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邊疆民族地區(qū)財政自治法律機制研究
——以群體性事件的解決為視角

2011-01-18 06:54
關(guān)鍵詞:自治法自治權(quán)民族自治

佴 澎

(云南財經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,云南 昆明 650221)

民族區(qū)域自治制度是我國重要的政治制度,基本的民族政策,民族自治地方自治機關(guān)能夠充分行使自治權(quán)是貫徹實施這一制度的保障。邊疆民族自治地方財政自治權(quán)是在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,《憲法》、《民族區(qū)域自治法》及其他法律賦予邊疆民族自治地方自治機關(guān)自主管理本民族、本地區(qū)財政的自主權(quán),以及依法享受國家財政優(yōu)惠的權(quán)利,是邊疆民族自治地方實現(xiàn)民族自治權(quán)的必要物質(zhì)條件。完善我國邊疆民族地區(qū)財政自治法律制度,落實邊疆民族地區(qū)財政自治權(quán),加強邊疆民族地區(qū)財政收支法制建設(shè),對加速邊疆民族地區(qū)財政增長,緩解邊疆民族地區(qū)人民困難,促進邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、維護民族團結(jié),構(gòu)建邊疆民族地區(qū)和諧社會具有十分重要的意義。

群體性事件是指由人民內(nèi)部矛盾引發(fā),特定群體或不特定多數(shù)人參與并形成一定組織,具有表達訴求和主張、直接爭取和維護自身利益、發(fā)泄不滿、制造影響等目的,通過集體上訪、集會、阻塞交通、圍堵黨政機關(guān)、靜坐請愿、聚眾鬧事等方式,對政府管理和社會秩序造成影響的群體行為。當前,我國正處于急劇的社會轉(zhuǎn)型期,大量的群體性事件,給經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來了沖擊,成為構(gòu)建和諧社會的制約因素。受全球金融危機、失業(yè)率激增等多種因素影響,今后一段時期我國將面臨群體性事件高發(fā)的危險。邊疆民族地區(qū)因其特殊的歷史和地緣因素,群體性事件影響更為顯著,成為阻滯社會主義和諧社會建設(shè)的嚴重問題。

一、邊疆民族地區(qū)財政自治存在的問題

《民族區(qū)域自治法》實施以來,國家積極支持民族自治地方財政自治,邊疆民族地區(qū)充分行使《憲法》和《民族區(qū)域自治法》賦予的財政自治權(quán),積極、主動、自主、靈活地管理財政,使財政資金效益最大化,資源得到合理配置和有效利用,在一定程度上實現(xiàn)了財政自治,振興了邊疆民族地區(qū)財政,財政收入隨著經(jīng)濟的發(fā)展顯著增加,邊疆民族地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化全面發(fā)展。1952年民族自治地方財政收入為4.96億元,1978年為40.79億元,1985年為63.45億元,1990年為166.74億元,1995年為248.13億元,2000年為475.54億元,2005年為1026億元,2008年達到2101億元。56年增長了422倍以上*資料來源:根據(jù)民族出版社《中國民族統(tǒng)計年鑒》(2005)和中國統(tǒng)計出版社《中國統(tǒng)計年鑒》(2009)數(shù)據(jù)整理。。與此同時,邊疆民族地區(qū)的財政自治也暴露出了一些問題。

(一)邊疆民族地區(qū)財政自治立法滯后

1.《民族區(qū)域自治法》配套法律體系尚未形成。邊疆民族地區(qū)要想讓財政自治發(fā)揮實際作用,必須有一系列具體的法律制度作保障。《憲法》賦予民族自治地方自治機關(guān)行使管理地方財政的自治權(quán),但是《憲法》的規(guī)定比較原則,可操作性差。作為民族區(qū)域自治制度的基本法,《民族區(qū)域自治法》雖然有法條對《憲法》中民族自治地方的財政自治作了具體規(guī)定,但仍然比較原則,嚴重影響了財政自治的貫徹落實。1984年-2005年,在長達21年的時間內(nèi),國務(wù)院及有關(guān)部門均未出臺與《民族區(qū)域自治法》配套的行政法規(guī)和具體規(guī)章。至今為止,與《民族區(qū)域自治法》配套的行政法規(guī)只有2005年發(fā)布的《國務(wù)院實施<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》,而與《民族區(qū)域自治法》配套的行政規(guī)章至今仍未出臺,《民族區(qū)域自治法》尚未形成配套法律體系。由于上位法的缺位,邊疆民族地區(qū)自治機關(guān)在財政自治立法上缺少支撐,財政自治的實現(xiàn)受到影響。

