陳春會

（西北政法大學馬克思主義教育研究院，西安710061）

中國古代皇權監(jiān)督機制探析

陳春會

（西北政法大學馬克思主義教育研究院，西安710061）

中國古代的御史制度、諫官制度、封駁制度，是對權力的監(jiān)督機制，在一定程度上起到了監(jiān)察、咨政、把關、制權的作用，有助于正確決策。但封建時代沒有形成具有制約關系的政治法律制度，也沒有分權制衡機制，因此，這些制度都受到皇權的制約，對皇權的監(jiān)督是有限的。目前，構建對“一把手”的監(jiān)督機制和體制，是黨和國家監(jiān)督體制的重大創(chuàng)新，也是迫切需要解決的實踐問題。研究中國古代的皇權監(jiān)督機制，對建立“一把手”的監(jiān)督機制有借鑒作用。

中國古代;監(jiān)督機制;局限性；借鑒

中國古代有比較嚴密的權力監(jiān)督機制，對中央各部門官吏和地方長官進行監(jiān)督，促使他們勤于行政，防止他們胡作非為、貪污腐化、欺壓百姓。這套權力監(jiān)督機制一定程度上起到了監(jiān)察、咨政、把關、制權的作用，有助于正確決策，在穩(wěn)定社會秩序、促進社會發(fā)展上起了很重要的作用。但在封建時代沒有形成具有制約關系的政治法律制度，也沒有分權制衡機制，因此，這些制度都受到皇權的制約，對皇權的監(jiān)督是有限的。當前研究這些制度在歷史上發(fā)揮的作用及局限，對我國建立“一把手”監(jiān)督制約機制具有借鑒價值。

一、御史制度——自上而下的監(jiān)察體制

監(jiān)察最早出現(xiàn)在商朝，以監(jiān)督別的邦國對商王是否忠誠。甲骨文中有“東吏”、“西吏”，即是指派至東方或西方[1]監(jiān)督其邦國的官吏。對于那些危險的邦國，由商王親自派親信監(jiān)察?！妒酚洝ひ蟊炯o》記載，紂王曾派崇侯虎監(jiān)督周文王，崇侯虎向其匯報說：“西伯積善累德，諸侯皆向之，將不利于帝?！奔q王于是“囚西伯于羑里”。商王還直接帶領隨從省視諸侯國，進行監(jiān)察。監(jiān)察自其發(fā)生之日就是為了維護統(tǒng)治權力。

戰(zhàn)國以降，君主常常派遣特別信賴的記事官，執(zhí)行特別的監(jiān)察和監(jiān)視任務。后來他們就成了專職監(jiān)察官——御史?！妒酚洝で厥蓟时炯o》記載秦始皇曾派御史追查和審訊那些誹謗、詛咒他的人。坑儒事件就是因方士侯生、盧生不滿秦始皇暴虐而逃亡，始皇認為自己對諸生“賜之甚厚，今乃誹謗我，以重吾不德也”，于是大怒，“使御史悉案問諸生”，并坑殺四百六十余人?！妒酚洝⒕词鍖O通列傳》記載秦始皇三十六年，有人在隕石上刻“始皇帝死而地分”，始皇“遣御史逐問”，并將隕石旁全部居民誅殺?！独钏沽袀鳌酚涊d，有人稱陳勝起義為“反”，有人稱其為“盜”，秦二世不愿聽“反”字，“令御史案諸生言反者下獄”。御史還有權審訊罪官，甚至受命處死重臣，在戰(zhàn)時還奉命充當監(jiān)軍。御史成為專職監(jiān)察、為皇權服務的工具。

