閆俊平,溫連杰
(上海市楊浦區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所,上海楊浦 200438)
行政自由裁量權(quán)是行政執(zhí)法過程中大量存在的一種權(quán)力,如何規(guī)范行使自由裁量權(quán)是做到行政處罰公開、公正、責(zé)罰相當(dāng)?shù)年P(guān)鍵。2011年8月4日,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“嚴(yán)格規(guī)范行政裁量權(quán)行使,細(xì)化、量化裁量基準(zhǔn),公開裁量范圍、種類和幅度”。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系涉及大量的自由裁量條款,在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中,如何分析把握影響因素、嚴(yán)格規(guī)范自由裁量權(quán)的行使,是當(dāng)前擺在我們面前的一個重要課題。
自由裁量權(quán)一般與行政行為結(jié)合在一起,是國家賦予具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)規(guī)定的幅度、范圍內(nèi)有一定選擇余地的處置權(quán)力。自由裁量權(quán)主要體現(xiàn)行政合理性原則,包括種類裁量權(quán)、幅度裁量權(quán)和程度裁量權(quán)三方面。由于我國幅員遼闊,各地情況千差萬別,法律法規(guī)的規(guī)定不可能窮盡一切可能。因此,行政機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)是客觀存在的。例如《上海市動物防疫條例》第45條第2款規(guī)定“違反本條例第37條規(guī)定,接收未經(jīng)指定道口檢查簽章運(yùn)入本市的動物、動物產(chǎn)品的,由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對接收單位或者個人給予警告,并處一萬元以上十萬元以下的罰款”。此法條規(guī)定裁量幅度一萬到十萬,裁量范圍如此之大,如果一旦失去裁量權(quán)的控制容易成為各種矛盾的引爆點。
動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰條款大多涉及自由裁量權(quán)限,因此,有效規(guī)范自由裁量權(quán)的行使,對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法公正、合理具有重要意義。
1.1.1 對執(zhí)法體系制度的信任、安全感
動物衛(wèi)生行政處罰中處罰主體、被處罰人和法律法規(guī)體系三者構(gòu)成行政處罰系統(tǒng)。一個被處罰主體和被處罰人共同信任的執(zhí)法體系能有效促進(jìn)自由裁量的科學(xué)性和合理性。例如,被處罰行為人敬畏法律,認(rèn)同處罰的自由裁量權(quán)限,根據(jù)“火爐效應(yīng)”,他們自然忌憚自由裁量權(quán)的存在。同樣,如果處罰主體信任行政處罰自由裁量權(quán),那么作出的自由裁量應(yīng)該是在合法、合理范圍內(nèi)的。實際情況是,長期以來自由裁量與處罰主體內(nèi)部返還獎金掛鉤,造成處罰主體和被處罰對象對自由裁量權(quán)形成截然不同的態(tài)度,被處罰者對整個罰款額度的不信任構(gòu)成了對整個自由裁量法規(guī)的不信任,從而影響到自由裁量權(quán)存在的權(quán)威性。
另外,立法過程中公眾的參與程度,也在一定程度上影響自由裁量的權(quán)威性?,F(xiàn)行的動物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)體系在實際制定過程中對自由裁量權(quán)的設(shè)定,在某種程度上忽視了此領(lǐng)域相關(guān)群體的參與性。這樣未經(jīng)充分考慮公眾意見形成的處罰標(biāo)準(zhǔn)往往不能被公眾充分認(rèn)可,容易導(dǎo)致不同區(qū)域動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在作出行政處罰時對相對人無形中形成制度上的不合理。
1.1.2 當(dāng)前自由裁量權(quán)法律法規(guī)影響
