李洪嬪

(中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)，北京 100013)

1 國(guó)外礦業(yè)權(quán)出讓遵循的機(jī)制和原則

礦業(yè)權(quán)的出讓方式在不同國(guó)家表現(xiàn)形式不同，這與每個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治體制以及礦產(chǎn)資源所有權(quán)歸屬有關(guān)，也與每個(gè)國(guó)家的礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)的法律歷史演變有關(guān)。世界上多數(shù)國(guó)家的法律都規(guī)定礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有或是由國(guó)家控制。其產(chǎn)權(quán)的出讓方式，通常遵循協(xié)商和非協(xié)商兩種機(jī)制。在協(xié)商機(jī)制下，投資商與政府礦業(yè)管理部門通過(guò)談判，達(dá)成一致意見(jiàn)后，獲得礦業(yè)權(quán)。非協(xié)商機(jī)制在礦產(chǎn)資源的稀缺度不高的時(shí)期或地區(qū)適用較為普遍。

礦業(yè)權(quán)作為公共資源的產(chǎn)權(quán)，其一級(jí)出讓市場(chǎng)都由國(guó)家壟斷，出讓方式一般受到時(shí)間、資源價(jià)值、行政權(quán)力等多種因素影響，主要堅(jiān)持四種出讓原則，即先來(lái)先取得、先來(lái)先考慮、政府運(yùn)用行政裁量權(quán)選擇礦業(yè)權(quán)受讓人、招標(biāo)拍賣方式等原則。

2 國(guó)外礦業(yè)權(quán)的主要出讓方式

通過(guò)對(duì)國(guó)外主要礦業(yè)大國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓情況的調(diào)研和礦業(yè)權(quán)出讓方式的分析，不同國(guó)家根據(jù)本國(guó)情況采取不同的出讓方式，主要有申請(qǐng)授予、協(xié)議授予、招標(biāo)授予、拍賣授予和委托經(jīng)營(yíng)等。

2.1 申請(qǐng)授予

這是常見(jiàn)的一種礦業(yè)權(quán)出讓方式，原則是早申請(qǐng)者優(yōu)先授予，申請(qǐng)人只需辦理簡(jiǎn)單的申請(qǐng)、注冊(cè)登記、標(biāo)樁立界手續(xù)即可，政府實(shí)行監(jiān)督管理，并取得所有者權(quán)益。國(guó)外對(duì)礦產(chǎn)前景很不明朗的區(qū)塊，首次申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)一般采用這種方式。國(guó)外的探礦權(quán)與我國(guó)的探礦權(quán)有較大的區(qū)別，所申請(qǐng)和出讓的基本上都是礦業(yè)開(kāi)采的空白區(qū)，或未發(fā)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的地區(qū)。勘查者往往要經(jīng)過(guò)一個(gè)大范圍找礦、勘查、逐漸縮小勘查范圍的過(guò)程。因此，許多國(guó)家都采用申請(qǐng)授予的方式出讓礦業(yè)權(quán)。

2.2 協(xié)議授予

原則是經(jīng)過(guò)協(xié)商談判達(dá)成協(xié)議。發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家情況有所不同。如印度尼西亞和巴布亞新幾內(nèi)亞等一些發(fā)展中國(guó)家，常常通過(guò)政府與外國(guó)礦業(yè)公司之間的“工作合同”形式將礦業(yè)權(quán)出讓。這類合同具有法律約束力，實(shí)際上是一種法律補(bǔ)充文本，有別于一般平等民事主體之間的經(jīng)濟(jì)合同。一些發(fā)達(dá)國(guó)家如西澳大利亞，采用協(xié)議方式出讓礦業(yè)權(quán)時(shí)，由政府與一些大公司就某個(gè)重要礦產(chǎn)地或某個(gè)重大項(xiàng)目的礦業(yè)權(quán)出讓達(dá)成協(xié)議，其中協(xié)議各條款經(jīng)雙方商定，明確雙方的權(quán)利義務(wù)，甚至對(duì)權(quán)利金費(fèi)率及繳納方式也做出具體規(guī)定。這種出讓方式，特別適用于政府為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策需要給予傾斜的項(xiàng)目。

