孫 迪

（北京市北運河管理處，101100，北京）

一、北運河流域概況

北運河是京杭運河的起始端，發(fā)源于北京市境內(nèi)燕山南麓，經(jīng)河北省香河縣、天津市武清區(qū)于天津市入海河，全長238 km。北京境內(nèi)主河道長89.4 km，流域面積為 4 293 km2，占全市土地總面積的26%，涉及東城、西城、昌平、海淀、朝陽、順義、通州、石景山、豐臺、大興、門頭溝、延慶和懷柔等區(qū)縣，是北京市人口最集中、產(chǎn)業(yè)最聚集、城市化水平最高的流域。

北京市水務(wù)局于2009年編制完成《北運河流域水系綜合治理規(guī)劃》，通過建立“水資源保護(hù)體系、水資源配置體系、防洪減災(zāi)體系”三大體系，將全流域劃分為226個治污單元，從工業(yè)、農(nóng)業(yè)、垃圾等各個領(lǐng)域入手，對北運河流域進(jìn)行綜合全面的治理。

二、流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制

流域管理是當(dāng)前世界各國治理水問題的普遍趨勢，也是解決北京市日益凸顯的水資源緊缺問題的重要途徑。2002年10月1日我國正式頒布實施的新水法第十二條明確規(guī)定，“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。對于流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門的職權(quán)劃分，新水法規(guī)定：“國務(wù)院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定和國務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)”，“縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”。明確了流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政主管部門之間的關(guān)系，兩者既不排斥也不相互取代，而是相結(jié)合的，根據(jù)各自權(quán)限行使水資源管理和監(jiān)督職能。

三、北運河流域管理機(jī)制探討

在 “流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”下，建立健全流域綜合管理機(jī)制應(yīng)遵循流域統(tǒng)籌規(guī)劃、流域綜合治理、流域統(tǒng)一協(xié)調(diào)的原則。強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)對流域水事活動的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)在流域規(guī)劃編制和實施、防洪調(diào)度、水資源配置、節(jié)約用水、水環(huán)境保護(hù)等方面的監(jiān)管職能。通過“統(tǒng)籌規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)劃一、主動參與、部門協(xié)商”的方式進(jìn)行決策。

1.注重立法，科學(xué)制定流域規(guī)劃

通過立法，確立流域管理的地位、目標(biāo)、管理體制和運行機(jī)制，形成規(guī)范化的流域管理的法律法規(guī)體系，做到有法可依、依法管理。

編制流域治理規(guī)劃，通過研究流域的現(xiàn)狀，分析流域內(nèi)山、水、田、林等自然環(huán)境的特點，統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源的關(guān)系，制定適合流域發(fā)展及水資源開發(fā)利用和保護(hù)的基本目標(biāo)，提出流域治理的主要任務(wù)和實施步驟，涉及流域水事管理的準(zhǔn)則、要求、政策和指令框架。

目前，《北運河流域水系綜合治理規(guī)劃》已編制完成，在《北京城市總體規(guī)劃（2004—2020 年）》、各新城規(guī)劃、北京市環(huán)保局所作的《北京市北運河流域污染狀況調(diào)研報告》基礎(chǔ)上，規(guī)劃建立水資源保護(hù)體系，削減入河污染物，實現(xiàn)水源安全、水環(huán)境安全；建立水資源利用體系，提高水資源利用效率，實現(xiàn)供水安全；建立防洪減災(zāi)體系，修復(fù)生態(tài)河道，改造病險閘壩，實現(xiàn)防汛安全；完善水系綜合治理保障機(jī)制，實現(xiàn)流域水系綜合治理目標(biāo)，為“人文北京、科技北京、綠色北京”建設(shè)提供水資源和水環(huán)境保障。

2.制定統(tǒng)一的排放和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化聯(lián)動機(jī)制

從多年的治理經(jīng)驗來看，如果一條河流下游的區(qū)縣非常注重水環(huán)境，對水體的排污、監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)制定得很高，但上游區(qū)縣卻不加限制地排污，或者標(biāo)準(zhǔn)很低，那下游區(qū)縣付出再多努力也是徒勞無益的。

因此，必須劃定嚴(yán)格統(tǒng)一的限制納污和監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，建立排污、監(jiān)測考核機(jī)制，按行政區(qū)域劃分，逐級建立流域水質(zhì)監(jiān)測斷面，施行實時監(jiān)測；按監(jiān)測斷面逐級落實責(zé)任，市、區(qū)、鎮(zhèn)逐級簽訂責(zé)任書，把監(jiān)測斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率納入?yún)^(qū)縣政府的考核范圍。

加強(qiáng)聯(lián)動機(jī)制，調(diào)動流域內(nèi)水務(wù)、環(huán)保、市政、農(nóng)業(yè)、園林等多個部門及各區(qū)縣政府，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多方資源，形成合力。以定期召開北運河流域水系綜合治理工作聯(lián)席會議的形式，協(xié)調(diào)解決綜合治理工作中遇到的問題，做到部門隨時溝通，信息有效傳遞，問題及時解決。確保將規(guī)劃任務(wù)分階段、分年度、有計劃、有步驟地組織實施，逐級落實。