一是執(zhí)法多據(jù)。現(xiàn)行的動物行政處罰兜底條款經(jīng)常會出現(xiàn)“按相關(guān)規(guī)定處罰”“法律法規(guī)有處罰規(guī)定的”這樣的字眼,這實際上造成了“處罰多據(jù)”情況,令執(zhí)法者無所適從,影響了自由裁量權(quán)威性。
二是裁量標(biāo)準(zhǔn)未有明確規(guī)定。例如《中華人民共和國動物防疫法》第78條規(guī)定“違反本法規(guī)定,屠宰、經(jīng)營、運(yùn)輸?shù)膭游镂锤接袡z疫證明,經(jīng)營和運(yùn)輸?shù)膭游锂a(chǎn)品未附有檢疫證明、檢疫標(biāo)志的,由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正,處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額百分之十以上百分之五十以下的罰款;對貨主以外的承運(yùn)人處運(yùn)輸費用一倍以上三倍以下罰款”。這里“貨值金額”和“運(yùn)輸費用”如何計算沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),容易造成裁量差異過大。
三是法律法規(guī)適用沖突。比如《上海市動物防疫條例》第35條第2款規(guī)定“在動物防疫監(jiān)督檢查中,發(fā)現(xiàn)檢疫證明與實際物品不符,檢疫證明與有關(guān)的驗訖印章或者檢疫標(biāo)識不符,檢疫證明逾期,檢疫證明涂改的,動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以要求貨主或者承運(yùn)人將有關(guān)動物運(yùn)送至本市指定的場所進(jìn)行留驗、檢測,重新辦理檢疫手續(xù)”,而《中華人民共和國動物防疫法》第79條規(guī)定“違反本法規(guī)定,轉(zhuǎn)讓、偽造或者變造檢疫證明、檢疫標(biāo)志或者禽畜標(biāo)識的,由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒收違法所得,收繳檢疫證明、檢疫標(biāo)志或者禽畜標(biāo)識,并處三千元以上三萬元以下罰款”。在實踐中,涂改檢疫證明算作是偽造,上海市的地方性法規(guī)規(guī)定,“可以進(jìn)行補(bǔ)檢”,而《動物防疫法》卻硬性規(guī)定了處罰額度,這樣在具體操作過程中就形成沖突,也為自由裁量留下了不同的空間。
1.1.3 自由裁量程序規(guī)定影響
動物衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域尚未形成全國統(tǒng)一規(guī)范的行政處罰程序規(guī)定,容易造成裁量上的瑕疵。比如,《上海市動物防疫條例》第35條第3款規(guī)定“經(jīng)補(bǔ)檢或者重檢,對檢疫合格的動物,由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)出具檢疫證明;對檢疫不合格的動物,由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理”。此款項中對補(bǔ)檢以什么樣的程序進(jìn)行審查,以及相關(guān)的工作時限未作出規(guī)定,使執(zhí)法過程中的裁量行為具有很大的隨意性。
1.1.4 動物衛(wèi)生管理體制的影響
中國動物衛(wèi)生管理體制自新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》實施后逐漸理順,但是很多法律條款的制定并沒有跟得上體制的變化。例如,從法律法規(guī)來看,獸醫(yī)主管部門擁有處罰權(quán)、監(jiān)督權(quán)和審批權(quán),而縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)卻沒有審批權(quán)。在各個地方有不同的情況,如果審批權(quán)要設(shè)置到省級,那么勢必會造成行政效率的低下,也從一定程度上影響了區(qū)縣動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)的應(yīng)用。
1.1.5 行政權(quán)力監(jiān)督不健全造成影響