2.邊疆民族地區(qū)缺乏財政自治立法。自治條例對民族自治地方各項事業(yè)的發(fā)展都具有重要意義,但是五大自治區(qū)均未出臺自治區(qū)自治條例。雖然截止到2008年10月底,各民族自治地方人大已經(jīng)制定了600多件自治條例和單行條例*中華人民共和國年鑒編輯部:中華人民共和國年鑒(2009),北京:中華人民共和國年鑒社,第238頁。,但這些條例一般為綜合性規(guī)范,缺乏為落實民族地區(qū)財政自治而專門制定的具有民族特色的財政自治單行條例。即使有邊疆民族地區(qū)財政自治的條款,也大多是模仿、照搬《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定,缺乏結(jié)合本民族、本地方特點的能夠體現(xiàn)本民族地方特色的具體內(nèi)容。很多法律授權(quán)民族自治地方制定變通或補充規(guī)定,但在實踐中邊疆民族地區(qū)主要針對婚姻、繼承、義務(wù)教育、選舉、土地管理等事項制定變通或補充規(guī)定,以對《婚姻法》制定變通或補充規(guī)定最為常見,至于對財政自治的變通或補充規(guī)定,筆者尚未查閱到。

(二)邊疆民族地區(qū)財政自治權(quán)監(jiān)督機制不健全

邊疆民族地區(qū)財政自治立法已然滯后,而花費大量人力、物力、財力制定出來的財政自治規(guī)范由于缺少監(jiān)督機制未能得到很好實施,又反過來挫傷了邊疆民族地區(qū)制定財政自治法規(guī)的積極性,形成惡性循環(huán)。對邊疆民族地區(qū)行使財政自治權(quán),一些上級國家機關(guān)不但沒有提供保障,還會從旁掣肘,干涉自治權(quán)的行使。對于此類行為,法律法規(guī)沒有明確規(guī)定監(jiān)督上級機關(guān)行為的方式,沒有明確上級機關(guān)違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任,邊疆民族地區(qū)對侵犯財政自治權(quán)的行為無法予以救濟。如《民族區(qū)域自治法》第6章專章規(guī)定上級國家機關(guān)的職責(zé),但是卻缺少違反職責(zé)承擔(dān)法律責(zé)任的條款,《國務(wù)院<實施中華人民共和國民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》中對于侵犯邊疆民族自治地方自治機關(guān)財政自治權(quán)的行為也沒有承擔(dān)法律責(zé)任的規(guī)定。

二、財政自治權(quán)缺乏保障是邊疆民族地區(qū)群體性事件的重要原因

邊疆民族地區(qū)群體性事件的原因具有多樣性,最根本的原因還是利益,這也是經(jīng)濟性群體事件在當前邊疆民族地區(qū)群體性事件占絕大部分的原因。邊疆民族地區(qū)由于財政困難,難以滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。當群眾的經(jīng)濟利益無法得到滿足的時候,他們就容易“團結(jié)一致”,為爭取權(quán)益而斗爭。在相對獨立的生存環(huán)境中,“制度文化主要是民族群體自身社會發(fā)展的產(chǎn)物,其地方性特別強?!边吔褡宓貐^(qū),由于制度文化的地方性特征,由于民族和宗教的凝聚力,這種“團結(jié)一致”顯得更加緊密,更加有戰(zhàn)斗力。

