趙淑芹 ，劉樹明，唐守普

(1.石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050031；2.河北省土地整理服務(wù)中心，河北 石家莊 050011)

隨著“兩種資源、兩個(gè)市場”礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略實(shí)施，單純考慮土地的礦產(chǎn)價(jià)值理念逐步被全面考慮土地利用的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和生態(tài)綜合價(jià)值理念取代。全方位的審視現(xiàn)行的礦業(yè)用地制度，特別是礦業(yè)用地退出制度顯得十分必要。

1 我國礦業(yè)用地制度的基本特征

礦業(yè)用地是礦業(yè)權(quán)人因行使礦業(yè)權(quán)而產(chǎn)生的用地類型，隨著礦區(qū)采礦活動(dòng)的終止，承載和服務(wù)礦業(yè)的功能終止，礦業(yè)用地功能用盡。與其他國有建設(shè)用地類型相比，礦業(yè)用地不僅表現(xiàn)出了明顯的準(zhǔn)入-利用-退出的周期性特征(圖1)，即采礦活動(dòng)涉及的集體所有的農(nóng)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地，或國有建設(shè)用地通過辦理臨時(shí)用地手續(xù)或征收程序轉(zhuǎn)為礦業(yè)用地(探礦用地或采礦用地)，礦業(yè)活動(dòng)結(jié)束后，礦業(yè)用地轉(zhuǎn)為原農(nóng)業(yè)用途或轉(zhuǎn)為其他用途的建設(shè)用地類型，還表現(xiàn)出了如下特征，見圖1。

1.1 使用權(quán)人特定

國內(nèi)礦業(yè)權(quán)人是經(jīng)過行政許可的特定人或組織[1]。取得勘查許可證的組織或個(gè)人稱為探礦權(quán)人，取得采礦許可證的組織或個(gè)人稱為采礦權(quán)人。礦業(yè)用地的初始取得主體僅限于礦業(yè)權(quán)人。探礦用地由探礦權(quán)人或采礦權(quán)人申請，經(jīng)過相應(yīng)的國土資源部門批準(zhǔn)，獲得臨時(shí)用地使用權(quán)；采礦用地由采礦權(quán)人申請，經(jīng)過相應(yīng)的國土資源部門批準(zhǔn)，采礦權(quán)人獲得國有建設(shè)用地使用權(quán)。礦業(yè)活動(dòng)終止前，礦業(yè)用地只能隨礦業(yè)權(quán)的流轉(zhuǎn)變更使用權(quán)人，不允許單獨(dú)流轉(zhuǎn)。礦業(yè)用地使用權(quán)人與礦業(yè)權(quán)人一一對應(yīng)。

1.2 僅用于承載探礦、采礦及與此相關(guān)的活動(dòng)

探礦用地用于承載探礦活動(dòng)，探礦權(quán)人可以在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域架設(shè)供電、供水、通訊管線，但不得影響或者損害原有的供電、供水設(shè)施和通訊管線；可以在勘查作業(yè)區(qū)及相鄰區(qū)域通行和根據(jù)工程需要臨時(shí)使用土地，但必須遵守有關(guān)法律、法規(guī)關(guān)于勞動(dòng)安全、土地復(fù)墾和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。勘查作業(yè)完畢，及時(shí)封、填探礦作業(yè)遺留的井、硐或者采取其他措施，消除安全隱患。采礦用地用于承載采礦活動(dòng)，采礦權(quán)人可按照采礦許可證規(guī)定的開采范圍和期限從事開采活動(dòng)，在礦區(qū)范圍內(nèi)建設(shè)采礦所需的生產(chǎn)和生活設(shè)施，并可以根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)的需要，依法取得土地使用權(quán)。礦業(yè)活動(dòng)結(jié)束，礦業(yè)用地退出轉(zhuǎn)用。

圖1 礦業(yè)用地進(jìn)入-利用-退出的過程圖

1.3 有償取得和利用

土地管理法及實(shí)施條例規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用農(nóng)民集體所有土地的，除與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)簽訂臨時(shí)使用土地合同外，要支付臨時(shí)使用土地補(bǔ)償費(fèi)。采礦用地要按照劃撥、出讓和轉(zhuǎn)讓等取得土地使用權(quán)的方式，支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)或繳納土地出讓金，或轉(zhuǎn)讓費(fèi)，并按照產(chǎn)業(yè)政策支付建設(shè)用地使用費(fèi)。上述都是礦業(yè)用地有償取得和利用的基本內(nèi)容。