一方面權(quán)力配置不科學(xué),權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、單位內(nèi)部監(jiān)督、上級機(jī)構(gòu)監(jiān)督和社會監(jiān)督的力量對比不合理,未能形成真正的監(jiān)督合力。另一方面監(jiān)督缺乏獨立性,如作為行政系統(tǒng)內(nèi)的畜牧獸醫(yī)行政管理部門指導(dǎo)下級動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法情況,使得這種監(jiān)督在實踐中很難真正履行,以致虛監(jiān)、失監(jiān)等現(xiàn)象時有出現(xiàn)。
1.2.1 可以為個人所調(diào)用的資源狀況
行政處罰過程實質(zhì)上是“法治”與“人治”,處罰主體和被處罰者之間的博弈過程。行政處罰中個人所能調(diào)用的主要是權(quán)力、財富、聲望和機(jī)會等資源。具體如權(quán)力來說,處罰主體的權(quán)力層次某種程度上決定了在自由裁量權(quán)限內(nèi)可以實施的裁量幅度大??;被處罰主體所處的社會地位高低、所擁有的權(quán)力大小,決定了其討價還價的能力。比如,被處罰者是大型食品加工企業(yè),那么他所能承受的處罰額度會相對更大,但是他本身的社會地位也決定其博弈能力也相對較大。
1.2.2 個人所實際動用的資本狀況
一是對非正式網(wǎng)絡(luò)途徑的選擇?;幼裱|(zhì)原則,通常發(fā)生在具有相近或相似的資源與生活方式特征的行動者之問。根據(jù)業(yè)緣、趣緣關(guān)系,動物產(chǎn)品經(jīng)營者一般會形成自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。違法者在遇到行政處罰案件時,首先想到的是在自己的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)內(nèi)尋找能影響行政自由裁量的資源。這些資源具體分為“信息”(information)和“影響”(influence)兩大類。“信息”指的是個人可以從網(wǎng)絡(luò)中獲得對自己行動(如提供幫助等)有價值的信息,“影響”指個人可從網(wǎng)絡(luò)成員那里得到能直接幫助自己達(dá)到行動目的的實質(zhì)幫助。這些“信息”和“影響”足以影響自由裁量結(jié)果的公正性。
1.2.3 執(zhí)法者的能力水平問題
由于執(zhí)法人員的工作能力,對法條的駕馭能力,相關(guān)知識水平欠缺等原因,會導(dǎo)致一些不可以預(yù)見的自由裁量失誤,純屬“無心之失”。主要表現(xiàn)為對錯誤事實認(rèn)定,對案件的錯誤定性等。典型的情況是,如《動物防疫法》規(guī)定禁止未檢動物、動物產(chǎn)品上市銷售,而執(zhí)法人員如果對未檢上市的動物產(chǎn)品情況不進(jìn)行深入調(diào)查,會將本應(yīng)適用《動物防疫法》第43條進(jìn)行定性的情節(jié)而適用第25條進(jìn)行定性。
1.3.1 特有的人情、面子因素
中國的人情關(guān)系已經(jīng)滲透到了社會的方方面面,也深深影響了法律體系內(nèi)的自由裁量權(quán)實施?!霸谖餮笊鐣餇幍氖菣?quán)利,而在我們卻是攀關(guān)系、講交情”。正因為面子和人情密切相關(guān),在行政處罰中,一方面,由于人情關(guān)系,只要是熟人或自己人,一切公共生活中的責(zé)任和規(guī)矩,都可以隨意改流變通;另一方面,對他人或陌生人,一切正常的程序都可能成為關(guān)卡。在這里,普遍的標(biāo)準(zhǔn)并不發(fā)生作用,一定要問清對象是誰,和自己是什么關(guān)系,才能決定拿出什么標(biāo)準(zhǔn)來。
1.3.2 根深蒂固的心理因素
筆者將心理因素歸結(jié)為文化,是因為心理中的潛意識層面指引著人生的價值判斷。從主觀上來看,一是主要來自于處罰主體潛意識。比如,如果處罰主體潛意識里主張伸張正義、對違法者嫉惡如仇,那么很大程度上會加重對違法者的裁量額度;二是執(zhí)法者的早期體驗,比如執(zhí)法者從小的經(jīng)歷影響了他對是非曲直的判斷,那么一旦在其擁有自由裁量權(quán)力的情況下,往往會依據(jù)其個人好惡做出一些不合理的自由裁量;三是來自于被處罰者的潛意識,有些被處罰者抱有“無賴”心理,利用當(dāng)前信訪事件層出不窮這樣的敏感時期,遇到處罰就上門“鬧一鬧”,以“身體的武器”來對抗法律的尊嚴(yán),從而期望達(dá)到罰款數(shù)額降低的目的。
對法律法規(guī)自由裁量條款的分析,也是分析制度層面影響因素的重要途徑??梢哉f,無論何種裁量都是在制度范圍內(nèi)的,制度的回旋余地影響著裁量權(quán)的最終實現(xiàn)程度。