2.3 招標(biāo)授予

招標(biāo)出讓方式的原則是投標(biāo)方案優(yōu)者獲勝。但不同的國(guó)家有不同的適用范圍。如澳大利亞新南威爾士州、塔斯馬尼亞州等及瑞典，僅對(duì)具備條件的礦產(chǎn)適用，如對(duì)位于礦產(chǎn)儲(chǔ)備帶內(nèi)的礦產(chǎn)資源探礦權(quán)和采礦權(quán)的出讓執(zhí)行招標(biāo)制。美國(guó)對(duì)于可租讓礦產(chǎn)，特別是油氣、煤炭、磷酸鹽等礦產(chǎn)及可銷售礦產(chǎn)，如建材礦產(chǎn)等，常用招標(biāo)制。多數(shù)國(guó)家在含油氣區(qū)塊的礦業(yè)權(quán)出讓時(shí)，常用此方式。

2.4 拍賣授予

拍賣是礦業(yè)主管部門代表政府就礦業(yè)權(quán)的出讓公開(kāi)叫價(jià)，最終是價(jià)高者得。如美國(guó)以現(xiàn)金紅利的方式拍賣可租讓礦產(chǎn)的礦業(yè)權(quán)，特別是對(duì)那些推斷礦化潛力好的地區(qū)。許多國(guó)家對(duì)被取消、放棄及因其他原因由政府收回的礦業(yè)權(quán)，采用公開(kāi)拍賣方式重新出讓。

2.5 委托經(jīng)營(yíng)

委托經(jīng)營(yíng)，是國(guó)家對(duì)某些特別重要的特種礦產(chǎn)的勘查和開(kāi)發(fā)采用的一種出讓方式，即政府直接委托有關(guān)的政府機(jī)構(gòu)或國(guó)營(yíng)公司開(kāi)發(fā)。如印度尼西亞政府所屬的原子能機(jī)構(gòu)，受部長(zhǎng)直接委托，進(jìn)行放射性礦產(chǎn)的勘查和開(kāi)發(fā)工作。

綜上所述，在礦業(yè)權(quán)出讓中，以上幾種方式并存，各有側(cè)重并互為補(bǔ)充。不同國(guó)家根據(jù)本國(guó)情況，選擇不同的配套組合方式，構(gòu)成兩權(quán)出讓的基本框架體系。

3 幾個(gè)主要礦業(yè)大國(guó)的礦業(yè)權(quán)出讓方式

3.1 美國(guó)的礦業(yè)權(quán)出讓方式

根據(jù)對(duì)礦業(yè)自身開(kāi)發(fā)規(guī)律的認(rèn)識(shí)和總結(jié)，目前美國(guó)礦業(yè)法律、法規(guī)中規(guī)定，按礦種的不同確定不同的出讓方式。美國(guó)分陸上礦產(chǎn)及水域礦產(chǎn)兩大類分別管理。陸上礦產(chǎn)根據(jù)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用、意義和供求狀況分三類，第一類為“可標(biāo)界”礦產(chǎn)，包括除銅、鉛、鋅外的金屬礦產(chǎn)和石膏、金剛石、寶石、沸石等非金屬礦產(chǎn)；第二類為“可租讓”礦產(chǎn)，包括油氣、煤、銅、鉛、鋅、硫、磷、鉀等重要礦產(chǎn)；第三類為“可銷售”礦產(chǎn)，包括砂、礫、石、黏土等建筑材料。