皇帝若對監(jiān)察工作不信任不滿意，可撤銷御史的職務并由其它部門代理其職。如漢文帝時便由丞相府代替御史府實施監(jiān)察，并兼任監(jiān)察御使的工作?！锻ǖ洹ぢ毠俚洹酚涊d：“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相出刺，并督監(jiān)察御史?！薄稘h書·百官公卿表》記載漢武帝時皇室貴戚多信巫術，武帝晚年多病，“疑左右皆為蠱祝詛”，特置司隸校尉一官，“捕巫蠱，督大奸滑”，后司隸校尉成為監(jiān)察中央機關及其官員、京師附近諸郡長吏、住京貴戚及進京述事的郡縣吏員使者等的監(jiān)察官。三國時期，世家大族和皇權關系緊張，魏、吳二國特設校事一職，刺探世家大族的動向。校事以天子親信身份實施監(jiān)察，不隸屬任何機構，而直接對皇帝負責。南朝宋、齊、梁三代特置監(jiān)察官——典簽，對地方掌有行政、軍事和監(jiān)察大權的刺史尤其是由宗室諸王出任的刺史實行監(jiān)察，防止威脅皇權的行為發(fā)生。自古以來監(jiān)察權始終掌握在最高統(tǒng)治者手中。魏晉以后，御史機構成為皇帝手下直接控制的部門。到宋代，不僅中央的御史直屬皇帝，地方監(jiān)司和通判也直隸皇權，從中央到地方的御史任用，都由皇帝親自選用，不許宰執(zhí)推薦。唐制規(guī)定，御史只對皇帝一人負責，其權力至高無上。正如《通典》所言“御史為風霜之任，彈糾不法，百僚震恐，百官雄峻，皆莫比焉”。御史對完善吏治、維護封建秩序起到了重要作用。

御史監(jiān)察的內(nèi)容包括官吏的道德品行及勤政廉政等方面。如官吏是否遵法守紀，奉公廉潔；是否執(zhí)法公正，不以個人喜好徇私枉法；官吏是否選官不公平，親小人遠賢臣；官吏子女是否仗勢欺人，損公肥私；官吏是否阿附豪強富貴，行賄受賄，危害國家法令等。對地方官的監(jiān)察還包括地方的人口問題、經(jīng)濟賬目、賦役公平、地方農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展、府庫糧食多少、地方治安、人才選拔問題及官吏是否與地方豪強勾結，壓榨貧弱等等。歷朝歷代都有“剛直不阿”的監(jiān)察御史，他們在整頓吏治、維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟、社會發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。通過他們對地方的監(jiān)察，保障了封建國家賦役，一定程度上維護了封建統(tǒng)治的穩(wěn)固。

然而在君主專制時代，監(jiān)察大權牢牢掌握在皇帝個人手中。御史的監(jiān)察完全仰賴皇帝的信任，監(jiān)察對象和內(nèi)容由皇帝確定，皇帝的品行、道德、正直與否、喜好等是監(jiān)察能否實現(xiàn)和成敗的關鍵。而皇帝往往包庇貴戚寵臣的不法行為，打擊“剛直”的監(jiān)察官，這樣的事每個朝代都有發(fā)生，不勝枚舉。如《漢書·諸葛豐傳》記載西漢元帝時司隸校尉諸葛豐因堅持彈劾“奢淫不奉法度”的外戚許章，多次受到元帝責難，直至最后被罷官，“免為庶人”?！逗鬂h書·張剛傳》記載，東漢順帝時，外戚梁翼任大將軍，獨掌朝政，施行暴虐。監(jiān)察官張綱上書彈劾其“甘心好貨，縱恣無底，多樹諂諛，以害忠良”，并“條其無君之心十五事”。但因梁翼之妹為皇后，張綱的奏劾沒有被采納。由于皇帝的包庇，剛直的監(jiān)察官遭受厄運，那些善于察言觀色的人則曲意逢迎，甚至助紂為虐?！端鍟づ崽N傳》記載，御史大夫裴蘊以善于伺候隋煬帝御意著稱。（煬帝）“若欲罪之，則曲法順情鍛成其罪；欲有宥者，則附從輕典，從而釋之”?！稌x書·石季龍載記》記載后趙石虎喜歡打獵，命令御使監(jiān)察那些冒犯禽獸的人，對其處以大辟之刑，御使因之掠奪百姓牛馬女子，對不肯就范者誣告其冒犯禽獸而處死。監(jiān)察制度成為君主和貴戚寵臣手中的玩物，非但不能限制他們的權力，反而成為他們胡作非為的工具。

