鄧 鋒，王雪峰

(中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

作為擁有“保護(hù)資源、保障發(fā)展”雙重職能特點的管理機(jī)構(gòu)，國土資源部門執(zhí)法監(jiān)察責(zé)任重大，從發(fā)現(xiàn)、制止到查處，每一個環(huán)節(jié)都會有不小的阻力。我們把從基層獲取的材料、媒體暴光的案例及其從行政部門獲取的材料做了一個梳理，形成本文，以期為國土資源執(zhí)法監(jiān)管工作提供參考。

1 國土資源執(zhí)法監(jiān)察三大關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1.1 發(fā)現(xiàn)環(huán)節(jié)

國土資源“違法發(fā)現(xiàn)”是“違法制止”和“違法查處”的前提?！鞍l(fā)現(xiàn)難”有兩層原因：第一層解釋是，國土資源執(zhí)法監(jiān)察力量薄弱或技術(shù)水平有限，對于正在發(fā)生的國土資源違法事件，難以做到全面監(jiān)控，導(dǎo)致部分違法事件難于被發(fā)現(xiàn)；另一層解釋是，由于地方國土資源執(zhí)法部門與地方政府或企業(yè)千絲萬縷的關(guān)系，對于正在發(fā)生的違法事件，選擇性“失明”。從第一層解釋來看，事實上國土資源系統(tǒng)在“發(fā)現(xiàn)”環(huán)節(jié)探索出的方式和手段不少。執(zhí)法方式上有動態(tài)巡查、責(zé)任包干、聯(lián)合巡查等等；技術(shù)手段上，可以采用利用衛(wèi)星遙感、影像監(jiān)測等形式；信息來源上有各種舉報方式，特別是設(shè)立了國土資源違法舉報統(tǒng)一電話“12336”。應(yīng)當(dāng)說，如果這些手段和方式都能夠得到合理利用的話，“發(fā)現(xiàn)問題”應(yīng)當(dāng)不是問題。問題的關(guān)鍵似乎不在于此，我國固定資產(chǎn)投資大量落在了土地上，礦產(chǎn)資源又是經(jīng)濟(jì)發(fā)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，這些國土資源開發(fā)利用項目有相當(dāng)一部分存在違法問題，而且為數(shù)不少都與地方政府有關(guān)?！按怪薄鄙胁粡氐椎牡胤絿临Y源部門對于這些違法行為，往往偏向于選擇“未發(fā)現(xiàn)”的處理方式。

1.2 制止環(huán)節(jié)

從實際來看，國土資源違法行為能否得到有效制止，取決于幾個因素：領(lǐng)導(dǎo)意愿、物質(zhì)保障和執(zhí)行手段。

領(lǐng)導(dǎo)意愿排在第一因素是因為，雖然實行國土資源違法行為部門一把手負(fù)責(zé)制，但由于受國土資源的經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障功能和責(zé)任追究落實不到位的雙重影響，領(lǐng)導(dǎo)對國土資源違法行為并沒有強(qiáng)烈的制止意愿。而且違法現(xiàn)象越普遍，這種制止意愿就越疲弱。在領(lǐng)導(dǎo)決策上意愿不強(qiáng)烈時，執(zhí)法人員的執(zhí)行必然缺乏動力。

第二個影響因素即物質(zhì)保障問題，在基層較為普遍，反應(yīng)在兩個方面。一方面是車輛、電腦等辦案設(shè)備和器材的不完備，直接影響了執(zhí)法人員的執(zhí)法效果；另一方面是人員經(jīng)費問題，經(jīng)常導(dǎo)致執(zhí)法工作上存在“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向”，重視經(jīng)濟(jì)處罰，卻沒有制止違法事件的繼續(xù)進(jìn)行。