美國(guó)對(duì)“可標(biāo)界”礦產(chǎn)執(zhí)行“自由進(jìn)入及特許制度”，即采用申請(qǐng)授予方式出讓，出讓手續(xù)簡(jiǎn)單，只要簡(jiǎn)單的申請(qǐng)及登記(立樁標(biāo)界)即可，并且取得礦權(quán)不需要繳納費(fèi)用，國(guó)家在開(kāi)采過(guò)程中從征收的礦地租金和權(quán)利金中得到利益。

美國(guó)政府對(duì)可租讓礦產(chǎn)采取非競(jìng)爭(zhēng)性和競(jìng)爭(zhēng)性的礦業(yè)權(quán)管理，前者是用于礦產(chǎn)資源情況不明朗的開(kāi)放租讓的公有土地，后者是用于礦產(chǎn)資源情況已經(jīng)較為明朗的開(kāi)放租讓的公有土地，或者是主管部門認(rèn)為找礦風(fēng)險(xiǎn)較小的其他地區(qū)。對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性的租地，主要是通過(guò)招標(biāo)來(lái)出讓的。通常主管部門每年都要進(jìn)行3～4次公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性礦業(yè)權(quán)的招標(biāo)租讓活動(dòng)。投標(biāo)的公司或個(gè)人了解情況后，有競(jìng)標(biāo)意向的要準(zhǔn)備好資料和資金向主管部門申請(qǐng)。開(kāi)標(biāo)那天，由主管部門主持，招標(biāo)工作人員公布各個(gè)投標(biāo)的現(xiàn)金紅利標(biāo)金數(shù)。如果都沒(méi)有達(dá)到主管部門內(nèi)定的標(biāo)底，這一次則不租讓出礦地。如果有數(shù)家超過(guò)標(biāo)底數(shù)，取標(biāo)金最高者中標(biāo)，由此而獲得競(jìng)爭(zhēng)性礦地的租讓權(quán)。此后，中標(biāo)人要書(shū)面填寫(xiě)一份正式的標(biāo)書(shū)，并立即支付五分之一的現(xiàn)金紅利標(biāo)金。余下的五分之四，在主管部門辦理完標(biāo)書(shū)手續(xù)(2～4周)，中標(biāo)人拿到此文書(shū)時(shí)一次繳清。

對(duì)于可銷售礦產(chǎn)，聯(lián)邦政府主要是通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性銷售辦法來(lái)授讓礦業(yè)權(quán)。由于這類礦產(chǎn)不需要復(fù)雜的勘查工作，資源情況基本明了，故土地局把它們作為國(guó)家財(cái)產(chǎn)出售。

3.2 加拿大的礦業(yè)權(quán)出讓方式

加拿大是聯(lián)邦制國(guó)家，根據(jù)加拿大憲法，礦產(chǎn)資源管理權(quán)由聯(lián)邦政府與省政府分享。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)沿海大陸架的礦產(chǎn)資源的管理和全國(guó)鈾礦資源的統(tǒng)一管理，以及印第安保留地、國(guó)家公園的公有土地內(nèi)的礦產(chǎn)資源的管理。省內(nèi)的礦產(chǎn)資源歸當(dāng)?shù)厥≌芾怼?/p>

加拿大的不列顛哥倫比亞省、馬尼托巴省、紐布倫瑞克省、紐芬蘭-拉布拉多省、安大略省、魁北克省、薩斯喀徹溫省，以及努納維特地區(qū)、育空地區(qū)與西北地區(qū)的采礦權(quán)采用“自由進(jìn)入”制。該機(jī)制允許個(gè)人和公司自行標(biāo)樁申請(qǐng)，然后通過(guò)與政府簽訂租約獲得采礦權(quán)。采礦權(quán)獲得原則是先到者先得。