1.4 復(fù)墾后退出

現(xiàn)行的《土地管理法實(shí)施條例》第二十八條規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)占用耕地的，土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。”《土地復(fù)墾規(guī)定》第二十條：“對不履行或者不按照規(guī)定要求履行土地復(fù)墾義務(wù)的企業(yè)和個(gè)人，由土地管理部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，由土地管理部門根據(jù)情節(jié)，處以每畝每年二百元至一千元的罰款。對逾期不改正的企業(yè)和個(gè)人，在其提出新的生產(chǎn)建設(shè)用地申請時(shí)，土地管理部門可以不予受理?！庇纱丝梢?，礦業(yè)用地實(shí)行復(fù)墾后退出制度。按照復(fù)墾的分類，“復(fù)原”是指復(fù)原破壞前所存在的狀態(tài)，“恢復(fù)”是指將破壞的地區(qū)恢復(fù)到近似破壞前的狀態(tài)?！爸亟ā笔歉鶕?jù)破壞前制定的規(guī)劃，將破壞土地恢復(fù)到穩(wěn)定的和永久的用途，這種用途可以和破壞前一樣，也可以在更高的程度上用于農(nóng)業(yè)，或者改作建設(shè)用地，假如改變用途，新的用途必須對社會(huì)更有利。從當(dāng)前的復(fù)墾實(shí)踐看，“復(fù)原”難度較高，“重建”具有更大的靈活性，其可以按照公共利益及經(jīng)濟(jì)條件，來確定復(fù)墾損毀土地的利用方案[2]。

2 我國當(dāng)前礦業(yè)用地退出機(jī)制及其問題

按照礦山生命周期理論，礦山閉坑或者報(bào)廢，是礦業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律。礦山閉坑或者報(bào)廢，就意味著礦山退出礦業(yè)，礦業(yè)用地退出礦山企業(yè)。隨著我國礦業(yè)總規(guī)模的擴(kuò)大，礦業(yè)用地總規(guī)模不斷增加，退出礦業(yè)活動(dòng)的礦業(yè)用地規(guī)模必然同步增加。但當(dāng)前的礦業(yè)用地退出狀況并不樂觀，存在退出數(shù)量少、節(jié)奏慢、質(zhì)量低等現(xiàn)象。礦業(yè)用地粗放利用的主要原因，是現(xiàn)行礦業(yè)用地制度不適應(yīng)礦業(yè)權(quán)主體多元化引起的退出途徑不全、期限不匹配、退出激勵(lì)不當(dāng)和退出監(jiān)管不到位等。

2.1 礦業(yè)用地的退出路徑無法涵蓋新情況

當(dāng)前，礦業(yè)用地法規(guī)退出途徑有兩種：一是按照國有建設(shè)用地規(guī)范，二是返還集體，按照集體所有土地規(guī)范。第一種途徑又可細(xì)分為歸原擁有礦業(yè)用地的企業(yè)使用、國家閑置收回和提前收回三種情況。《土地復(fù)墾規(guī)定》第十七條規(guī)定：“生產(chǎn)過程中破壞的國家征用的土地，企業(yè)用自有資金或者貸款進(jìn)行復(fù)墾的，復(fù)墾后歸該企業(yè)使用；根據(jù)規(guī)劃設(shè)計(jì)，企業(yè)不需要使用的土地或者未經(jīng)當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T同意，復(fù)墾后連續(xù)二年以上不使用的土地，由當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府統(tǒng)籌安排使用；因國家生產(chǎn)建設(shè)需要提前收回的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)對承包合同或者集資協(xié)議的另一方當(dāng)事人支付適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償費(fèi)?！钡诙N途徑又細(xì)分為二，一是損毀土地?zé)o法恢復(fù)原用途，但原集體經(jīng)濟(jì)組織愿意保留的，返還集體；二是生產(chǎn)過程中破壞的國家不征用的土地，復(fù)墾后仍歸原集體經(jīng)濟(jì)組織使用。