(一)財政困難是邊疆民族地區(qū)群體性事件的重要誘因

民族區(qū)域自治制度使邊疆民族地區(qū)的財政自治取得了一定的成效,財政收入有了一定的增加。但邊疆民族地區(qū)財政收入來源相對狹窄,財政自給率低,財政支出則不斷增加,并有一些內(nèi)地沒有的特殊支出,容易形成收支不平衡,與發(fā)達地區(qū)形成了貧富差距。2007年,內(nèi)蒙古、廣西、云南、西藏、青海、寧夏、新疆的財政收入在全國的總排序分別為第17、22、18、31、30、29、25位*資料來源:根據(jù)中國財政雜志社《中國財政年鑒》(2008)第344頁數(shù)據(jù)整理。。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,無論是占國家財政收入還是占全國地方財政收入的比重,邊疆民族地區(qū)財政收入的規(guī)模都處于下降通道。與發(fā)達地區(qū)相比顯而易見的差距,使邊疆民族地區(qū)生活困難的群眾容易產(chǎn)生相對剝奪感,心存不滿或怨氣,將經(jīng)濟問題演變成社會問題,誘發(fā)群體性事件。尤其在生產(chǎn)交換和流通過程中,因土地、山林、草場、水利、邊界問題等引發(fā)的糾紛經(jīng)常發(fā)生。如果這些糾紛沒有得到及時解決,矛盾激化,會導(dǎo)致械斗等惡性事件以及群體性事件。2008年7月19日發(fā)生在云南邊陲的孟連事件就是因膠林的歸屬問題引發(fā)的。

表1 2007年民族地區(qū)地方財政收入與支出在全國的排序*本表財政收支為地方本級收支。資料來源:根據(jù)中國財政雜志社《中國財政年鑒》(2008)第343頁數(shù)據(jù)整理。

(二)財政收支不平衡為群體性事件提供了溫床

利益分配不均是邊疆民族地區(qū)群體性事件的重要誘因,政府處理這一問題的主要手段就是財政。依照《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定,民族自治地方享有自主管理本地方財政事務(wù)的權(quán)利,這在一定程度上授予了民族自治地方極大的財政自主權(quán),邊疆民族地區(qū)也因而成為實施財政自治權(quán)的主要受益者。從1955年起,中國政府就設(shè)立“民族地區(qū)補助費”,1964年設(shè)立“民族地區(qū)機動金”等專項資金,并采取提高少數(shù)民族地區(qū)財政預(yù)備費的設(shè)置比例等優(yōu)惠政策,幫助民族自治地方發(fā)展經(jīng)濟和提高人民生活水平。1980~1988年,中央財政對內(nèi)蒙古、新疆、廣西、寧夏、西藏5個自治區(qū)以及云南、貴州、青海3個少數(shù)民族比較集中的省實行財政遞增10%的定額補助制度。 但是,由于邊疆民族地區(qū)的財政自治權(quán)受到弱化,1994年國家實施以分稅制為主的財政管理體制改革,發(fā)達的沿海開放地區(qū)與落后的邊疆民族地區(qū)推行同一稅制,取消了原來對民貿(mào)和民族用品生產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)惠政策,無論是在共享稅的分成比例上,還是稅收增長返還系數(shù)的確定上,民族自治地方都與其它省市等同對待。同時,在支出和事權(quán)分割方面,民族地方除了承擔(dān)內(nèi)部事權(quán)之外,還要承擔(dān)大量外溢性事權(quán)諸如基礎(chǔ)教育、扶貧、沙漠治理等惠及轄區(qū)居民,但需要由中央政府按照外溢性程度承擔(dān)相應(yīng)份額的支出責(zé)任。非稅收入是指不通過稅收形式而征集的財政收入。主要是各級行政機關(guān)、司法機關(guān)等組織在依照稅法征稅取得收入之外,以行政事業(yè)性收費、基金、罰款等形式無償取得的收入以及地方國企上繳的利潤等收入。與一般地區(qū)相比,非稅收入是邊疆民族地區(qū)財政收入的重要組成部分,在邊疆民族地區(qū)財政中具有舉足輕重的地位。云南2004 年非稅收入的占比超過了20%,高于全國平均18.1%的水平。而且,非稅收入比例在邊疆民族地區(qū)的財政收入構(gòu)成中呈逐年遞增的趨勢。因為在現(xiàn)行的分稅體制下,邊疆民族地區(qū)的財政收入主要依靠地方稅收和中央的財政轉(zhuǎn)移支付,而地方稅收很難增加,又不可能單純依靠中央的財政轉(zhuǎn)移支付,因此,通過行政事業(yè)性收費、基金、罰款等形式來增加收入便成為邊疆民族地區(qū)的一項應(yīng)急措施。顯而易見,通過非稅收入的形式來增加財政收入不是長久之計,一旦非稅收入比重過大,會加重群眾的負擔(dān),久而久之,積怨加深將會引發(fā)群體性事件。

