［摘 要］基層政府應(yīng)急管理能力是黨和政府在新形勢(shì)下加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)的重要方面，目前基層政府應(yīng)急管理存在職能定位不明確、應(yīng)急管理工作不到位和缺乏應(yīng)急管理執(zhí)行力三大問(wèn)題，應(yīng)該明確基層政府的應(yīng)急管理角色、落實(shí)基層政府應(yīng)急管理工作和提高基層政府應(yīng)急管理的執(zhí)行力。
　　 ［關(guān)鍵詞］基層政府； 應(yīng)急管理； 問(wèn)題； 對(duì)策
　　 ［中圖分類號(hào)］D63 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ｂ ［文章編號(hào)］ １００９ — ２２３４（２０１1）０６ — ００3０ — ０3
　　 政府應(yīng)急管理，是指政府為了應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件（自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件）進(jìn)行一系列有計(jì)劃有組織的管理，有效地預(yù)防和處置各種突發(fā)危機(jī)，最大限度地消弭突發(fā)危機(jī)事件對(duì)社會(huì)的影響的過(guò)程。基層政府應(yīng)急管理，是指縣（區(qū)）以下的鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級(jí)基層政府應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的組織管理過(guò)程。
　　 一、加強(qiáng)基層政府應(yīng)急管理能力建設(shè)的意義
　　 （一）有利于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)
　　 加強(qiáng)基層政府應(yīng)急管理能力建設(shè)，有助于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。首先，社會(huì)主義和諧社會(huì)應(yīng)該是一個(gè)人與自然和諧共處的社會(huì)，我國(guó)的自然環(huán)境復(fù)雜，自然災(zāi)害頻發(fā)，自然災(zāi)害造成的損失阻礙著社會(huì)的進(jìn)步，然而，突發(fā)自然災(zāi)害很大程度上是不能避免的，要使人與自然和諧共處，就必須學(xué)會(huì)面對(duì)突發(fā)自然災(zāi)害時(shí)，進(jìn)退有度，科學(xué)應(yīng)對(duì)，進(jìn)行應(yīng)急管理。其次，經(jīng)過(guò)三十多年改革開(kāi)放的高速發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)也開(kāi)始轉(zhuǎn)入深刻的轉(zhuǎn)型期，這段時(shí)期被公認(rèn)為社會(huì)高速發(fā)展期，也是社會(huì)矛盾高發(fā)期，這段時(shí)期充滿前進(jìn)動(dòng)力又包含大量不確定因素，生產(chǎn)領(lǐng)域頻繁發(fā)生的意外事故，轉(zhuǎn)型期公共衛(wèi)生領(lǐng)域醞釀出的新型疾病，不同階層、群體利益分配不均而產(chǎn)生日趨復(fù)雜的矛盾，不同民族、宗教之間激發(fā)的深層次的摩擦、沖突等等，使社會(huì)在這一時(shí)期容易產(chǎn)生突發(fā)危機(jī)事件。這一時(shí)期政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)顯得至關(guān)重要，特別是直接面對(duì)人民群眾的基層政府應(yīng)急管理能力的建設(shè)，關(guān)乎我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的成敗。
　　 （二）有利于維護(hù)黨群關(guān)系
　　 黨和人民群眾的血肉聯(lián)系自中國(guó)共產(chǎn)黨成立就得以確立，黨領(lǐng)導(dǎo)最廣大人民群眾進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)是我國(guó)始終堅(jiān)持的四項(xiàng)基本原則之一。突發(fā)危機(jī)事件破壞了社會(huì)和諧，影響了人民群眾的生活和生產(chǎn)活動(dòng)的正常進(jìn)行，必需要政府進(jìn)行應(yīng)急管理，維護(hù)社會(huì)秩序。