王迎建

在日常的水利管理中，水利管理單位經(jīng)常遇到水事違法行為，如何規(guī)范水行政處罰行為，保障和監(jiān)督水行政主管部門有效實(shí)施水行政管理，是橫亙?cè)谒芾韱挝幻媲安荒芑乇艿囊粋€(gè)重要問題。為此，筆者結(jié)合自身執(zhí)法實(shí)踐對(duì)水事違法行為處理的各個(gè)階段應(yīng)注意把握的幾個(gè)重點(diǎn)問題進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。

一、水事違法行為發(fā)現(xiàn)階段

當(dāng)發(fā)現(xiàn)水事違法行為時(shí)，水政監(jiān)察員首先要進(jìn)行制止，必要時(shí)向當(dāng)事人發(fā)出《責(zé)令停止水事違法行為告知書》，并根據(jù)違法情節(jié)及時(shí)處理。

（一）如當(dāng)事人違法行為輕微經(jīng)水政監(jiān)察員制止后能及時(shí)糾正并且沒有造成危害的，根據(jù)處罰與教育相結(jié)合的原則，經(jīng)教育后可以不予水行政處罰。

（二）如果違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的，可以當(dāng)場(chǎng)作出水行政處罰決定的，可以適用簡(jiǎn)易程序，具體處罰程序和要求《水行政處罰實(shí)施辦法》有明確規(guī)定，本文不再贅述。但需注意，進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)處罰，并不等于當(dāng)場(chǎng)收繳罰款，只有以下三種情況可以當(dāng)場(chǎng)收繳罰款：①當(dāng)場(chǎng)處罰并依法給予二十元以下罰款時(shí)；②實(shí)施當(dāng)場(chǎng)處罰并且不當(dāng)場(chǎng)收繳罰款，事后難以執(zhí)行時(shí)；③在邊遠(yuǎn)、水上、交通不便地區(qū)，不論適用簡(jiǎn)易程序還是一般程序，當(dāng)事人向指定銀行收繳罰款確有困難并經(jīng)當(dāng)事人主動(dòng)提出的。其余情況不得當(dāng)場(chǎng)收繳罰款。

（三）如果情節(jié)嚴(yán)重，水政監(jiān)察員就必須通過初步調(diào)查及時(shí)認(rèn)定案件性質(zhì)，對(duì)于認(rèn)為有違反水法律法規(guī)的事實(shí)，需要追究法律責(zé)任，符合法律追究時(shí)效，并且在職權(quán)管轄權(quán)限內(nèi)的水事違法案件要及時(shí)立案調(diào)查。

（四）如果情節(jié)嚴(yán)重，但違法行為超過兩年的，不再進(jìn)行水行政處罰，但是有權(quán)采取拆除、恢復(fù)原貌等強(qiáng)制措施。

（五）如果情節(jié)特別嚴(yán)重，違法行為依法應(yīng)當(dāng)給予治安管理處罰的，移送公安機(jī)關(guān)；違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)。

對(duì)水事違法行為進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)處罰是否應(yīng)當(dāng)制作筆錄問題，在《行政處罰法》和《水行政處罰實(shí)施辦法》中對(duì)此并未作出嚴(yán)格規(guī)定，但就該問題，筆者認(rèn)為如果現(xiàn)場(chǎng)允許，應(yīng)向當(dāng)事人表明身份，出示證件，告知違法事實(shí)和處罰依據(jù)后，制作筆錄，并由當(dāng)事人核對(duì)無誤后簽名或蓋章。它有利于對(duì)案件的總結(jié)和研討，并可在日后一旦引起行政復(fù)議或行政訴訟時(shí)提供有力證據(jù)。

二、水事違法案件立案與調(diào)查階段

執(zhí)法人員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)立案的，制作《水事案件立案呈批表》，由水政大隊(duì)負(fù)責(zé)人簽署意見后，報(bào)分管局長(zhǎng)、局長(zhǎng)審批后立案?！端掳讣赋逝怼繁仨毺顚懲暾?，如當(dāng)事人姓名或名稱，個(gè)人的要注明年齡、住址、身份證號(hào)，單位要注明地址、法定代表人等相關(guān)事項(xiàng)，承辦人及分管局長(zhǎng)、局長(zhǎng)必須簽署明確意見并簽名，特別要注意呈批表中各項(xiàng)日期不能相互矛盾。立案后對(duì)因證據(jù)不足、反映失實(shí)或其他原因不宜作出行政處罰的，由辦案人員提出撤案理由，并經(jīng)大隊(duì)負(fù)責(zé)人、分管局長(zhǎng)、局長(zhǎng)簽署意見批準(zhǔn)后撤案，并及時(shí)形成卷宗。