封建社會的御史制度是自上而下的監(jiān)督各級官吏的制度。它的優(yōu)勢是由皇帝親自掌握各級御史，具有很強的威懾力和實際操作性。既能實施日常監(jiān)察也能在突發(fā)事件發(fā)生時隨時處理。但其缺點是“人治”，以皇帝的個人喜好處理事務。開明皇帝當政時，監(jiān)察制度才能成為“糾百官罪惡之司”，遇暴君、昏君當?shù)溃O(jiān)察機關則成為包庇惡吏、打擊良臣的“罪惡之司”。在現(xiàn)代建立對“一把手”的監(jiān)督機制，必須建立一整套嚴密的監(jiān)督體系或機制，從制度上確立監(jiān)察官員的獨立權力和責任機制，建立健全監(jiān)察人員的任免機制和責任機制，任用道德高尚、責任意識強的人做監(jiān)察官。以制度約束人，同時由真正有責任感、使命感的人執(zhí)行制度，強化制度執(zhí)行力。

二、諫官制度——核心權力周圍的屏障

諫官制度是對皇權的限制約束機制。封建時代的皇帝，享有至高無上的統(tǒng)治地位，握有政治、經(jīng)濟、軍事、文化等諸方面大權，其決策正將給國家?guī)砀ｌ?，決策錯誤或行為失范則帶來災難。為保證君主政令的正確和國家機器的正常運行，古人設立諫官制度，通過臣下進諫的方式約束皇帝的行為，上至國家大事，下至日常生活小事，在輔助皇帝正確決策的同時也在一定程度上限制了皇權。

諫官的職責是規(guī)諫君主。如西周的保氏職責是“掌諫王惡”，“以禮義諫正王也”，“使王謹慎其身而歸于道”[2]，即規(guī)諫君主的言行，使其合乎封建禮法，不能為所欲為。王夫之《讀通鑒論》說：“諫官職在諫矣；諫者，諫君者也，征聲逐色、獎諛斥忠、好利喜功、狎小人、耽逸豫，一有其幾，而必犯顏以諍；大臣不道，誤國妨賢，導主賊民，而君偏任之，則直糾之而無隱。”李光《莊簡集》說：“國朝左右諫議大夫、左右司諫、正言各二人，常不下六人，專論人主過失。夫人非堯舜，誰能無過，賴諫臣以救正耳?！敝G官的主要職責是做皇帝的智囊，在其決策時出謀劃策。如賦稅的征收、宮室的修建、能否對外宣戰(zhàn)等，皇帝在作出決斷后諫官都有權議論，對于錯誤的決策諫官可據(jù)理力爭勸諫皇帝改正或放棄。這樣就從決策層面防止了錯誤政策出臺。此外諫官還擔負勸諫君主勤政，防止其獎懲失明，親諛臣遠賢人、用人失察，濫用權力等責任。古人認為諫官對封建王朝的興衰有舉足輕重的作用。如賈誼《過秦論》指出，秦亡的原因是“忠言未卒于口而身為戮沒矣”，“是以三主失道，忠臣不敢諫”。王夫之《讀通鑒論》說，唐太宗能將國家治理得很好，重視諫官制度功不可沒：“太宗制諫官隨宰相入閣議事，故當時言無不盡，而治得其理。”唐代萬年縣法曹官孫伏伽向唐高祖上奏時說：“臣聞天子有諍臣，雖無道不失其天下”，“隋后主所以失天下者何也？止為不聞其過；當時非無直言之士，由君不受諫，自謂德盛唐堯，功過夏禹，窮侈極欲，以恣其心?！盵3]諫官的設立猶如在最高權力周圍設置了一道屏障，在這道屏障的保護下，錯誤的決策不能出臺，權力不能被濫用，當權者需守法遵紀，勤政廉政。