第三個影響因素是國土資源執(zhí)法監(jiān)察的手段缺乏。這是一個老問題，除了國土資源部門自身的問題外，也跟法律制度建設(shè)情況有很大的關(guān)系。由于執(zhí)法權(quán)限、形象、人員數(shù)量等因素的影響，國土資源在制止國土資源違法過程中，暴力抗法的情況時有發(fā)生。

1.3 查處環(huán)節(jié)

國土資源違法案件的查處，一般經(jīng)過立案、調(diào)查取證、處分執(zhí)行等環(huán)節(jié)。違法案件發(fā)現(xiàn)并立案后，調(diào)查取證工作就很難進(jìn)行，當(dāng)事人往往不配合調(diào)查，而執(zhí)法部門缺乏強(qiáng)有力的強(qiáng)制手段。即便違法事實確定無誤，形成處罰決定進(jìn)行查處執(zhí)行時，同樣面臨著復(fù)雜的問題。以土地違法為例，根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，真正執(zhí)行沒收地上建筑物或者拆除地上建筑物恢復(fù)土地原狀的處罰，往往面臨很大的阻力。同時，國土資源部門對違法案件的查處需要相關(guān)部門的配合，并非一己之力可以完成。比如，對資源開發(fā)企業(yè)的處罰形式，包括相關(guān)單位停止供水、供電、提供爆破器材等等，而這些需要當(dāng)?shù)卣掳l(fā)指令才能得到貫徹實施，這些操作起來都是相當(dāng)有難度的。

2 原因分析

2.1 機(jī)構(gòu)設(shè)置

作為國土資源部門的職能部門，行政執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置尚不健全。

雖然省級國土資源部門中均設(shè)有專門的執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)——執(zhí)法監(jiān)察局(處)，但在部分市縣級國土資源部門，其分局或其他派出機(jī)構(gòu)中并未設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)法監(jiān)察科室。集中表現(xiàn)在設(shè)區(qū)的市級國土資源部門在所設(shè)區(qū)的分局或市縣國土資源部門，在其礦區(qū)、開發(fā)區(qū)派出機(jī)構(gòu)中缺少相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

雖然一些市縣國土資源部門中建立了執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但是卻是由執(zhí)法監(jiān)察隊直接改制而來，在這種情況下，執(zhí)法監(jiān)察力量實質(zhì)上并未得到有效加強(qiáng)。

部分基層國土資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)，由于組建時“出身”的原因或當(dāng)?shù)刭Y源稟賦等因素，在職能設(shè)置上過于強(qiáng)調(diào)土地執(zhí)法職能，而輕視甚至忽略礦產(chǎn)資源執(zhí)法職能。

2.2 執(zhí)法隊伍

執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊伍職能配置、隸屬關(guān)系和人員編制差別巨大。圖1為我國國土資源執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊伍的結(jié)構(gòu)組成。

執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊伍組建情況層級差異顯著。國土資源執(zhí)法監(jiān)察隊伍總體上按照總隊(省區(qū))、支隊(地市)、大隊(區(qū)縣)構(gòu)建。目前來看，省級國土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊基本組建完畢，但地市級特別是到區(qū)縣級還需付出較大努力，一些地方相應(yīng)機(jī)構(gòu)是缺失的。

受困于財政問題，人員編制存在問題。部分省區(qū)由于執(zhí)法監(jiān)察隊和執(zhí)法監(jiān)察局合二為一，享受公務(wù)員編制待遇，有的省區(qū)總隊負(fù)責(zé)人甚至設(shè)為副廳級編制；多數(shù)地方設(shè)為局屬事業(yè)單位，但在部分基層執(zhí)法監(jiān)察隊為差額撥款或自收自支單位；少數(shù)地方受困于人員編制不足，往往聘用社會閑散人員充當(dāng)臨時執(zhí)法人員。

由于國土資源部門是一個組建的部門，相應(yīng)的，很多執(zhí)法監(jiān)察隊伍由土地執(zhí)法起家，雖有“國土資源”執(zhí)法監(jiān)察隊之名，卻沒有相應(yīng)的礦產(chǎn)資源執(zhí)法監(jiān)察職能，部分地方甚至名稱上仍是土地監(jiān)察隊。