案件承辦人在調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)制作《調(diào)查（詢問）筆錄》、《勘驗(yàn)筆錄》、勘驗(yàn)圖、現(xiàn)場(chǎng)照片等相關(guān)資料，收集與案件有關(guān)的證據(jù)。調(diào)查時(shí)必須兩名以上水政監(jiān)察員參加，而且及時(shí)出示證件，并在《調(diào)查（詢問）筆錄》中記錄，《調(diào)查（詢問）筆錄》完成后被詢問人要簽字或蓋章，對(duì)于拒絕簽字或拒絕蓋章的，詢問人應(yīng)在備注上予以說明并簽字。對(duì)于當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)查的，必須告知當(dāng)事人的合法權(quán)益，如申請(qǐng)回避權(quán)、陳述申辯權(quán)等。

收集證據(jù)的范圍必須符合《水行政處罰實(shí)施辦法》中七種證據(jù)的要求，收集證據(jù)應(yīng)盡量取原證，并要形成證據(jù)鏈，環(huán)環(huán)相扣，防止出現(xiàn)偽證假證。特別要注意證據(jù)不能僅為陳述證言等單一類證據(jù)，要注重收集現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)、視聽資料、現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄等證據(jù)，并分析證據(jù)之間有無矛盾，不同人之間的證據(jù)是否一致。運(yùn)用證據(jù)時(shí)要確認(rèn)其與水事違法案件事實(shí)之間的關(guān)聯(lián)，以確定其證明效力。

另外需要特別指出的是，在水行政處罰決定作出后水行政處罰機(jī)關(guān)補(bǔ)充的證據(jù)和行政復(fù)議期間自行收集的證據(jù)，即使可以證明事實(shí)，也屬于違法證據(jù)，不得使用。

三、審理、告知與聽證階段

案件調(diào)查終結(jié)后，案件承辦人應(yīng)擬出《水事案件調(diào)查報(bào)告》，提出初步處理的建議。一般案件由分管局長(zhǎng)、局長(zhǎng)審核后形成處理意見。對(duì)公民處以超過三千元罰款、對(duì)法人或者其他組織處以超過三萬元罰款、吊銷許可證等較重的水行政處罰時(shí)，水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定，并形成處理意見，參加人必須簽名。

水行政處罰機(jī)關(guān)在作出水行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)口頭或者書面告知當(dāng)事人給予水行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)和擬作出的水行政處罰決定，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，如陳述、申辯權(quán)。如果作出對(duì)公民處以超過五千元、對(duì)法人或者其他組織處以超過五萬元罰款以及吊銷許可證等水行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。陳述和申辯可以口頭或書面告知，但聽證必須采用書面形式，送達(dá)聽證告知書。聽證告知書應(yīng)當(dāng)載明事項(xiàng)及相關(guān)要求，《水行政處罰實(shí)施辦法》有明確規(guī)定，本文不再贅述。

一次行政處罰如需同時(shí)作出《水行政處罰事先告知書》和《水行政處罰聽證告知書》，只作出聽證告知即可。前者是陳述和申辯權(quán)，后者是聽證、質(zhì)證權(quán)，適用特定條件下的案件。由于兩種告知的內(nèi)容基本相同，而后者的告知又涵蓋了前者告知的全部?jī)?nèi)容，因此，對(duì)于同一案件需要同時(shí)作出上述兩種告知時(shí)，水行政處罰機(jī)關(guān)只作出后一種告知即可，無需同時(shí)下達(dá)兩種告知。

四、決定、送達(dá)和執(zhí)行階段

根據(jù)案件調(diào)查材料、證據(jù)、當(dāng)事人陳述申辯意見和聽證意見等，案件承辦人員擬制《水行政處罰決定書》并制作《水行政處罰決定呈批表》，大隊(duì)負(fù)責(zé)人簽署意見后經(jīng)分管局長(zhǎng)、局長(zhǎng)簽署意見并批準(zhǔn)后決定。對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的水行政處罰（按《水行政處罰實(shí)施辦法》界定），由水行政處罰機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體討論決定。

《水行政處罰決定書》應(yīng)嚴(yán)格按水行政處罰的種類決定。拆除、要求整改等強(qiáng)制措施可以要求進(jìn)行但不能作為處罰措施進(jìn)行行政處罰。

對(duì)于河道建設(shè)管理項(xiàng)目未經(jīng)水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)同意擅自修建，責(zé)令停止違法行為，限期補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)的，要區(qū)別不同情況作出下一步的處罰。如果違法者在期限內(nèi)補(bǔ)辦有關(guān)手續(xù)，并得到具有審批權(quán)的主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，則不再延續(xù)對(duì)其處罰，申請(qǐng)人補(bǔ)辦了相關(guān)手續(xù)，但未獲批準(zhǔn)的情形，被申請(qǐng)人只能依法作出處罰決定。

一般情況下，水行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)直接送達(dá)。如果當(dāng)事人不在場(chǎng)可以留置送達(dá)或郵遞送達(dá)。

水行政處罰決定書必須明確告知當(dāng)事人對(duì)水行政處罰決定不服的法律救助途徑，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。

水行政處罰機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的時(shí)效：水行政處罰機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理■