根據(jù)“自由進(jìn)入”制，凡是開(kāi)放準(zhǔn)許進(jìn)行勘探和開(kāi)發(fā)的公共或私人土地，個(gè)人可進(jìn)入開(kāi)采礦產(chǎn)資源并標(biāo)樁申請(qǐng)。大多數(shù)省和地區(qū)要求在標(biāo)樁申請(qǐng)前，必須要獲得勘探許可或類似的許可證。在標(biāo)樁申請(qǐng)完成后，進(jìn)行標(biāo)樁申請(qǐng)的人在當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門登記，一般為省采礦登記部門。申請(qǐng)人對(duì)所申請(qǐng)批準(zhǔn)的土地不得任其閑置，通常必須在場(chǎng)地上實(shí)施特定的作業(yè)。在某些情況下，還必須向省或地區(qū)報(bào)告礦產(chǎn)資源情況以及申請(qǐng)人是否有意對(duì)其進(jìn)行開(kāi)發(fā)。一般情況下，根據(jù)“自由進(jìn)入”制，只要申請(qǐng)符合規(guī)定，又符合適用法律的最低要求，申請(qǐng)人就有權(quán)進(jìn)而申辦并領(lǐng)取該土地的采礦租約，開(kāi)采其中的礦產(chǎn)資源。

3.3 蒙古的礦業(yè)權(quán)出讓方式

申請(qǐng)授予是蒙古國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓的主要方式。2006年新修訂的《蒙古礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，勘探許可證頒發(fā)給最先提出申請(qǐng)并登記的符合該法規(guī)定條件的法人。申請(qǐng)人應(yīng)按固定格式向國(guó)家行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)辦理勘探許可證，并附上相應(yīng)的資料。并規(guī)定對(duì)勘探許可證所屬場(chǎng)地，只有該許可證持有人有權(quán)申請(qǐng)礦產(chǎn)資源開(kāi)采許可證，申請(qǐng)書(shū)應(yīng)附有在國(guó)家行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一監(jiān)制的地圖上標(biāo)注礦區(qū)各角點(diǎn)，按度、分、秒標(biāo)明其坐標(biāo)的附件。

該法規(guī)定勘探許可證有效期已屆滿而持證人未申請(qǐng)開(kāi)采許可證時(shí)，將通過(guò)招標(biāo)方法向該場(chǎng)地頒發(fā)開(kāi)采許可證。此外，對(duì)用國(guó)家預(yù)算資金勘探確定儲(chǔ)量的場(chǎng)地，也以招標(biāo)方式審批頒發(fā)開(kāi)采許可證。

3.4 俄羅斯的礦業(yè)權(quán)出讓方式

在俄羅斯，地下資源以許可證形式提供使用，許可證是證明所有者有權(quán)使用礦區(qū)的憑證。礦區(qū)使用權(quán)依據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦地下資源法》的規(guī)定，基本上是采用招標(biāo)和拍賣的方式出讓。由國(guó)家礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備管理機(jī)關(guān)或其他地方機(jī)關(guān)，決定俄聯(lián)邦主體內(nèi)礦區(qū)使用權(quán)的競(jìng)標(biāo)、決定競(jìng)標(biāo)委員會(huì)的組成和工作程序、確定競(jìng)標(biāo)的條件和程序。而俄聯(lián)邦內(nèi)海、領(lǐng)海和大陸架礦區(qū)的競(jìng)標(biāo)，應(yīng)由俄聯(lián)邦政府決定，競(jìng)標(biāo)結(jié)果在礦區(qū)使用權(quán)競(jìng)標(biāo)后30天內(nèi)做出決定。

礦區(qū)使用權(quán)招標(biāo)的基本標(biāo)準(zhǔn)是：礦區(qū)地質(zhì)研究和利用方案的科技水平、采礦回收率，對(duì)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，有關(guān)方案的實(shí)施期限，保護(hù)資源和環(huán)境的措施效果以及國(guó)家安全利益等。礦區(qū)使用權(quán)進(jìn)行競(jìng)標(biāo)至少要提前90天，在國(guó)家礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備管理機(jī)關(guān)或其地方機(jī)關(guān)指定的大眾媒體上進(jìn)行公告。礦區(qū)使用權(quán)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)只有一家參加而未能舉行時(shí)，只要符合公開(kāi)競(jìng)標(biāo)條件，可以向競(jìng)標(biāo)者頒發(fā)礦區(qū)使用權(quán)許可證。