然而在封建社會諫官的作用不能充分發(fā)揮。因為進諫“僅僅屬于政治責任感與道德品質(zhì)范圍的事而已，是君主專制制度的一種補充”[4]29。封建社會的諫官由皇帝任命，他們是皇帝或上代皇帝信任的德高望重的大臣，為了皇家的江山愿意肝腦涂地。但他們不是獨立的權力機構，對皇權沒有任何約束機能，他們的進諫只是被動的建議，而采納與否完全由皇帝自己決定。像唐太宗那樣“從諫如流”的圣王當政時，大臣方敢斗膽進諫，若遇昏君、暴君當政，則大臣不敢逆君意強諫，否則不但建議不被采納，反而會被罷官卸爵，甚至會有生命危險。即使明君當朝，能否進諫也要視其心情好壞而定，唐太宗時著名諫臣魏征就因強諫而險被太宗撲殺，賴長孫皇后勸解才免于一死。魏征曾對唐太宗說；“陛下導臣使言，臣所以敢言，若陛下不受臣言，臣亦何敢犯龍鱗，觸忌諱也?！盵5]即使明君當朝，一旦進諫之事與其志向相抵觸，他亦不輕易讓步。據(jù)研究，唐太宗的三次拒諫均與其東征高麗和治理高昌有關。說明專制君主對進諫的接納是有條件的，也是有禁區(qū)的[6]。即使這樣唐太宗在其統(tǒng)治的后期也“不悅人諫”。而一旦暴君當政，諫官制度就被破壞殆盡。隋煬帝是一個典型。煬帝殘暴任性，痛恨諫官制度，對進諫言者趕盡殺絕?！缎绿茣酚涊d，他說：“有諫我者，當時不殺，后必殺之?！彼诘谌斡谓紩r，三位大臣冒死力諫，當即被殺。他曾對佞臣虞世基說：“我性不欲人諫，若位望通顯而來諫我，以求當世之名者，彌所不耐。至于卑賤之士，雖少寬假，然卒不置之于地，汝其知之！”[7]在這樣的氛圍下，誰還愿進諫？還敢進諫？只有緘口沉默。誠如唐太宗所說；“隋煬帝暴虐，臣下鉗口，卒令不聞其過，遂至滅亡?！盵4]61進諫難免拂逆皇帝意志，觸及其痛處而激怒皇帝。正如《韓非子·說難》所說；“夫龍之為蟲也，柔可狎而騎也，然其喉下有逆鱗徑尺，若人有嬰之者，則必殺之。人主亦有逆鱗，說者能無嬰人主之逆鱗，則幾矣。”能平心靜氣讓人拂自己逆鱗的當權者畢竟不多，所以應該通過制度的建立和運行使監(jiān)督權力者有獨立的監(jiān)督權，并能通過合法的程序得以表達，還必須有對當權者的權力是否被濫用有調(diào)查制約的機制，這個好的制度才能真正發(fā)揮對權力監(jiān)督的作用。

諫官制度本是一項很好的制度設計，它在當權者周圍設立了一道屏障，以防止決策失誤和統(tǒng)治者濫用權力，監(jiān)督統(tǒng)治者遵紀守法。但在封建社會，由于諫官沒有獨立的監(jiān)督權，沒有對當權者的權力制約限制的機制，因此諫官制度形同虛設，不能發(fā)揮應有作用。建立現(xiàn)代的“一把手”權力監(jiān)督機制，除了要有好的制度設計，還必須建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，才能使好的制度不成為權力的婢女而是真正能制約權力的緊箍咒。

三、封駁制度——正確決策出臺的保障

封駁制度是中國古代建立的為防止決策失誤而在執(zhí)行階段將其駁回的又一頗具特色的制度。它是決策出臺到執(zhí)行階段的一種審查制度。其核心內(nèi)容是對昭敕的“封駁”或“涂歸”。所謂封駁，是對于皇帝所下的昭敕，大臣若認為不合適、不恰當，可以不予通過，不副署執(zhí)行。甚至可以直接在詔書上涂竄后奉還，謂之“涂歸”。