筆者對上海市某區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督所經(jīng)常采納的行政處罰自由裁量法條進(jìn)行了梳理、歸類。在此由于區(qū)動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不屬于畜牧獸醫(yī)行政主管部門,因此未將涉及畜牧獸醫(yī)主管部門的法條列為其中。梳理的法律法規(guī)以及部門規(guī)章等共9部,包括《動物防疫法》《上海市動物防疫條例》《動物診療機(jī)構(gòu)管理辦法》《上海市養(yǎng)犬管理條例》等,共梳理出與自由裁量權(quán)有關(guān)的條款78條,不涉及《行政處罰法》《國家賠償法》《行政訴訟法》《畜牧法》等有關(guān)法律條款。根據(jù)這些條款,涉及自由裁量的主要法條呈現(xiàn)以下特點。
一是對事實要件認(rèn)定的自由裁量。動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)對當(dāng)事人行為性質(zhì)認(rèn)定的酌情裁量,確認(rèn)其行為是否違反動物衛(wèi)生監(jiān)督管理秩序,并經(jīng)過調(diào)查決定是否作出動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰。比如《動物防疫法》第50條規(guī)定“從事動物診療活動的機(jī)構(gòu),應(yīng)當(dāng)具備下列條件:(一)有與動物診療活動相適應(yīng)并符合動物防疫條件的場所;(二)有與動物診療活動相適應(yīng)的執(zhí)業(yè)獸醫(yī);(三)有與動物診療活動相適應(yīng)的獸醫(yī)器械和設(shè)備;(四)有完善的管理制度”。這些技術(shù)條件需要經(jīng)過行政執(zhí)法人員的調(diào)查取證決定。
二是判定情節(jié)輕重的自由裁量。在動物衛(wèi)生監(jiān)督法律中,有不少法條規(guī)定的酌定情節(jié)。即在量刑時,需由動物衛(wèi)生監(jiān)督部門酌定違法情節(jié)的范圍、程度和輕重。法條中經(jīng)常見“根據(jù)不同情節(jié)”“視情節(jié)嚴(yán)重”“造成嚴(yán)重后果”等模糊語言來概括、規(guī)定,其本身沒有明確的內(nèi)涵和外延,又缺乏認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件,具體理解和適用,只有聽?wèi){動物衛(wèi)生執(zhí)法人員去判定。
三是選擇行為時限的自由裁量。動物衛(wèi)生監(jiān)督法律中有些法條所規(guī)定的限期行政相對人履行某種義務(wù),既未具體規(guī)定履行的期限,也未規(guī)定其履行的幅度。例如《上海市動物防疫條例》第35條第3款的“重新補(bǔ)檢或者重檢”就沒有一個具體的程序、時間規(guī)定,實際工作中需要依靠自由裁量。
四是選擇處罰的對象、種類和幅度的自由裁量。我國現(xiàn)行動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰主要有警告、罰款、責(zé)令改正、沒收違法所得等。大體可以分為三類:一是確定型,即對某種違法行為,動物衛(wèi)生監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定了處罰對象、種類,應(yīng)給與某種行政處罰;二是選擇型,即某一違法行為,法律規(guī)定了可以選定處罰對象、幅度;三是混合型,即對某一違法違規(guī)行為,幾部法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定了可以選定處罰對象,又規(guī)定了可同時選定另一種行政處罰或不處罰。
一是容易造成人治之嫌,違背法治精神。行政處罰必須符合法律的目的和精神,如果行使自由裁量權(quán)時超出法定的幅度和范圍,不能公平合理地實現(xiàn)執(zhí)法意圖,就會踐踏到法律權(quán)威。行政權(quán)力是政府管理社會、服務(wù)社會的權(quán)力。在其運(yùn)行過程中,為實現(xiàn)其管理和服務(wù)職能,有效地穩(wěn)定社會秩序、回應(yīng)公共訴求,必然有著效率優(yōu)先的價值選擇,當(dāng)效率優(yōu)先被片面強(qiáng)調(diào),正義被遺忘之時,權(quán)力必然能夠找到濫用的溫床。