一些因社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型、利益沖突一時(shí)難以化解的問(wèn)題，在外國(guó)反華勢(shì)力、本國(guó)反動(dòng)勢(shì)力煽風(fēng)點(diǎn)火、造謠生事等一定條件下，會(huì)轉(zhuǎn)化成對(duì)黨和政府的不滿和不信任的危機(jī)，這些不滿和不信任正是沖擊基層政府黨政機(jī)關(guān)，進(jìn)行打、砸、搶、燒等社會(huì)安全事件背后的根本原因，這嚴(yán)重破壞了黨群關(guān)系的建設(shè)。維護(hù)黨和人民群眾的血肉聯(lián)系，是黨的使命和黨的生命，必需明確黨代表最廣大人民群眾的根本利益和全心全意為人民服務(wù)的宗旨，政府對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，務(wù)必把人民群眾的利益放在第一位，一旦發(fā)生社會(huì)安全事件等危機(jī)事件，黨和政府要確立以人為本的原則科學(xué)地進(jìn)行應(yīng)急管理，確切有效地維護(hù)黨群關(guān)系。
　　 （三）有利于鞏固黨和政府執(zhí)政的合法性地位
　　 基層政府應(yīng)急管理的成敗，關(guān)乎到黨和政府執(zhí)政合法性的地位是否能夠得到鞏固。馬克斯.韋伯最早提出政治統(tǒng)治的合法性問(wèn)題，他認(rèn)為沒(méi)有公眾對(duì)政治體系合法性的信仰，任何政治系統(tǒng)都不可能延續(xù)或持續(xù)很久，而一個(gè)政治體系的穩(wěn)定一定是要建立在一個(gè)或多個(gè)合法性的基礎(chǔ)上的。所謂合法性是指一個(gè)政治組織獲得公民的信任、認(rèn)可和支持。我國(guó)處于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的急劇轉(zhuǎn)型期，要保障國(guó)家的穩(wěn)定，政權(quán)的穩(wěn)定，必需做好對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理，要切實(shí)做好應(yīng)急管理工作，最大限度消弭各種破壞因素的影響，維護(hù)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)在突發(fā)危機(jī)事件中的安全，取得人民群眾對(duì)政府的信任和支持，努力提高黨和政府在人民群眾心目中的形象，突發(fā)危機(jī)事件是對(duì)政府，特別是基層政府應(yīng)急管理的一次考驗(yàn)，也是基層政府在大災(zāi)大難中更好地密切聯(lián)系群眾，為人民群眾謀福利的一次表現(xiàn)機(jī)會(huì)，做好突發(fā)危機(jī)事件的應(yīng)急管理工作，對(duì)鞏固黨和政府的執(zhí)政合法性地位有重要的作用。
　　 二、目前基層政府應(yīng)急管理存在的問(wèn)題及原因分析
　　 （一）基層政府應(yīng)急管理的職能定位不明確
　　 我國(guó)基層政府在應(yīng)急管理中究竟應(yīng)該擔(dān)任怎樣的角色，其職能應(yīng)該怎樣定位，基層政府究竟能發(fā)揮多大的作用，現(xiàn)階段都是不明確的。一方面，基層政府受上級(jí)政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)，沒(méi)有自主決策權(quán)，一旦發(fā)生突發(fā)危機(jī)事件，基層政府需要逐級(jí)上報(bào)，獲得批示才能進(jìn)行應(yīng)急管理，為此，有學(xué)者指出“按照政府管理的分權(quán)效率理論，基層政府是絕大多數(shù)公共危機(jī)的當(dāng)然主體，通常離公共危機(jī)事件最近，到達(dá)危及現(xiàn)場(chǎng)最快，避免危機(jī)造成損失最小的一級(jí)組織，但這一級(jí)組織卻沒(méi)有發(fā)揮好應(yīng)有的作用，影響了決策效率?！?〔1〕108基層政府如果沒(méi)有足夠的自主決策權(quán)，在應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件中不知道能做什么和該做什么，不能發(fā)揮基層政府應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)的靈活性，往往會(huì)延誤處理突發(fā)危機(jī)事件的寶貴“戰(zhàn)機(jī)”，而導(dǎo)致應(yīng)急管理結(jié)果的差強(qiáng)人意，甚至應(yīng)急管理的失敗。另一方面，在突發(fā)危機(jī)事件中，特別是特大的突發(fā)危機(jī)事件，基層政府往往也處于危機(jī)當(dāng)中，極有可能在突發(fā)事件發(fā)生之時(shí)起就被突發(fā)事件破壞了原有的應(yīng)急條件，使應(yīng)急工作無(wú)法開(kāi)展，基層政府面對(duì)突發(fā)事件，最接近和最應(yīng)快速處置突發(fā)事件，但同時(shí)也最容易被危機(jī)事件的破壞因素所波及，最需要獲得上級(jí)政府或者其它組織力量的幫助和支持。