財政支出就是將集中起來的各種財政資金進行各種形式再分配的過程。財政支出結(jié)構(gòu)是否合理與邊疆民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、生活水平的提高密切相關(guān)。邊疆民族地區(qū)由于民族、宗教等因素,用于民族、宗教事業(yè)的特殊支出較多。比如,邊疆民族自治地方少數(shù)民族需要一些特殊的生活用品,對于這些特殊產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售,要給予相應(yīng)的補貼和補助。又如,許多邊疆民族地區(qū)的教育、文化、影視、廣播、報刊的發(fā)行以及國家機關(guān)的文件都需要采用兩種以上的語言文字,需要補貼和補助,這些補貼和補助主要由邊疆民族地區(qū)財政解決。邊疆民族地區(qū)地處邊陲,條件惡劣,環(huán)境復(fù)雜,為了維持民族關(guān)系、維護邊境安全、穩(wěn)定邊疆和國家的長治久安,需要有一些特殊支出。2010年2月,課題組在中越邊境文山壯族苗族自治州調(diào)查時了解到,邊境維護及發(fā)展費用是一項很大的支出,地方財政負擔(dān)很重*課題組訪談紀錄,存課題負責(zé)人佴澎處。因涉及國家安全,具體材料不便公開。。邊疆民族地區(qū)由于地廣人稀、自然條件惡劣等原因,提供大致相同的公共物品或公共服務(wù)的單位支出成本較高,行政機構(gòu)和人員編制一般比內(nèi)地多。在新疆的很多牧區(qū),要想集中辦學(xué)比較困難,通常是一個老師只能帶幾個,甚至一兩個學(xué)生,而這些學(xué)校又必須要設(shè)立。因此,邊疆民族地區(qū)的行政管理費用支出比重很高,加重了財政的負擔(dān)。

財政自治權(quán)未能得到保障,導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)財政收支不平衡,邊疆民族地區(qū)陷入經(jīng)濟落后與財政收入偏低的惡性循環(huán),為群體性事件的爆發(fā)提供了溫床。

表2 少數(shù)民族自治地區(qū)財政收支表 (單位:億元)*本表財政收支為地方本級收支。資料來源:根據(jù)中國財政雜志社《中國財政年鑒》(2008)第413頁數(shù)據(jù)整理。

財政自治權(quán)未得到保障,邊疆民族地區(qū)財政狀況惡化和財政收支不平衡一旦達到臨界點,矛盾的性質(zhì)可能發(fā)生改變,經(jīng)濟問題將轉(zhuǎn)化為社會問題。以法制等手段確保邊疆民族地區(qū)的財政自治權(quán),是改善邊疆民族地區(qū)貧窮落后的面貌,從根源上解決邊疆民族地區(qū)的群體性事件重要方法。

三、構(gòu)建邊疆民族地區(qū)財政自治保障的法律機制

邊疆民族地區(qū)應(yīng)當正確認識財政自治權(quán),充分行使憲法和法律賦予邊疆民族地區(qū)的自治權(quán)利。如果不能充分行使這些權(quán)利,那么民族自治地方和一般的地方行政單位就沒有什么不同,自治權(quán)就成了擺設(shè),沒有存在的必要。