二是為“自私裁量”提供了可能,造成行政資源的浪費,助長特權(quán)思想,滋生腐敗,影響黨和政府形象。
三是不利于社會秩序的穩(wěn)定。如果行政主體濫用行政處罰自由裁量權(quán),不同情況相同對待,相同情況不同對待,容易引起群眾懷疑,產(chǎn)生對立情緒,從而導(dǎo)致社會秩序的不穩(wěn)定。
綜上所述,行政自由裁量權(quán)是一把雙刃劍,要解決裁量不公的問題,必須加強(qiáng)對行政自由裁量權(quán)的控制,而對自由裁量權(quán)的控制說到底是“人治”與“法治”“人情”與“制度”的較量。
筆者認(rèn)為,控制自由裁量權(quán)需要加強(qiáng)制度剛性,同時也需要兼顧制度的溫情。
加快制定動物衛(wèi)生監(jiān)督領(lǐng)域“行政處罰自由裁量規(guī)范”和“動物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰程序規(guī)定”,細(xì)化自由裁量基準(zhǔn),明確行政處罰基本程序。程序公正是保證結(jié)果公正的基本前提。因此要更加注重程序上的自由裁量權(quán)濫用。根據(jù)現(xiàn)有的法律體系,要堅決執(zhí)行告知制度、信息公開制度、回避制度和聽證制度等。
一是可以借鑒西方判例制度,針對某一類型的違法案件,有某一區(qū)域內(nèi)一定級別的行政立法機(jī)關(guān)(這樣可以考慮地區(qū)的經(jīng)濟(jì)情況),成立專家辦案小組,嚴(yán)格按照行政處罰原則形成“標(biāo)準(zhǔn)案卷”,供執(zhí)法者參考,有利于提高執(zhí)法者的判案水準(zhǔn)。
二是加強(qiáng)法律培訓(xùn),切實提高執(zhí)法者的法律專業(yè)水平和辦案能力。同時,加強(qiáng)執(zhí)法人員的道德修養(yǎng),筑起思想上的防火墻。
通過細(xì)化量化行政執(zhí)法自由裁量權(quán),按照裁量涉及的各種不同的事實情節(jié),將法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定的裁量范圍加以細(xì)化,并設(shè)以固定的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)。
3.3.1 上級動物衛(wèi)生主管行政部門應(yīng)盡快制定出量化自由裁量權(quán)實施細(xì)則或規(guī)范性文件,以此來規(guī)范指導(dǎo)各基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政自由裁量權(quán)的行使。
3.3.2 實行定性與定量分析相結(jié)合。根據(jù)影響因素影響程度不同,通過專家賦值法對相關(guān)因素進(jìn)行賦值,盡量通過排除主觀因素而在制度框架內(nèi)進(jìn)行合理裁量。
3.3.3 把握主要原則。在量化的基礎(chǔ)上把握基本原則,比如,考慮違法違規(guī)產(chǎn)品數(shù)量、違法后果的嚴(yán)重程度、違法相對人的態(tài)度等。以上海中心城區(qū)為例,在實踐中最多的行政處罰就是涉及違法經(jīng)營動物產(chǎn)品未附檢疫證明案件。可以此類案件為試點,將行政處罰自由裁量幅度分割為若干裁量格次,并預(yù)設(shè)每一格次的裁量標(biāo)準(zhǔn),明確每一格次的違法構(gòu)成和責(zé)任內(nèi)容,增加法條的可操作性,限制行政主體的裁量余地。
3.3.4 采取集體會商制度。合理分權(quán),使行政執(zhí)法的受理權(quán)、調(diào)查權(quán)、決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)予以分開,使不同的職能分屬于不同的部門或人員,明確崗位職責(zé),完善業(yè)務(wù)規(guī)程,使權(quán)力和利益脫鉤。同時,在案件最終審理時設(shè)立集體會商制度,對自由裁量額度根據(jù)自由裁量細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成共識,做到各個環(huán)節(jié)相互監(jiān)督和制約,堅持重大問題的逐級審批、逐級負(fù)責(zé)制度,達(dá)到權(quán)力的合理配置、分工,使權(quán)力形成自我約束。
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