例如，在汶川大地震當(dāng)中，四川省阿壩藏族羌族自治州政府副秘書長(zhǎng)、州應(yīng)急辦主任何飚經(jīng)過(guò)近“11個(gè)小時(shí)”才與汶川縣縣委書記王斌通過(guò)衛(wèi)星電話取得聯(lián)系?？梢?jiàn)，在汶川大地震這種特大的自然災(zāi)害危機(jī)事件中，縣政府的應(yīng)急設(shè)備，或者說(shuō)“求生工具”只剩下“衛(wèi)星電話”，更不用說(shuō)縣以下的基層政府能開(kāi)展什么樣的應(yīng)急管理工作。所以，要明確基層政府在面對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的職能，評(píng)估基層政府在應(yīng)急管理中能做什么，不能做什么，什么才是基層政府應(yīng)急管理最應(yīng)該做的事情。
　　 （二）基層政府應(yīng)急管理工作不到位
　　 基層政府應(yīng)急管理工作不到位的表現(xiàn)主要有四個(gè)方面：首先表現(xiàn)在基層政府應(yīng)急管理人員對(duì)應(yīng)急管理工作的認(rèn)識(shí)不足，應(yīng)急管理理念落后，“重救輕防”的思想比較濃厚，忽視對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的排查和預(yù)防意識(shí)，沒(méi)有很好地建立起應(yīng)急預(yù)警機(jī)制，應(yīng)急管理還是傳統(tǒng)的單一、局部思路，而不是整體的、聯(lián)系的系統(tǒng)思維；其次，表現(xiàn)在是對(duì)突發(fā)事件的法律規(guī)定、中央政府或上級(jí)政府的應(yīng)急管理辦法的理解和應(yīng)用不足，從2003年開(kāi)始，全國(guó)人大、中央政府和各部委針對(duì)突發(fā)事件出臺(tái)了一系列應(yīng)急管理的法律條文和行政管理規(guī)章制度，對(duì)這些規(guī)定的把握和學(xué)習(xí)，基層政府要么照抄照搬條文，不結(jié)合地方實(shí)際進(jìn)行應(yīng)急管理規(guī)劃，或者只是有選擇性地執(zhí)行，對(duì)不執(zhí)行的以“不具備條件和能力”搪塞；再次，基層政府聯(lián)系各方力量進(jìn)行應(yīng)急管理的工作不足，政府作為應(yīng)急管理的主要領(lǐng)導(dǎo)力量，政府間必須要有暢通的信息溝通渠道，基層政府更需如此，一旦發(fā)生突發(fā)危機(jī)事件，基層政府間應(yīng)該通過(guò)特殊的信息溝通渠道迅速調(diào)集力量進(jìn)行應(yīng)急管理，不但如此，應(yīng)急管理的真正主體是社會(huì)公民，在聯(lián)系各級(jí)政府進(jìn)行應(yīng)急管理的同時(shí)，基層政府還要發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾和指揮群眾進(jìn)行應(yīng)急管理，但可惜的是，基層政府沒(méi)能建立起聯(lián)系各方的應(yīng)急管理外部溝通系統(tǒng)，在聯(lián)系外部力量，發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行應(yīng)急管理的工作是十分欠缺的；最后，基層政府宣傳、教育公民進(jìn)行應(yīng)急管理的工作不足，應(yīng)對(duì)突發(fā)危機(jī)事件進(jìn)行應(yīng)急管理是全社會(huì)、全體公民的事情，基層政府之所以難以有效地組織社會(huì)力量進(jìn)行應(yīng)急管理，重要的一點(diǎn)原因是沒(méi)有在日常生活中有計(jì)劃有步驟地將應(yīng)急管理的知識(shí)普及到大眾之中，公民缺乏應(yīng)急管理意識(shí)和知識(shí)，在突發(fā)危機(jī)事件中難以配合政府進(jìn)行應(yīng)急管理。
　　
　　 （三）基層政府應(yīng)急管理執(zhí)行力不足
　　 基層政府應(yīng)急管理執(zhí)行力不足又主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是預(yù)防突發(fā)危機(jī)事件的常態(tài)管理不足。常態(tài)管理是相對(duì)應(yīng)急管理而言的，指政府科學(xué)地執(zhí)行預(yù)防和消弭突發(fā)危機(jī)事件的日常管理工作，令突發(fā)危機(jī)事件缺乏萌芽的土壤。突發(fā)危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)不足往往是源于缺乏常態(tài)管理，缺乏常態(tài)管理，往往又是基層政府應(yīng)急管理執(zhí)行力不足的具體表現(xiàn)。