(一)完善邊疆民族地區(qū)的財政自治立法

邊疆民族地區(qū)國家機關(guān)應(yīng)當全面了解、深入研究財政自治權(quán),完整理解和運用《民族區(qū)域自治法》,在憲法和法律允許的范圍內(nèi)制定財政自治法律規(guī)范,用足、用好財政自治立法權(quán)。

1.建設(shè)《民族區(qū)域自治法》配套體系。筆者呼吁,國務(wù)院應(yīng)該盡快制定《民族區(qū)域自治法》實施細則,國務(wù)院有關(guān)部門,尤其是國家民族事務(wù)委員會應(yīng)該盡快制定實施《民族區(qū)域自治法》的行政規(guī)章,進一步細化《民族區(qū)域自治法》中關(guān)于民族自治地方的財政自治權(quán)的規(guī)定,使其更具體化,更具有可操作性。國務(wù)院各部委尤其是財政部、國家稅務(wù)總局還應(yīng)該及時全面審查部門規(guī)章,如果發(fā)現(xiàn)有關(guān)內(nèi)容與《民族區(qū)域自治法》和《國務(wù)院<實施中華人民共和國民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》中有關(guān)財政自治的規(guī)定發(fā)生沖突,要及時進行修改,以確保邊疆民族地區(qū)財政自治的貫徹落實。

2.完善邊疆民族地區(qū)財政自治立法。邊疆民族地區(qū)立法滯后使得財政自治的貫徹落實難以實現(xiàn),不利于邊疆民族地區(qū)發(fā)展。用足用好財政自治立法權(quán),是邊疆民族地區(qū)實現(xiàn)財政自治、增加財政收入的重要保障。邊疆民族地區(qū)自治機關(guān),尤其是五大自治區(qū)自治機關(guān),要在深入細致的立法調(diào)研和立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上,依照《憲法》、《民族區(qū)域自治法》等法律,結(jié)合地方特點,制定本地方的自治條例,在自治條例中制定財政自治的條款,明確法律責(zé)任。還要專門制定調(diào)整邊疆民族地區(qū)財政關(guān)系的財政自治單行條例,使實施《憲法》、《民族區(qū)域自治法》和有關(guān)法律法規(guī)中財政自治的規(guī)定具體化、措施化,具有可操作性。邊疆民族地區(qū)自治機關(guān)還要根據(jù)法律的授權(quán)和當?shù)孛褡宓奶攸c,制定國家財稅法律法規(guī)的變通和補充規(guī)定,以保障國家財稅法律法規(guī)在本地區(qū)的貫徹執(zhí)行。云南省紅河哈尼族彝族自治州的實踐證明,邊疆民族地區(qū)的財政自治立法對構(gòu)建邊疆民族地區(qū)和諧社會有著重要的作用。1984年以來,紅河哈尼族彝族自治州人大常委會始終重視民族立法工作,積極開展民族立法活動,先后制定了一系列自治條例、單行條例,進一步補充完善了自治州民族自治地方法規(guī),有力地促進了全州政治、經(jīng)濟、文化、教育、衛(wèi)生等各項事業(yè)的持續(xù)、快速發(fā)展。2008年,全州實現(xiàn)生產(chǎn)總值514.7億元,比2007年增長10.0%;財政總收入129.36億元,比2007年增長14.7%;工業(yè)總產(chǎn)值718.6億元,比2007年增長9.5%;農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值149.5億元,比2007年增長9.3%;實現(xiàn)農(nóng)民人均純收入3023元,比2007年增長19.6%;在崗職工年均工資2.23萬元,比2007年增長15.1%;居民儲蓄存款余額317億元,比2007年增長20.6%。*課題組2010年-2011年多次赴紅河州調(diào)研。資料來源:根據(jù)《云南年鑒》(2009)第469、470頁資料整理。