上述退出途徑設(shè)計(jì)已明顯存在漏洞，沒有涵蓋所有符合退出的情形。比如，對已征用但沒有破壞土地的處理沒有做出明確的規(guī)定，對損毀土地?zé)o法恢復(fù)原用途，但原集體經(jīng)濟(jì)組織愿意保留的，返還集體后的利用類型沒有做出具體規(guī)定。另外，缺少市場化的退出途徑。退出途徑不全面，造成退出途徑不暢通。

2.2 退出期限匹配性較差

按照現(xiàn)行規(guī)定，探礦用地屬于臨時(shí)用地，使用期限為2年。采礦用地按照所取得的土地原初始權(quán)利狀況確定使用年限，初始為國有土地的，按照國有土地使用權(quán)的剩余年限確定期限；初始為集體所有土地的，出讓使用期限為工業(yè)用地的法定最高限50年，用地期限內(nèi)不能完成礦業(yè)活動(dòng)的，可申請續(xù)期。劃撥用地不考慮使用期限問題。以采礦權(quán)為例，《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(國務(wù)院令第241號)第七條規(guī)定：“采礦許可證有效期，按照礦山建設(shè)規(guī)模確定，大型以上的，采礦許可證有效期最長為30年；中型的，采礦許可證有效期最長為20年；小型的，采礦許可證有效期最長為10年。采礦許可證有效期滿，需要繼續(xù)采礦的，采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)在采礦許可證有效期屆滿的30日前，到登記管理機(jī)關(guān)辦理延續(xù)登記手續(xù)?！?/p>

礦業(yè)用地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)兩者的期限差異，會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生下列現(xiàn)象：一個(gè)服務(wù)年限為30年且采礦權(quán)期限為30年的礦山，礦業(yè)權(quán)人通過出讓方式可以獲得一宗使用權(quán)年限為50年的礦業(yè)用地。從土地利用角度看，無緣由地給了土地使用權(quán)人20年的無確定用途的土地使用權(quán)，既不符合土地稀缺國情與集約與節(jié)約用地要求，也不符合用途管制需要；從投入看上，雖然礦業(yè)權(quán)人在取得環(huán)節(jié)多支付20年的土地使用權(quán)費(fèi)，但從土地價(jià)值不斷增值的角度看，卻給了土地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓剩余土地使用權(quán)的增值空間。而且，由于采礦活動(dòng)30年終結(jié)，剩余的20年已經(jīng)不符合礦業(yè)用地的用地特性，準(zhǔn)入期限為礦業(yè)用地及時(shí)退出設(shè)置了障礙。

2.3 退出激勵(lì)不適當(dāng)

從用地周期看，礦業(yè)用地具有“臨時(shí)和從屬”性，礦業(yè)活動(dòng)開始，礦業(yè)用地產(chǎn)生，礦業(yè)活動(dòng)結(jié)束，礦業(yè)用地返還或退出轉(zhuǎn)用。從質(zhì)量和功能看，一定數(shù)量、質(zhì)量和功效的土地經(jīng)許可進(jìn)入礦業(yè)活動(dòng)，礦業(yè)活動(dòng)結(jié)束后，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)返還或退出數(shù)量、質(zhì)量或功效符合法定要求的土地，這是礦業(yè)權(quán)人取得和利用土地的基本前提。“誰破壞，誰復(fù)墾” 是礦業(yè)用地使用權(quán)人的法定義務(wù)，一是約束礦業(yè)權(quán)人少占土地，二是約束土地使用權(quán)人減少損毀。

由于過去我國礦業(yè)以國有礦山為主體，未復(fù)墾礦業(yè)損毀土地?cái)?shù)量較大，需要政府投入的復(fù)墾資金缺口較大[3-9]。為解決上述遺留問題，實(shí)施“誰破壞，誰受益”的激勵(lì)機(jī)制是恰當(dāng)?shù)模凑l對破壞土地實(shí)施治理的投入，誰獲得或優(yōu)先獲得治理后土地使用權(quán)。但對新許可的礦業(yè)用地使用權(quán)人而言不適當(dāng)。與過去比，不僅當(dāng)前的土地緊缺度高，而且土地的生態(tài)環(huán)境和社會(huì)功能顯化，對損毀土地進(jìn)行復(fù)墾是當(dāng)前土地使用人的法定義務(wù)。而“誰破壞，誰受益”一定程度上混淆了義務(wù)和權(quán)力的關(guān)系，結(jié)果形成反向激勵(lì)：一是礦業(yè)權(quán)人在采礦后有轉(zhuǎn)用經(jīng)濟(jì)潛力的區(qū)域多占土地，二是減輕了企業(yè)損毀土地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)責(zé)任，造成延時(shí)退地。