二是針對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的應(yīng)急預(yù)案操作性不強(qiáng)，表現(xiàn)在應(yīng)急預(yù)案不夠細(xì)致具體和事實(shí)求是，往往是照抄照搬上級(jí)文件，沒(méi)有因地制宜的應(yīng)急預(yù)案基層政府根本無(wú)法執(zhí)行。三是基層政府應(yīng)急管理工作人員缺乏必要的應(yīng)急管理執(zhí)行能力，包括危機(jī)信息收集能力、危機(jī)解救能力、危機(jī)協(xié)調(diào)能力、組織應(yīng)急人力資源的能力等等，工作人員能力的缺乏，便會(huì)導(dǎo)致忽視對(duì)突發(fā)危機(jī)信息的收集、沒(méi)有公開(kāi)透明地發(fā)布突發(fā)危機(jī)信息、解救行動(dòng)緩慢，牽連進(jìn)群體事件的利益格局不能做到中立協(xié)調(diào)群體事件，忽視突發(fā)危機(jī)事件的善后工作等一系列的問(wèn)題。這三個(gè)方面都使基層政府應(yīng)急管理工作不能有效地開(kāi)展，基層政府應(yīng)急管理執(zhí)行力極有待提升。
　　 三、提高基層政府應(yīng)急管理能力的對(duì)策建議
　　 （一）明確基層政府的應(yīng)急管理角色
　　 要明確基層政府應(yīng)急管理的角色，首先要分析我國(guó)政府應(yīng)急管理體制的建設(shè)和應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置狀況。我國(guó)自從2003年經(jīng)歷“非典型”肺炎突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)后，開(kāi)始有系統(tǒng)、有組織和有步驟地建設(shè)針對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的應(yīng)急管理體系，國(guó)務(wù)院辦公廳專門成立“突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作小組”，重點(diǎn)推動(dòng)突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案編制工作和應(yīng)急體制、機(jī)制、法制建設(shè)工作（簡(jiǎn)稱“一案三制”工作），我國(guó)目前己建立了分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制。〔2〕25在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上，國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)，負(fù)責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作，其中：應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的國(guó)家部委有國(guó)家減災(zāi)委、國(guó)家防汛抗旱總指揮部、國(guó)家抗震救災(zāi)總指揮部、國(guó)家森林防火總指揮部；應(yīng)對(duì)事故災(zāi)難的部委有國(guó)家安全生產(chǎn)委員會(huì)、國(guó)家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)；應(yīng)對(duì)公共衛(wèi)生事件的部委有國(guó)務(wù)院防艾工作委員會(huì)、全國(guó)防治“非典”指揮部、全國(guó)愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量與食品安全領(lǐng)導(dǎo)小組、全國(guó)防治高致病性禽流感指揮部、國(guó)務(wù)院吸血蟲病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組；應(yīng)對(duì)社會(huì)安全事件的部委有中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)、中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組。 〔3〕58由此可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院是全國(guó)應(yīng)急管理工作的最高行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門是各類突發(fā)危機(jī)事件的分類管理機(jī)關(guān)。根據(jù)分級(jí)負(fù)責(zé)和屬地為主的原則，基層政府要對(duì)本級(jí)應(yīng)急管理工作負(fù)責(zé)，并且基層的應(yīng)急管理工作主要由基層政府來(lái)實(shí)施，然而，作為基層政府，應(yīng)急管理工作又要服從上級(jí)政府、國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院相關(guān)部委的領(lǐng)導(dǎo)，所以，基層政府進(jìn)行應(yīng)急管理的角色和職能定位是執(zhí)行上級(jí)政府、國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院相關(guān)部委的應(yīng)急管理決策和相關(guān)的應(yīng)急管理法律法規(guī)。