3.拓寬宣傳模式，形成有效的公眾參與機(jī)制

北運河流域綜合治理事關(guān)沿河居民的切身利益，需要全流域乃至全社會民眾的關(guān)注和參與。拓寬“北運河流域綜合治理”宣傳模式，完善公眾參與機(jī)制，形成全方位的宣傳態(tài)勢，將為北運河流域綜合治理工作的順利推進(jìn)營造良好的環(huán)境氛圍。

不斷完善宣傳機(jī)制，改變工作重心，走出辦公室，深入一線。充分尊重群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，通過政務(wù)公開、信息互動、成果共享，充分調(diào)動全社會參與的積極性。例如，在主要交通干線、道路兩側(cè)、大型活動場所設(shè)置“北運河流域綜合治理”公益廣告牌，印發(fā)有關(guān)北運河綜合治理工作的宣傳材料，通過發(fā)放宣傳畫冊、宣傳單、明信片、環(huán)保袋等實物載體，號召全社會參與到北運河流域綜合治理活動中，開通電子郵箱，設(shè)立網(wǎng)上服務(wù)平臺，定期舉辦攝影展和有獎?wù)魑牡然顒樱膭畲蠹覟楸边\河流域綜合治理工作建言獻(xiàn)策。

實施北運河流域綜合治理“手拉手工程”，積極開展聯(lián)誼活動。與學(xué)校、家庭、社會多方聯(lián)手，通過孩子帶動家長，家長帶動家庭，家庭帶動社會，促進(jìn)全社會更廣泛地參與到綜合治理當(dāng)中，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾對水資源保護(hù)的責(zé)任感和使命感，樹立起良好的道德觀和價值觀。

4.建立政府統(tǒng)一管理和市場化經(jīng)營的投資機(jī)制

在明確污水處理和再生水利用具有公益性的基礎(chǔ)上，建立政府統(tǒng)一管理和市場化經(jīng)營的投資機(jī)制，打破行業(yè)壟斷和區(qū)域界限，調(diào)動社會參與積極性，加強(qiáng)協(xié)調(diào)管理，引入市場競爭，引導(dǎo)社會資金注入流域綜合治理項目中，加大社會團(tuán)體對公益性事業(yè)的投資力度。整合企業(yè)效益、社會效益和環(huán)境效益，鼓勵社會單位參與北運河流域水系綜合治理，強(qiáng)化市場化經(jīng)營理念，推動多元化投資。

5.強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)職能，建立問責(zé)機(jī)制

從流域管理層面看，問責(zé)機(jī)制尚未被廣泛應(yīng)用。針對現(xiàn)行的“流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合”的管理體制，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)對流域水事活動的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)在水資源保護(hù)、水資源配置、防洪減災(zāi)、水環(huán)境保護(hù)等方面的監(jiān)管職能。在北運河全流域建立問責(zé)體系，以北運河流域管理機(jī)構(gòu)為問責(zé)主體，在流域內(nèi)建立統(tǒng)一的問責(zé)指標(biāo)，具體包括：水質(zhì)斷面考核指標(biāo)（氨氮、總磷、COD、BOD、懸浮物等），水污染物總量控制指標(biāo)，工業(yè)污染物排放指標(biāo)，農(nóng)業(yè)面源污染指標(biāo)，規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場規(guī)模、數(shù)量、排放指標(biāo)，農(nóng)村生活垃圾收集率，城鎮(zhèn)生活污水處理率等。對未按指標(biāo)規(guī)定排放或未達(dá)到指標(biāo)規(guī)定合格率的，按“提示、警告、處罰”三類級別下發(fā)告知書，責(zé)令主管部門限期整改。

6.鞏固綜合治理成果，完善長效機(jī)制

建立長效機(jī)制，深化治理和監(jiān)管制度。逐步完善包括治理、監(jiān)督、考核在內(nèi)的一整套工作機(jī)制，將水質(zhì)斷面考核制度、目標(biāo)責(zé)任制度、部門分工負(fù)責(zé)制度、年度任務(wù)分解制度、項目滾動實施制度、部門聯(lián)席會議制度等各項制度規(guī)范化、常態(tài)化，以保障治理工作的順利開展。同時，強(qiáng)化政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種有效形式，落實監(jiān)督工作的目標(biāo)責(zé)任，建立健全考核激勵和責(zé)任追究機(jī)制，表彰先進(jìn)，鞭策落后，互相促進(jìn)，共同提高，推動全流域全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

[1]胡振鵬.流域綜合管理理論與實踐[M].北京：科學(xué)出版社，2010.

[2]北京市水務(wù)局.北運河流域水系綜合治理規(guī)劃[R].2009.