2.4 退出監(jiān)管不到位

一是沒有明確監(jiān)管人。按照現(xiàn)行的法規(guī)，探礦權(quán)實(shí)行省、國務(wù)院兩級許可，采礦權(quán)實(shí)行縣、市、省和國務(wù)院四級許可。礦用用地中涉及的農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用實(shí)行省和國務(wù)院兩級許可，土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓實(shí)行市、省二級許可，由縣、市兩級國土資源組織實(shí)施。比如，對臨時(shí)占用耕地的，《土地管理法實(shí)施條例》要求土地使用者應(yīng)當(dāng)自臨時(shí)用地期滿之日起1年內(nèi)恢復(fù)種植條件。雖然《關(guān)于組織土地復(fù)墾方案編報(bào)和審查有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2007〕81號)要求：“凡已經(jīng)或可能因挖損、塌陷、壓占、污染等原因?qū)ν恋卦斐善茐牡纳a(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目(生產(chǎn)項(xiàng)目是指開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦等項(xiàng)目；建設(shè)項(xiàng)目是指交通、水利、能源等項(xiàng)目)，土地復(fù)墾義務(wù)人均應(yīng)編制土地復(fù)墾方案”，由誰負(fù)責(zé)監(jiān)督返還沒有具體要求。

二是退出條件過于粗糙寬泛。《關(guān)于加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目土地復(fù)墾管理工作的通知》(國土資發(fā)〔2006〕225號)要求“縣級以上國土資源管理部門要對被破壞的土地進(jìn)行調(diào)查和適宜性評價(jià)，按照“因地制宜，綜合利用”的原則，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，合理確定復(fù)墾土地用途，宜農(nóng)則農(nóng)、宜建則建。被破壞的土地要優(yōu)先復(fù)墾為農(nóng)用地，用于種植、林果、畜牧、漁業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；確實(shí)不適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，可以依法復(fù)墾為非農(nóng)建設(shè)用地。”由于確定的復(fù)墾后土地用途范圍廣且時(shí)間無要求。由于不同用途之間的復(fù)墾成本存在差異性，會(huì)導(dǎo)致被破壞的土地優(yōu)先復(fù)墾為農(nóng)用地目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

3 礦業(yè)用地退出機(jī)制設(shè)計(jì)

健全退出機(jī)制，對于合理利用土地、促進(jìn)損毀土地復(fù)墾，實(shí)現(xiàn)占用土地的盤活和循環(huán)使用具有積極意義。

3.1 退出路徑

首先，對探礦與采礦用地分類規(guī)范。由于探礦用地不是實(shí)質(zhì)性的占有，不造成實(shí)質(zhì)性的損害，且一般容易恢復(fù)土地原狀。從探礦用地規(guī)范實(shí)踐看，采用臨時(shí)用地規(guī)范其取得、利用和返還方式比較合適。其次，對采礦用地分類規(guī)范。采礦用地按用途可分為工業(yè)廣場用地、采礦區(qū)用地，以及尾礦庫用地三大類[10]。用于建設(shè)廠房等輔助采礦的工業(yè)廣場用地，屬于不可逆的永久性占地，尾礦庫用地一般屬于可逆性占地。受礦產(chǎn)資源的賦存方式和礦種影響，采礦區(qū)用地的可逆性存在顯著差別。對工業(yè)廣場用地按照建設(shè)用地規(guī)范，按照相應(yīng)的制度采取劃撥、出讓等方式取得用地。對尾礦庫用地按照使用期限，可以選擇采用租賃或臨時(shí)用地方式。對采礦區(qū)用地，按照采礦對土地的損毀預(yù)測與復(fù)墾方案分類規(guī)范，對可逆性用地，按照原土地類型和所有性質(zhì)規(guī)范，可以選擇采取租賃、合作或股份合作等形式；對不可逆土地，按照建設(shè)用地規(guī)范。

在此基礎(chǔ)上，礦業(yè)用地退出路徑應(yīng)包括收回國有土地使用權(quán)、返還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、確權(quán)給企業(yè)或個(gè)人使用、其他退出方式(見表1)。