圖1 我國國土資源執(zhí)法監(jiān)察專業(yè)隊伍的結(jié)構(gòu)組成(數(shù)據(jù)來源于國土資源部法律中心)

2.3 法律法規(guī)

從目前國土資源執(zhí)法各個環(huán)節(jié)的相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容來看，法制保障問題涉及三個層次：規(guī)定不明確、處罰力度偏弱、法定程序復(fù)雜。

首先，規(guī)定不明確，對于國土資源執(zhí)法強(qiáng)制執(zhí)行十分不利，特別是對于涉及制止違法施工、強(qiáng)制拆除、沒收等執(zhí)法行為時，規(guī)定的含糊性和不確定性，出現(xiàn)諸如相關(guān)人員、相關(guān)部門等的詞匯的法條，給國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的具體操作帶來難度。

其次，相關(guān)規(guī)定對國土資源違法行為的查處力度仍然偏弱，僅依靠較低的經(jīng)濟(jì)處罰就放任違法行為繼續(xù)進(jìn)行的例子屢見不鮮，導(dǎo)致違法者仍然敢于知法而犯法。

此外，國土資源違法行為查處的程序較多，調(diào)查取證、處罰聽證、復(fù)議訴訟、申請執(zhí)行等環(huán)節(jié)必須要走，而在執(zhí)法人員在進(jìn)行這些環(huán)節(jié)的執(zhí)法工作時，常常遇到各種阻力，容易導(dǎo)致執(zhí)法工作耽擱。在這一過程中，違法行為會繼續(xù)進(jìn)行，等到可以查處定案時，工程往往已經(jīng)完成了大部分，再申請強(qiáng)制執(zhí)行時，造成的經(jīng)濟(jì)損失會很大。

3 對策與建議

3.1 加強(qiáng)執(zhí)法形象震懾力和執(zhí)行強(qiáng)制力

樹立國土資源執(zhí)法權(quán)威包括兩個方面：形象上的震懾力和執(zhí)行上的強(qiáng)制力。而這兩個方面，在當(dāng)前來看都是急待加強(qiáng)的，執(zhí)法形象和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的疲弱，正是國土資源違法者敢于抗拒執(zhí)法監(jiān)察的重要動因。震懾力的加強(qiáng)，需要統(tǒng)一的國土資源執(zhí)法監(jiān)察形象和標(biāo)志。國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局被賦予標(biāo)志、證件的統(tǒng)一制作和發(fā)放工作相關(guān)職能，這一職能應(yīng)當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)。統(tǒng)一的形象、標(biāo)志和證件，有助于讓國土資源執(zhí)法監(jiān)察形象深入人心。強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)需要法律的授權(quán)，要賦予國土部門在執(zhí)法手段上的剛性權(quán)力。其強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的內(nèi)容和執(zhí)行形式都有待探討。在當(dāng)前來說，可以操作的形式，莫過于國土與公安的聯(lián)合執(zhí)法。建議建立國土資源公安制度，公安機(jī)構(gòu)以派駐的形式進(jìn)入國土資源系統(tǒng)，以利于國土資源執(zhí)法機(jī)構(gòu)在國土資源違法案件發(fā)生時，執(zhí)行制止、抓捕和查處，增強(qiáng)國土資源執(zhí)法監(jiān)察的權(quán)威性和震懾性。