(二)建立健全邊疆民族自治地方財政自治權(quán)的監(jiān)督機制

應(yīng)當建立關(guān)于邊疆民族地區(qū)財政自治立法的監(jiān)督機制。部門規(guī)章與《民族區(qū)域自治法》中有關(guān)民族自治地方自治機關(guān)的財政自治權(quán)的規(guī)定沖突的,以及部門規(guī)章與邊疆民族自治地方的自治條例或單行條例中有關(guān)民族自治地方自治機關(guān)的財政自治權(quán)的規(guī)定沖突的情形,應(yīng)明確解決沖突的主體、方式、程序。應(yīng)當建立財政自治權(quán)行使的監(jiān)督機制。對上級國家機關(guān)侵犯邊疆民族自治地方自治機關(guān)行使財政自治權(quán)的行為,應(yīng)當進行監(jiān)督,明確侵權(quán)行為的法律后果,侵權(quán)行為機關(guān)應(yīng)當承擔(dān)的法律責(zé)任。在法律活動中,要充分發(fā)揮自治條例和單行條例等自治法規(guī)的作用,邊疆民族地區(qū)自治機關(guān)怠于行使財政自治權(quán),相關(guān)責(zé)任主體應(yīng)當承擔(dān)法律責(zé)任。

(三)加強邊疆民族地區(qū)財政收支法制建設(shè)

開源節(jié)流是理財?shù)牟欢ㄩT,建設(shè)保障邊疆民族地區(qū)財政收支自治權(quán)的法律機制是擺在我們面前的一個重要課題。

1.加強邊疆民族自治地方的稅收法制建設(shè)。稅收收入在財政收入中的比重很大,一般在90%以上。根據(jù)現(xiàn)行的稅收體制,中央沒有給予邊疆民族自治地方特殊照顧,無論在共享稅的分成比例上,還是稅收增長返還系數(shù)的確定上,都和發(fā)達地區(qū)同等待遇。依據(jù)現(xiàn)行法律,稅收與財政等基本制度只能由法律規(guī)定,稅收立法權(quán)集中在中央,中央并沒有賦予地方政府,包括邊疆民族地區(qū)自治機關(guān)稅收管理權(quán)限。中央稅、共享稅由中央制定,地方稅稅種的立法,也必須由中央制定。邊疆民族地區(qū)政府只享有在相關(guān)法律法規(guī)確定的稅率范圍內(nèi)確定本地方的稅率,行使有限的減免稅權(quán),針對某些稅收的征管程序進行地方稅收立法等權(quán)力。這些權(quán)力基本上不涉及基本稅收要素,邊疆民族地區(qū)政府籌集財政收入的能力沒有得到加強,不利于邊疆民族地區(qū)財政自治的實現(xiàn)。只有加強邊疆民族地區(qū)稅收收入,才能增加邊疆民族地區(qū)財政收入,而要想增加稅收收入,就必須加強邊疆民族自治地方的稅收法制建設(shè)。要合理劃分中央與邊疆民族地區(qū)的事權(quán)與財權(quán)。要以二者之間的職能分工為依據(jù),按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一的原則,結(jié)合邊疆民族地區(qū)的實際情況,合理劃分中央與邊疆民族自治地方的事權(quán),并以法律的形式明確界定二者之間的事權(quán)。在合理確定二者之間事權(quán)的前提下,界定二者之間的財權(quán)。同時,還要根據(jù)事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合的原則,確定各自的財政支出范圍,并以各自的財政支出的范圍為依據(jù),按稅種合理劃分中央與地方的收入,將一些關(guān)系到國家大局和實施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央,把一些與地方經(jīng)濟和社會發(fā)展密切相關(guān)以及適宜由地方征管的稅種劃歸地方,給邊疆民族自治地方承擔(dān)事權(quán)相應(yīng)的財權(quán),最終為邊疆民族自治地方與其他地區(qū)都能夠享受到政府提供的基本均等化的公共服務(wù)提供財力支撐。筆者建議,在劃分好中央與邊疆民族地區(qū)事權(quán)與財權(quán)的基礎(chǔ)上,中央賦予邊疆民族自治地方一定的稅收立法權(quán)及管理權(quán),由邊疆民族地區(qū)自治機關(guān)對本地區(qū)范圍內(nèi)的地方稅源行使立法權(quán)。賦予邊疆民族自治地方稅收減免權(quán)、停征權(quán),以及稅率調(diào)整權(quán)。允許邊疆民族自治地方履行備案程序后結(jié)合本地方的實際情況開征一些一般的地方性稅種。