表1 礦業(yè)用地退出路徑

3.2 激勵(lì)機(jī)制

3.2.1 復(fù)墾費(fèi)列支成本或列入建設(shè)項(xiàng)目總投資

復(fù)墾義務(wù)人要根據(jù)破壞土地面積和類型、采出原礦量、復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)等，依法繳納土地復(fù)墾費(fèi)，確保土地復(fù)墾責(zé)任的落實(shí)。但國家為鼓勵(lì)復(fù)墾義務(wù)人及時(shí)復(fù)墾，允許土地復(fù)墾費(fèi)列支生產(chǎn)成本或建設(shè)項(xiàng)目總投資并足額預(yù)算，以減輕土地復(fù)墾義務(wù)人的負(fù)擔(dān)。

3.2.2 允許多途徑獲得采礦用地方式

當(dāng)前，采礦用地的取得途徑(圖1)一定程度上不完全符合采礦用地的特點(diǎn)。以廣西平果鋁土礦露采為例，從征地、剝離、采礦、復(fù)墾，平均4年至6年，其中損毀約為2年至3年，經(jīng)復(fù)墾后的土地仍然用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，“以租代征”，比征收方式更符合該礦區(qū)采礦用地模式。逐步實(shí)現(xiàn)特定的礦種或礦區(qū)實(shí)行“以租代征”不僅有利于節(jié)約與集約用地，也有利于耕地保護(hù)政策實(shí)施。

3.2.3 給予優(yōu)先權(quán)鼓勵(lì)

按照一定的標(biāo)準(zhǔn)復(fù)墾破壞土地，是土地使用權(quán)人的義務(wù)和責(zé)任。但要保證復(fù)墾義務(wù)人真正在生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)中貫徹“統(tǒng)一規(guī)劃、源頭控制、防復(fù)結(jié)合”的復(fù)墾“軟約束”，需要相應(yīng)的激勵(lì)措施，優(yōu)先獲得復(fù)墾土地使用權(quán)，既鼓勵(lì)了復(fù)墾義務(wù)人及時(shí)復(fù)墾，又可以激勵(lì)義務(wù)人高質(zhì)量的復(fù)墾。

3.3 約束機(jī)制

3.3.1 明確復(fù)墾監(jiān)管人

在復(fù)墾義務(wù)人比較明確的情況下，首先明確復(fù)墾監(jiān)管人。比如，在礦業(yè)權(quán)確權(quán)的同時(shí)，明確同級的國土資源行政部門為相應(yīng)的復(fù)墾監(jiān)管人，復(fù)墾監(jiān)管人要督促礦業(yè)權(quán)人按照批準(zhǔn)的方案進(jìn)行施工和投入相應(yīng)的實(shí)物工作量，保障復(fù)墾方案實(shí)施。其次，確立復(fù)墾技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和退出條件，克服可墾性分析結(jié)果的人為性，保障監(jiān)督有據(jù)可依，保證退出礦業(yè)的土地繼續(xù)為人類造福。

3.3.2 嚴(yán)格規(guī)范復(fù)墾管理工作

土地復(fù)墾并非是簡單的綠化和復(fù)耕。實(shí)踐證明，只有制定嚴(yán)格詳細(xì)的修復(fù)治理標(biāo)準(zhǔn)，能達(dá)到預(yù)期的效果，投入的復(fù)墾資金才不致于落空和流失。首先，制定科學(xué)的復(fù)墾規(guī)劃方案，編制標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的土地修復(fù)治理標(biāo)準(zhǔn)；其次，批準(zhǔn)探、采活動(dòng)，必須依據(jù)有無探、采后的復(fù)墾規(guī)劃方案和資金渠道；第三，實(shí)施探、采活動(dòng)，必須依據(jù)已批準(zhǔn)的復(fù)墾規(guī)劃方案；第四，探、采活動(dòng)結(jié)束，必須依據(jù)已批準(zhǔn)的復(fù)墾規(guī)劃方案進(jìn)行聯(lián)合(主管部門、礦山和當(dāng)?shù)厝罕?驗(yàn)收。復(fù)墾規(guī)劃方案不僅是依法批地的條件，更是礦業(yè)權(quán)確權(quán)的基本準(zhǔn)入條件，確實(shí)防止復(fù)墾規(guī)劃方案“編而不復(fù)”。