封駁詔書出現(xiàn)于漢代，西漢哀帝時“托付太后遺詔”，“益封（董）賢二千戶”，丞相王嘉“封還詔書”。東漢桓帝時，張成指使弟子牢修上書誣告李膺等人誹訕朝廷，疑亂風俗，桓帝大怒，詔令逮捕李膺等人，但詔書到了太尉陳蕃手中，他卻不肯副署，并駁議說：“今所考案，皆海內(nèi)人譽，憂國忠公之臣”。丞相、太尉封駁詔書，彰顯了其處理政事不唯上，秉公執(zhí)事的優(yōu)秀品質(zhì)。

隋唐時期封駁成為制度。隋唐中央行政機構分為三省即中書、門下、尚書。三省的職權是中書起草詔書，門下封駁，尚書施行。中書省得到皇帝同意或命令后，由中書舍人起草詔書，舍人在接到命令后，認為不合適的可以不予起草。舍人起草好的命令必須經(jīng)過門下省給事中審讀，審讀通過，給事中簽名副署，才能行下到尚書省實施。對于不合適的詔書，給事中可以駁回不予副署，稱為封駁，或封奏、執(zhí)奏等。甚至可以直接在詔書上批畫駁回。這一制度經(jīng)過兩道關卡防止決策失誤和權力濫用，使決策、監(jiān)督、執(zhí)行三種權力分立制衡，是很好的分權制衡的制度設計。

唐太宗非常重視這一制度，他多次要求臣下封駁詔書?！敦懹^政要》記載，他曾命令諸司：“若詔敕頒下有未穩(wěn)便者，必須執(zhí)奏，不得順旨便即施行?！必懹^元年，他對黃門侍郎王圭說，中書省所出的詔書，很多地方有歧異，或者有錯誤，本來設置中書、門下兩省，就是為了防止失誤，你們一定要滅私徇公，堅守正義，相互負責，不要得過且過。對于臣下的封駁太宗也肯接受，《資治通鑒》有很多記載。如卷192載：貞觀三年，太宗根據(jù)檢點使右仆射封德彝等人建議，“并欲中男十八已上，簡點入軍”。詔敕四次發(fā)出，均被魏征以不符合征兵制度予以駁回。貞觀八年，太宗聽說鄭仁基的女兒頗有姿色，發(fā)出詔敕征為嬪妃，魏征幾次以此女已許他人，不能奪人婚姻駁回了詔敕。唐朝的其他皇帝也有接受封駁之事，如《舊唐書·列傳》記載，唐德宗時，崔植“為給事中，時稱舉職。時皇甫镈以宰相判度支，請減內(nèi)外官俸祿，植封還敕書，極諫而止?！庇秩缟颀埑跄?，韋月將上書告武三思不臣之跡，反被其陷害，中宗即令殺了韋，給事中徐堅反駁，中宗采納了徐堅的建議，“遂令決杖，配流嶺表”。再如元和年間，憲宗欲封承璀為招討處置使，給事中呂元鷹、穆質(zhì)、孟簡等八人，抗論不可，他們的理由是：“承璀雖貴寵，然內(nèi)臣也。若為帥總兵，恐不為諸將所伏?！睉椬诓杉{了他們的建議。唐前期的皇帝能虛心接受封駁因而在其統(tǒng)治時期才出現(xiàn)了良好的政治風氣，這也許是形成治世的原因之一吧。