拍賣是俄羅斯礦業(yè)權(quán)出讓的另一種主要形式。礦區(qū)使用權(quán)的拍賣，由國(guó)家礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備管理機(jī)關(guān)或其他地方機(jī)關(guān)決定俄聯(lián)邦主體內(nèi)礦區(qū)使用權(quán)的拍賣、決定拍賣委員會(huì)的組成和工作程序、確定拍賣的條件和程序。而俄聯(lián)邦內(nèi)海、領(lǐng)海和大陸架礦區(qū)的拍賣，應(yīng)由俄聯(lián)邦政府決定，拍賣結(jié)果在礦區(qū)使用權(quán)拍賣后30天內(nèi)做出決定。礦區(qū)使用權(quán)拍賣的主要標(biāo)準(zhǔn)是：獲得礦區(qū)使用權(quán)一次性交納的使用費(fèi)數(shù)額。礦區(qū)使用權(quán)進(jìn)行公開(kāi)拍賣，至少提前45天，在國(guó)家礦產(chǎn)資源儲(chǔ)備管理機(jī)關(guān)或其地方機(jī)關(guān)指定的大眾媒體上進(jìn)行公告。在采用產(chǎn)品分成協(xié)議時(shí)，由俄聯(lián)邦法律確定礦區(qū)使用權(quán)的拍賣的程序和條件。

3.5 南非的礦業(yè)權(quán)出讓方式

南非于2004年頒布了新的《礦產(chǎn)和石油資源開(kāi)發(fā)法》，2009年4月21日通過(guò)修訂案，對(duì)其加以修訂。該法是管理南非礦產(chǎn)勘探和合理開(kāi)采活動(dòng)的基本法律。該法規(guī)定，任何人申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)必須以法定的方式向礦產(chǎn)能源部部長(zhǎng)提出申請(qǐng)，并交納一定的申請(qǐng)費(fèi)，該申請(qǐng)費(fèi)是不予退還的。采礦權(quán)也是經(jīng)申請(qǐng)授予的，為取得某一礦區(qū)的開(kāi)采權(quán)，申請(qǐng)者要提供開(kāi)采計(jì)劃、預(yù)先制定的社會(huì)計(jì)劃、用工計(jì)劃、社會(huì)和用工計(jì)劃的財(cái)政支持計(jì)劃、增加弱勢(shì)群體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的機(jī)會(huì)以及改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)福利計(jì)劃。

綜上所述，國(guó)外主要礦業(yè)大國(guó)的礦業(yè)權(quán)出讓方式，包括申請(qǐng)授予、協(xié)議授予、招標(biāo)授予、拍賣授予和委托經(jīng)營(yíng)等，但各國(guó)采用的具體出讓方式是不同的。不同國(guó)家根據(jù)本國(guó)國(guó)情采用不同的出讓形式、出讓原則及出讓條件，由于礦產(chǎn)資源的特殊性，即使同一種形式在不同國(guó)家也賦予其不同內(nèi)容。