2.加強邊疆民族地區(qū)非稅收入法制建設(shè)。首先,制定邊疆民族地區(qū)適合本地方實際情況的單行條例來規(guī)范非稅收入,明確非稅收入的項目、收費價格、收費程序等。其次,建立邊疆民族地區(qū)非稅收入立項審批制度,依據(jù)中央法律、法規(guī)以及地方法規(guī)、規(guī)章,還有邊疆民族自治地方自治條例或單行條例設(shè)置非稅收入項目。第三,建立相應(yīng)的管理機構(gòu),加強對非稅收入的監(jiān)管,統(tǒng)一管理,使非稅收入依法征收、依法支出,以增加非稅收入的使用效益。

3.加強邊疆民族地區(qū)的財政支出法制建設(shè)。邊疆民族民族自治地方的財政支出總量不足,結(jié)構(gòu)也不夠合理,嚴重影響了邊疆民族自治地方經(jīng)濟的發(fā)展,加強邊疆民族地區(qū)財政支出法制建設(shè)具有重要意義。筆者建議,邊疆民族地區(qū)應(yīng)當結(jié)合本地實際,對財政支出的職能、范圍、標準以及財政支出的法律程序、法律責(zé)任等做出規(guī)定,建立規(guī)范財政支出的法律制度,確保財政支出有法可依,嚴格按照法定程序進行,明確有關(guān)財政投資、政府采購、財政補貼、財政轉(zhuǎn)移支付、各項事業(yè)方面的支出及社會保障資金支出等內(nèi)容。

(四)加強對口支援法制建設(shè)

經(jīng)濟發(fā)達或?qū)嵙^強的地區(qū)對經(jīng)濟不發(fā)達或?qū)嵙^弱的邊疆民族地區(qū)實施的對口支援,對調(diào)整和優(yōu)化邊疆民族地區(qū)的財政支出結(jié)構(gòu)、促進邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、提高人們生活水平、維護邊疆民族地區(qū)的穩(wěn)定起到了重要作用。

自1996年中央做出對口支援新疆的重大戰(zhàn)略決策以來,各援疆省市和單位以各種方式給予新疆無私的支持和幫助,先后選派6批3749名援疆干部,累計向新疆無償援助資金物資折合43億元,實施合作項目1200多個,到位資金250多億元。這也是2009年新疆的財政迅速增長的一個重要原因。同時,僅在2009年,自治區(qū)財政用于民生的支出高達948.6億元,占財政支出的七成。

從最新出臺的對口支援新疆計劃來看,中央將復(fù)制“5·12”汶川特大地震災(zāi)后重建模式對新疆加以扶持,按照“一省幫一重災(zāi)縣”原則。但是,目前對口支援還是一種政策性行為,存在很大的不確定因素,容易導(dǎo)致對口支援過程中出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為,使對口支援無法真正落實。因此,有必要加強對口支援的法治建設(shè),將對口支援以法律的形式固定下來,使之規(guī)范發(fā)展,切實落實到位,發(fā)揮應(yīng)有的作用。

結(jié)束語

豐富的物質(zhì)財富是和諧社會的基礎(chǔ),邊疆民族地區(qū)由于歷史、地理、民族等各種因素,經(jīng)濟發(fā)展水平低下,物質(zhì)基礎(chǔ)匱乏,地方財力薄弱。邊疆民族地區(qū)的財政未能得到依法保障,造成邊疆民族地區(qū)財政困難,無法滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需要,是邊疆民族地區(qū)群體性事件高發(fā)的重要原因。因此,我們應(yīng)當建立良好的法制環(huán)境,建立健全財政自治監(jiān)督機制,確保邊疆民族地區(qū)自治機關(guān)能夠充分行使財政自治權(quán),為邊疆民族地區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展提供堅實的財政保障,使群體性事件得以妥善解決。

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[2] 熊文釗.大國地方:中國中央與地方關(guān)系憲政研究[M].北京:北京大學(xué)出版社,2005.

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