的種養(yǎng)殖開發(fā)、西霍山島的漲網(wǎng)作業(yè)以及長涂東部海島的深水垂釣作業(yè)等；二是工業(yè)開發(fā)，如南沙群島的石油開采；三是空間倉儲，如西沙的永興島現(xiàn)已經(jīng)成為我國漁民出海捕魚的中轉(zhuǎn)站及大型航運(yùn)、空運(yùn)的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，再如惠州純洲島因其東南兩側(cè)水深條件好、西鄰惠州灣荃灣港區(qū)、北面通過跨海大橋與大亞灣石化工業(yè)區(qū)連成一片，即將開發(fā)成一個(gè)世界級的石油化工產(chǎn)品倉儲工業(yè)區(qū)；四是公共基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)，如浙江岱山的龜山水道潮流能開發(fā)、部分無居民海島的潮汐能、風(fēng)能發(fā)電；五是生態(tài)旅游，例如廈門在火燒嶼上利用海滄大橋橋墩興建青少年科技博物館，并以島上地質(zhì)學(xué)資源為基礎(chǔ)，發(fā)展地質(zhì)觀光旅游項(xiàng)目。這些方式的轉(zhuǎn)變，反映了我國對無居民海島價(jià)值的不斷挖掘，也表明我國無居民海島正在向全面開發(fā)、可持續(xù)發(fā)展方向提升。

4 政策建議

從新石器時(shí)代到21世紀(jì)，我國無居民海島開發(fā)經(jīng)歷了6 000多年的風(fēng)雨歷程，其開發(fā)對象、開發(fā)主體、開發(fā)方式都隨著生產(chǎn)力的提高和政治社會環(huán)境的變化而發(fā)展，目前我國對無居民海島越來越重視，其開發(fā)利用已關(guān)系到我國海洋戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)和綜合國力的提升。但從開發(fā)現(xiàn)狀來看，我國無居民海島還存在著諸多問題，如開發(fā)層次偏低、生態(tài)破壞嚴(yán)重，需要我們借鑒歷史的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合無居民海島特殊屬性，不斷進(jìn)行完善，以促進(jìn)無居民海島的有序、合理、有效開發(fā)。

4.1 加強(qiáng)政策支持

從我國春秋戰(zhàn)國以來的開發(fā)歷史可見，無居民海島的開發(fā)對一個(gè)國家的興衰有重要關(guān)系，“向海而興，背海而衰。禁海幾亡，開海則強(qiáng)”。新中國成立之初，也有過無居民海島開發(fā)的嘗試，如當(dāng)時(shí)在浙江溫州市，200多名墾荒隊(duì)員組成的“大陳島溫州青年志愿墾荒隊(duì)”，來到被國民黨軍隊(duì)劫掠一空的大陳島重建家園，并開發(fā)了周圍無居民海島，但由于投資太大、困難重重、收益微薄而被迫停滯，當(dāng)年墾荒隊(duì)員開發(fā)的羊歧島、竹嶼島等如今依然是荒島[7]。無居民海島自然條件差且無基礎(chǔ)設(shè)施，投入成本較高，單靠民力開發(fā)確實(shí)難以長久維系，因而需要政府保持長期有效的介入，積極進(jìn)行政策扶持，維護(hù)開發(fā)者利益，保障國有資源的有效利用。

4.2 促進(jìn)技術(shù)革新

無居民海島開發(fā)史反映了人類生產(chǎn)力的發(fā)展史，科學(xué)技術(shù)作為第一生產(chǎn)力，對開發(fā)層次的提高，具有重要作用。從石器到鐵器，再到青銅器、造船術(shù)，我國無居民海島開發(fā)范圍一直在隨著技術(shù)的革新而拓展。針對我國目前無居民海島開發(fā)的狀況來看，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)生態(tài)、信息、工程建設(shè)等方面的技術(shù)創(chuàng)新。運(yùn)用生態(tài)學(xué)合理制定無居民海島開發(fā)與保護(hù)規(guī)劃，維持海島開發(fā)與海島生態(tài)間的平衡調(diào)節(jié)能力，做到“生態(tài)優(yōu)先”；發(fā)展海島信息技術(shù)，了解我國各海域的無居民海島分布、地質(zhì)地貌、人類活動、氣象災(zāi)害等信息，服務(wù)于海島開發(fā)；在工程建設(shè)中，考慮無居民海島自然屬性及開發(fā)項(xiàng)目需要，可采取“島群”開發(fā)的方式，克服無居民海島自身封閉、狹小的限制，發(fā)揮腹地支撐作用和規(guī)模化整體效應(yīng)。

4.3 進(jìn)一步完善組織管理

隋唐時(shí)三省六部和九寺五監(jiān)共同管理的方式，看似職責(zé)交叉，實(shí)則不然，前者負(fù)責(zé)規(guī)劃制定，后者具體行政，分工悄然。我國現(xiàn)在應(yīng)認(rèn)識到無居民海島不同于有居民海島的開發(fā)特點(diǎn)，“因島制宜”，進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督、授權(quán)，充分調(diào)動開發(fā)者的積極性。

以史為鏡，通過對我國無居民海島開發(fā)的歷史經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行回顧并運(yùn)用于現(xiàn)代管理中，可以探尋政府海島管理的正確定位，促進(jìn)我國無居民海島的合理、有效開發(fā)，推動我國海洋事業(yè)的發(fā)展。

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