然而封駁制度在歷史上卻非常短命。自唐玄宗起這一制度已形同虛設。據(jù)《新唐書·百官志》記載，唐玄宗后，皇帝們通過設置翰林侍詔、翰林供奉、翰林學士代表皇帝批答表疏，并草擬詔制。翰林學士在特設的學士院辦公，“專掌內(nèi)命”，“至號為‘內(nèi)相’，又以為‘天子私人’”?；实鄣纳钪\密詔皆從翰林學士出，不經(jīng)過中書門下直接頒發(fā)。中書門下根本沒有封駁的權利和機會，形同虛設?；实垡庵镜靡载瀼?。北宋時期封駁制度遭到嚴重破壞。北宋初年未設封駁機構，淳化四年（993）才設立通進、銀臺司作為正式封駁機構，但卻沒有官印，當時有官員要求鑄封駁司印，宋真宗沒有同意，下詔說“如有封駁事，取門下省印用之”。連大印都沒有的封駁機構自然無法行使其權力。事實如包拯所云：“未嘗見封一敕，駁一事，但有封駁之名，而無封駁之實。”[10]元豐改制后中書省和門下省皆有封駁職能，實際上使門下省的封駁職能被廢黜。因為改制后經(jīng)門下省封駁后的詔書，還須經(jīng)過中書省審閱簽字方能執(zhí)行，門下省很難有所作為。司馬光曾說，門下省雖有“駁議，必須卻中書取旨，中書或不舍前見，復行改易”，致使“門下省一官殆為虛設”。這一改制是對原有制度的徹底破壞，時人曾肇說：“門下之職，所以駁正中書違失，近日給事中封駁中書錄黃，乃令（中書）舍人書讀行下，隳壞官制，有損治體?！盵11]南宋時封駁成為具文。雖然在制度上仍規(guī)定，國家命令之出，須由中書、門下封駁，但當時由于戰(zhàn)爭頻繁，所有詔敕都先下給有關機構執(zhí)行，然后再讓給事中和中書舍人在敕文上書押，這樣以來即使敕文有不當處，封駁官“雖欲論執(zhí)封駁，而成命已行于有司”[12]。到金朝審官院封駁的主要內(nèi)容是任官問題，元朝雖設給事中，但已不掌封駁之職，成為“兼修起居注”之官，至此，封駁制度無疾而終。

封駁制度將決策、監(jiān)督、執(zhí)行三種權力分立制衡，在決策和執(zhí)行機構之間設立了監(jiān)督機構，以避免錯誤政策出臺和實施，是很好的分權制衡的制度設計。在唐前中期發(fā)揮了重要作用，促進了唐朝社會經(jīng)濟發(fā)展。但是因為這一制度束縛了掌權者的手腳，使其不能為所欲為，很快便無疾而終。在封建社會是人掌握制度，而不是制度制約人，這是這一制度形同虛設不能發(fā)揮作用的關鍵。建立現(xiàn)代的對“一把手”監(jiān)督的制度，就要建立科學、嚴密、制約有效的制度運行機制，以制度制約人，而不是讓人操控制度。要注重從制度執(zhí)行層面加強對權力的監(jiān)督。

四、結論

中國古代有很好的權力監(jiān)督制度——御史制度、諫官制度、封駁制度，它們在監(jiān)督各級官吏濫用權力、督促他們勤政廉政和防止錯誤政策出臺上發(fā)揮了重要作用，保障了封建王朝的正常運行，穩(wěn)定了社會秩序，促進了社會發(fā)展。但是在封建社會，這些制度都不能充分發(fā)揮作用。因為，在這些制度的上面有一個最高權力——皇權，掌握著制度的運行。它凌駕于一切制度之上，決定著制度的興廢，操控著制度能否被執(zhí)行和怎樣被執(zhí)行。只有在它愿意的時候，制度才能被執(zhí)行，否則，任何制度形同虛設，不能發(fā)揮作用，甚至走到制度設立初衷的反面起到相反的作用。這是因為，古代社會沒有合理的分權機制和以權制權機制，監(jiān)察官員不能獨立行使責任權力；沒有建立嚴密的制約有效的制度運行機制，以制度制約人，而不是讓人操控制度。

以史為鑒，建立現(xiàn)代的“一把手”監(jiān)督機制，就要建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，不僅從源頭杜絕違法違紀行為，而且從過程監(jiān)督，以制度制約權力，而不是讓權力操縱制度。

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[責任編輯：陳合營]

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1002-7408（2010）11-0110-03

教育部人文社會科學重點研究基地2006年度重大項目“中國古代統(tǒng)治思想與民間社會意識關系研究”（05 J J D 840005）部分研究成果。

陳春會（1965-），女，陜西蒲城人，西北政法大學副教授，歷史學博士，南開大學社會史研究中心博士后，研究方向：中國古代思想文化、近現(xiàn)代史。