　　 進(jìn)一步而言，基層政府執(zhí)行應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)應(yīng)該放在應(yīng)急管理的預(yù)警和善后，而不是危機(jī)爆發(fā)時(shí)的應(yīng)對(duì)，因?yàn)槭紫然鶎诱苯优c社會(huì)接觸，能夠直接洞察民情社情，親身掌握屬地的自然地理和民俗傳統(tǒng)信息，掌握足夠的條件進(jìn)行突發(fā)危機(jī)事件的預(yù)警；其次，善后恢復(fù)工作是一個(gè)艱巨又漫長(zhǎng)的過(guò)程，包括重建當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、環(huán)境和形象，這個(gè)階段也只能主要靠基層政府和當(dāng)?shù)厝罕姷墓餐Γ蛔詈?，出于現(xiàn)實(shí)的考慮，基層政府在突發(fā)危機(jī)事件當(dāng)中很可能已經(jīng)同時(shí)成為遇害者而自身不保失去了執(zhí)行力或者面對(duì)特大突發(fā)危機(jī)事件、非常規(guī)突發(fā)危機(jī)事件，基層政府的應(yīng)對(duì)能力不足而無(wú)法處理，因此，基層政府執(zhí)行應(yīng)急管理的重點(diǎn)不應(yīng)放在危機(jī)爆發(fā)時(shí)的應(yīng)對(duì)，突發(fā)危機(jī)的應(yīng)對(duì)要聯(lián)合多個(gè)地方政府或依靠中央政府的支援，甚至是舉全國(guó)之力才能得到最好的解決。當(dāng)然，這是指當(dāng)發(fā)生特大危機(jī)事件或非常規(guī)突發(fā)危機(jī)事件超出基層政府能力而無(wú)力應(yīng)對(duì)的情況，如果發(fā)生小型的突發(fā)危機(jī)事件，如企業(yè)火災(zāi)、小型山林失火等等在基層政府能力范圍內(nèi)的突發(fā)危機(jī)事件，基層政府要當(dāng)機(jī)立斷進(jìn)行應(yīng)急管理。
　　 （二）落實(shí)基層政府應(yīng)急管理工作
　　 落實(shí)基層政府應(yīng)急管理工作，第一，要提高基層政府工作人員的應(yīng)急管理意識(shí)，摒棄“重救輕防”的思想，要向社會(huì)民眾廣泛宣傳應(yīng)急管理知識(shí)，提高人民群眾突發(fā)危機(jī)事件的自我管理能力。具體而言，要把應(yīng)急管理知識(shí)培訓(xùn)工作擺上重要日程，可采取邀請(qǐng)專家專題講座或參加培訓(xùn)班等培訓(xùn)形式，讓政府工作人員樹(shù)立“防災(zāi)重于救災(zāi)”的意識(shí)，其次是將突發(fā)危機(jī)事件應(yīng)對(duì)法納入“五五”普法，加強(qiáng)人民群眾的應(yīng)急知識(shí)培訓(xùn)，可采取編發(fā)應(yīng)急知識(shí)手冊(cè)強(qiáng)化宣傳教育、應(yīng)急演練等培訓(xùn)形式，增強(qiáng)人民群眾防災(zāi)避險(xiǎn)意識(shí)和自救互救能力。第二，完善突發(fā)危機(jī)事件信息快速發(fā)布機(jī)制，包括突發(fā)危機(jī)事件的預(yù)警信息發(fā)布、應(yīng)對(duì)危機(jī)的求援信息發(fā)布和公開(kāi)突發(fā)事件處理情況的信息發(fā)布。具體而言，可以綜合運(yùn)用電視、廣播、電話、手機(jī)短信、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、衛(wèi)星和手動(dòng)工作的警報(bào)器等信息發(fā)布方式，擴(kuò)大信息的社會(huì)覆蓋面；進(jìn)一步拓寬信息收集渠道，具體到各部門單位包括社區(qū)、農(nóng)村和學(xué)校、廠礦企業(yè)等都要配備專（兼）職信息員，確保及時(shí)、準(zhǔn)確、有效地收集和上報(bào)突發(fā)事件信息?？焖俚男畔l(fā)布機(jī)制，有利于讓人民群眾及時(shí)做好應(yīng)對(duì)危機(jī)的準(zhǔn)備工作，在危機(jī)中快速取得上級(jí)政府和各種外部力量的援助和有效消弭各種對(duì)危機(jī)的誤解而造成的不必要損耗、民眾的恐慌和二次危機(jī)。