4 國(guó)外礦業(yè)權(quán)出讓方式值得我國(guó)借鑒之處

我國(guó)礦業(yè)權(quán)出讓方式，目前有批準(zhǔn)申請(qǐng)、協(xié)議、招標(biāo)、拍賣、掛牌等五種方式。我國(guó)礦業(yè)權(quán)分類出讓制度及出讓方式，基本適應(yīng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)管理實(shí)際，但存在問(wèn)題仍比較突出。礦業(yè)權(quán)分類出讓制度，法律規(guī)定太原則，不易于操作、與實(shí)際不符；礦業(yè)權(quán)設(shè)置環(huán)節(jié)不科學(xué)，操作不統(tǒng)一、不規(guī)范；市場(chǎng)炒作嚴(yán)重、管理難度大等。同時(shí)，也反映出由于我國(guó)礦政管理體制機(jī)制不順，造成了地方政府靠礦業(yè)權(quán)出讓增加財(cái)政收入、國(guó)家與地方政府目標(biāo)不一致、暗箱操作、缺乏信息公開(kāi)及完善的監(jiān)督機(jī)制等影響礦業(yè)權(quán)分類出讓制度實(shí)施的問(wèn)題。研究顯示，申請(qǐng)?jiān)谙确绞酱嬖诘膯?wèn)題，主要表現(xiàn)在法律制度規(guī)定不明確和配套保障機(jī)制建設(shè)不足方面；協(xié)議方式存在的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在法律規(guī)定不易操作，與實(shí)際情況不符；招拍掛方式的問(wèn)題，主要集中在操作層面的不規(guī)范、不統(tǒng)一。

4.1 根據(jù)本國(guó)國(guó)情選擇礦業(yè)權(quán)出讓方式

借鑒國(guó)外的礦業(yè)權(quán)出讓經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)在選擇礦業(yè)權(quán)出讓方式的過(guò)程中，也應(yīng)當(dāng)充分考慮國(guó)情尤其是我國(guó)的礦產(chǎn)資源特點(diǎn)，不能機(jī)械模仿國(guó)外的礦業(yè)權(quán)出讓方式。各種出讓方式各有所長(zhǎng)，各有所短，因此，要根據(jù)不同情況和條件選擇不同的出讓方式，多種方式相結(jié)合。

各國(guó)的出讓方式，一般受到時(shí)間、資源價(jià)值、行政權(quán)力等因素影響，出讓方式的影響因素和授予的條件值得我國(guó)借鑒。如，申請(qǐng)授予的條件：前景很不明朗的區(qū)塊、首次申請(qǐng)?zhí)降V權(quán)；招標(biāo)授予的條件：礦區(qū)范圍較大的可銷售礦產(chǎn)；拍賣授予的條件：推斷礦化潛力好的地區(qū)以及對(duì)被取消、放棄及因其他原因由政府收回的礦業(yè)權(quán)的重新出讓；協(xié)議授予的條件：調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策需要給予傾斜的項(xiàng)目。發(fā)達(dá)國(guó)家一般作為重要項(xiàng)目或礦產(chǎn)地的出讓方式，發(fā)展中國(guó)家一般作為與國(guó)外合作項(xiàng)目的出讓方式。

4.2 適當(dāng)以競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓礦業(yè)權(quán)

采用招標(biāo)、拍賣等競(jìng)爭(zhēng)性的方式授予礦業(yè)權(quán)，是多數(shù)礦業(yè)大國(guó)的做法。競(jìng)爭(zhēng)因素是礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)主體的投資期望，以競(jìng)爭(zhēng)性方式出讓礦業(yè)權(quán)，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中由市場(chǎng)供求關(guān)系和資源稀缺程度形成價(jià)格的要求，能夠最大程度地實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源所有者的利益。招標(biāo)、拍賣授予方式與申請(qǐng)授予方式相比，有明顯的優(yōu)點(diǎn)，即透明、阻止投機(jī)、選擇出讓給合適的權(quán)利人、可為國(guó)家產(chǎn)生附加收入等，但也存在著出讓成本高、主觀性強(qiáng)、自由裁量性和貪腐等缺點(diǎn)。市場(chǎng)投資本身具有盲目性的特點(diǎn)，單純以競(jìng)爭(zhēng)因素來(lái)選擇礦業(yè)權(quán)出讓方式，無(wú)法避免炒作礦業(yè)權(quán)的經(jīng)濟(jì)泡沫現(xiàn)象，不利于礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)行業(yè)的穩(wěn)定。因此，在礦業(yè)權(quán)出讓中要適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)，既要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，也要有國(guó)家的宏觀調(diào)控。

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