3.2 推廣地方聯(lián)合執(zhí)法的有效機(jī)制和制度

國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作是一項業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的管理工作，國土資源部門作為一個以資源管理為主的部門，其人員的數(shù)量、知識結(jié)構(gòu)、管理方式有一定的局限性，無論是巡查發(fā)現(xiàn)、現(xiàn)場制止，還是違法查處，都面臨許多復(fù)雜的現(xiàn)實困難，而資源的共同監(jiān)管機(jī)制又仍在探索之中，聯(lián)合執(zhí)法成為當(dāng)前不得不采用的方式。以下是我們從地方國土資源執(zhí)法監(jiān)察部門執(zhí)法實踐過程中，發(fā)現(xiàn)采用過的較為有效的經(jīng)驗，有些經(jīng)驗值得借鑒和推廣。在“違法發(fā)現(xiàn)”環(huán)節(jié)，建議推廣建立國土資源執(zhí)法監(jiān)察責(zé)任區(qū)制度和動態(tài)巡查責(zé)任包干制度；同時參考“交通協(xié)管”的制度形式，以聘任的形式招聘群眾擔(dān)任基層巡查員。在“違法制止”環(huán)節(jié)，可考慮國土資源部門與公安部門建立國土資源執(zhí)法“110”聯(lián)動機(jī)制，增強(qiáng)對國土資源違法案件的制止能力，但這需要地方政府的積極配合。在查處環(huán)節(jié)，可考慮建立國土資源與檢察機(jī)關(guān)共同辦案機(jī)制，依法查處國土資源違法案件。圖2為部分地方的國地資源執(zhí)法監(jiān)察雙重管理體制。

圖2 部分地方的國土資源執(zhí)法監(jiān)察雙重管理體制

3.3 理順國土資源執(zhí)法辦案的內(nèi)部關(guān)系

一個完整的國土資源違法案件的處理，嚴(yán)格上講，應(yīng)該經(jīng)過立案、調(diào)查取證、調(diào)查報告、處罰告知、處罰聽證告知、處罰決定、送達(dá)執(zhí)行等基本程序。從對目前地方國土資源執(zhí)法辦案的案例了解到的情況來看，由于涉及行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法隊之間的職能關(guān)系問題，上述基本程序多數(shù)被切成若干塊塊，在兩個單位之間來回交接。使一個個獨立的案件被拆分成若干塊工作，不但增加了工作量和工作時間，也增加了執(zhí)法成本。在國土資源系統(tǒng)內(nèi)部尚且出現(xiàn)協(xié)調(diào)問題，更不利于國土資源系統(tǒng)的對外聯(lián)合執(zhí)法。建議探索建立國土資源辦案的“一條龍”機(jī)制，賦予執(zhí)法監(jiān)察隊“相對獨立”的辦案職能，同時，加強(qiáng)國土資源部門內(nèi)部處室的協(xié)調(diào)配合，確保執(zhí)法工作的連續(xù)性和完整性。

3.4 加強(qiáng)地方政府的共同責(zé)任意識

共同責(zé)任機(jī)制應(yīng)當(dāng)明確兩個方面的內(nèi)容：一是國土資源執(zhí)法離不開地方政府的配合；二是并非所有與國土資源違法有關(guān)的案件都是由國土資源部門受理的。通過對國土資源執(zhí)法的效果來看，

盡管國土資源執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制的形式并不相同，但多數(shù)聯(lián)合執(zhí)法效果不錯的案例都是由地方政府牽頭或者密切配合。所以，地方政府特別是地方領(lǐng)導(dǎo)干部的國土資源法律意識和共同責(zé)任意識非常重要?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ兜V產(chǎn)資源法》等資源類法律讀本應(yīng)該成為地方領(lǐng)導(dǎo)干部辦公桌頭的普及性讀本。另一方面，基層國土資源部門應(yīng)當(dāng)加大對社會的宣傳，明確國土資源部門信訪受理范圍，讓百姓知道哪些與國土資源相關(guān)的違法案件屬于國土資源部門受理的范圍，如果在范圍之外，應(yīng)當(dāng)告知上訪人員正確的途徑，以更方便的快捷的讓公眾及時將違法信息反饋給相關(guān)部門。

[1] 周林遠(yuǎn).國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的現(xiàn)狀與對策[J].資源與人居環(huán)境，2008(5)：22-23.

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[3] 姜明安.行政執(zhí)法研究[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.

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