第三，對(duì)基層政府應(yīng)急管理不作為的行為要嚴(yán)厲懲罰，嚴(yán)格對(duì)基層政府的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行應(yīng)急管理問(wèn)責(zé)，發(fā)現(xiàn)基層政府對(duì)國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委和上級(jí)政府關(guān)于應(yīng)急管理的指令不執(zhí)行的，要督促其盡快落實(shí)，對(duì)因基層政府應(yīng)急管理不作為而造成的突發(fā)危機(jī)事件的擴(kuò)大情形，要對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)依法追究責(zé)任，決不姑息。
　　 （三）提高基層政府應(yīng)急管理的執(zhí)行力
　　 提高基層政府的執(zhí)行力可以從三個(gè)方面著手，首先，基層政府要把應(yīng)急管理視為常態(tài)管理，樹(shù)立常態(tài)管理的意識(shí)，設(shè)立專門應(yīng)急管理的組織，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的大山大河，高危企業(yè)，弱勢(shì)群體進(jìn)行定期摸底排查，監(jiān)測(cè)社情輿論，在日常工作中落實(shí)常態(tài)管理的各項(xiàng)工作，做到防范于未然，著實(shí)將應(yīng)急管理工作在常態(tài)管理中完成；其次，基層政府要實(shí)事求是編寫應(yīng)急預(yù)案，提高預(yù)案的可操作性，編寫應(yīng)急預(yù)案要注意結(jié)合相關(guān)法律與國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委和上級(jí)政府的有關(guān)規(guī)定，又要做到因地制宜，不墨守成規(guī)，照抄照搬，又要注意對(duì)突發(fā)危機(jī)事件進(jìn)行分級(jí)分類，針對(duì)不同類別，不同等級(jí)的突發(fā)危機(jī)事件采取不同的處理策略，然而，針對(duì)應(yīng)急預(yù)案的實(shí)際作用，基層政府應(yīng)該認(rèn)識(shí)到既要準(zhǔn)備應(yīng)急預(yù)案但也不能完全依賴應(yīng)急預(yù)案，“那些我們可以預(yù)知其發(fā)生、發(fā)展、演變的突發(fā)事件，比如火災(zāi)等日常緊急事件，用應(yīng)急預(yù)案來(lái)應(yīng)對(duì)是合適的；那些我們無(wú)法預(yù)知其演變規(guī)律、甚至無(wú)法預(yù)知其發(fā)生的非常規(guī)突發(fā)事件，將應(yīng)急行動(dòng)限定在事先設(shè)想的框架之內(nèi)恐怕還會(huì)耽誤事情；那些我們經(jīng)過(guò)識(shí)別發(fā)現(xiàn)已經(jīng)逼近臨界但又可以消除的危險(xiǎn)，事先主動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)消減應(yīng)該比事后的應(yīng)急要有效得多?！?〔3〕59也即是說(shuō)，看起來(lái)很完善應(yīng)急管理的預(yù)案面對(duì)特大的、非常規(guī)的突發(fā)危機(jī)事件時(shí)的作用也可能為零，不但如此，應(yīng)急預(yù)案也會(huì)因時(shí)間的推移和社會(huì)的變化而失去應(yīng)有的作用。因此，基層政府應(yīng)急管理執(zhí)行力的提高，編制應(yīng)急管理預(yù)案是很有效的方法，但更重要的是基層政府要在突發(fā)危機(jī)中保持堅(jiān)強(qiáng)的戰(zhàn)斗力，針對(duì)不同種類、不同層次的突發(fā)危機(jī)事件，保持應(yīng)急管理的靈活性，果斷、高效地進(jìn)行應(yīng)急管理；最后，要加強(qiáng)基層政府應(yīng)急管理工作人員的培訓(xùn)，應(yīng)急管理是一種技術(shù)含量高、工作責(zé)任大和執(zhí)行難度高的工作，對(duì)從事這一工作的基層政府工作人員有很高的要求，既要提高應(yīng)急管理工作人員信息收集、危機(jī)解救、危機(jī)協(xié)調(diào)、組織應(yīng)急人力資源等等的管理能力，又要提升其災(zāi)害識(shí)別、群體事件安撫和防疫救治等等的工作技能，培養(yǎng)更多應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件的專職工作人員，努力使應(yīng)急管理工作做到科學(xué)化、專業(yè)化。
　　〔參 考 文 獻(xiàn)〕
　　 〔1〕沈亞平．對(duì)加強(qiáng)政府應(yīng)急管理工作的思考〔J〕．學(xué)術(shù)縱橫，2