3.3.3 建立土地復(fù)墾信用制度

資金不足是目前困擾我國礦區(qū)土地復(fù)墾大規(guī)模開展的首要因素。除保證金和多方位籌集資金，加大土地復(fù)墾資金投入外，首先，保證土地復(fù)墾費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算管理，專項(xiàng)用于繳費(fèi)單位和個(gè)人破壞土地的復(fù)墾工作；其次，按照義務(wù)人完成批準(zhǔn)的土地復(fù)墾方案的程度，評定義務(wù)人土地利用的誠信等級，并作為未來獲取土地信用依據(jù)。對于不按照要求復(fù)墾土地的義務(wù)人，不再批復(fù)其新的建設(shè)用地需求和新礦業(yè)權(quán)的申請。

4 結(jié)論與建議

當(dāng)前礦業(yè)用地制度目的體現(xiàn)在：其一，發(fā)展礦業(yè)，滿足保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)對礦產(chǎn)資源需求的用地需求，保障礦業(yè)活動(dòng)相關(guān)利益者的權(quán)益；其二，珍惜和合理利用與礦業(yè)開發(fā)有關(guān)的土地，促進(jìn)節(jié)約用地，切實(shí)保護(hù)耕地；其三，按照“誰破壞，誰復(fù)墾”原則，實(shí)現(xiàn)損毀土地復(fù)墾，挑選采礦者，減少采礦給環(huán)境帶來的破壞，平抑礦業(yè)市場秩序；其四，完成采礦功能的用地轉(zhuǎn)作其他用途，并順利實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)。按照礦業(yè)用地制度目的來考察，礦業(yè)用地退出制度績效，有待通過一系列的制度建設(shè)來提高。

4.1 復(fù)墾責(zé)任制度化

按照行使礦業(yè)權(quán)不能損害土地使用權(quán)的原則，能利用的土地投入采礦活動(dòng)，當(dāng)采礦活動(dòng)結(jié)束后，應(yīng)該以“經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和環(huán)境可接受”和“能利用”作為退出的基本條件。這就要求無論是何種類型的采礦權(quán)人，也無論是采取臨時(shí)用地、租賃、征收、股份合作、地役權(quán)或相鄰關(guān)系等何種方式取得土地使用權(quán)，都應(yīng)該有相應(yīng)的復(fù)墾制度約束相應(yīng)的土地使用人，按照“誰破壞，誰復(fù)墾”原則，對損毀土地進(jìn)行復(fù)墾。采礦活動(dòng)結(jié)束后，將“能利用”的土地流轉(zhuǎn)為其他用途，并最終實(shí)現(xiàn)復(fù)墾體系科學(xué)化。

4.2 依法、及時(shí)退出

礦業(yè)用地及時(shí)退出，不僅是緩解土地供需矛盾尖銳的措施，也是提高生活質(zhì)量改善生態(tài)環(huán)境的要求。首先，按照節(jié)約用地原則確定各類探、采礦用地規(guī)模；其次，按照集約用地原則利用礦業(yè)用地；第三，對損毀土地采取“邊利用，邊復(fù)墾”方式，及時(shí)治理恢復(fù)，并敦促及時(shí)完成礦業(yè)用地功能的用地及時(shí)變更并實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，順暢完成礦業(yè)用地循環(huán)，保障礦業(yè)用地對礦業(yè)的支撐和生態(tài)環(huán)境的需要。

4.3 多途徑退出

礦業(yè)用地完成使命后，除應(yīng)依法對其實(shí)施收回和返還外，還應(yīng)該鼓勵(lì)市場化的退出方式。比如，對于遺留未復(fù)墾的礦業(yè)用地，通過確權(quán)給實(shí)施復(fù)墾的企業(yè)、集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人直接使用，來鼓勵(lì)對未復(fù)墾土地的復(fù)墾。對1998年《土地管理法》實(shí)施后新形成的礦業(yè)用地，對按照復(fù)墾方案實(shí)施復(fù)墾的使用權(quán)人，給予獲得復(fù)墾土地優(yōu)先使用權(quán)。隨著制度的不斷完善，礦業(yè)用地渠道取、退出多樣化必然形成。

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