□亓俠

人大信訪最早形成可以追溯到新中國成立初期全國人大常委會(huì)辦公廳設(shè)置的“人民接待室”。幾十年來，它在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。適應(yīng)形勢與任務(wù)的變革，對(duì)其性質(zhì)、地位和功能梳理與澄清顯得十分重要。

人大信訪應(yīng)立足去除行政化

“信訪”一詞，依據(jù)《現(xiàn)代漢語規(guī)范詞典》的解釋，是處理群眾來信來訪的活動(dòng)?，F(xiàn)有對(duì)這一概念的國家法律解釋是國務(wù)院信訪條例第二條的規(guī)定,即“信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。不難看出，這一定義充滿了行政化的價(jià)值取向。

目前，除憲法第四十一條對(duì)公民公共信訪提供憲法依據(jù)支撐外，有關(guān)國家層面設(shè)定的人大信訪工作直接基本法律依據(jù)有二：一個(gè)是2004年10月27日十屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議修改通過的地方人大和地方政府組織法第四十四條（六）項(xiàng)的規(guī)定，即縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)“監(jiān)督本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的工作，聯(lián)系本級(jí)人民代表大會(huì)代表，受理人民群眾對(duì)上述機(jī)關(guān)和國家工作人員的申訴和意見”。另一個(gè)是2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會(huì)議通過并于當(dāng)年5月1日起施行的國務(wù)院信訪條例第十五條的規(guī)定，即“信訪人對(duì)各級(jí)人民代表大會(huì)以及縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)分別向有關(guān)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)提出，并遵守本條例第十六條、第十七條、第十八條、第十九條、第二十條的規(guī)定”。由此可見，人大信訪職權(quán)的形成，基于人大職權(quán)的法律設(shè)定。而人大信訪職權(quán)的形成依據(jù)之一竟然衍生于行政法律的錯(cuò)位設(shè)定，不僅折射出了人大信訪行政化的主導(dǎo)趨向，讓人在對(duì)國務(wù)院信訪條例僭越立法權(quán)及其相關(guān)條文法律效力提出質(zhì)疑的同時(shí)，更多引發(fā)的是對(duì)澄清人大信訪法律屬性的現(xiàn)實(shí)關(guān)注和思考。

由于目前黨政信訪“一套人馬，兩個(gè)牌子”，人大信訪實(shí)際工作中事實(shí)上也處于受行政領(lǐng)導(dǎo)的附屬地位，諸如人大信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置和信訪工作運(yùn)行的方式、方法上等同于黨政機(jī)關(guān)信訪工作的情形司空見慣，人大信訪事項(xiàng)的辦理結(jié)果主要依賴于人大常委會(huì)主任會(huì)議成員個(gè)人的重視程度和批示情況，等等。這些都從另一個(gè)側(cè)面揭示了現(xiàn)行人大信訪制度行政化的濃重色彩和深刻烙印，也一定程度地透視出了自古以來形成的傳統(tǒng)賢人政治文化的承繼性和發(fā)展的連續(xù)性。

厘清人大信訪的性質(zhì)，既是人大信訪去除行政化的必由之路，也是做好新形勢下人大工作的迫切需要。人大信訪就其法律上的基本含義，應(yīng)當(dāng)是指各級(jí)人大信訪機(jī)關(guān)依法處理群眾來信來訪的活動(dòng)。要準(zhǔn)確把握人大信訪的法律性質(zhì)，離不開用歷史與發(fā)展的視角對(duì)人大信訪制度的形成進(jìn)行客觀分析和認(rèn)識(shí)。新中國成立初期至“文革”運(yùn)動(dòng)開始，人大信訪工作實(shí)際上主要集中在全國人大常委會(huì)機(jī)關(guān)層面上進(jìn)行，這一階段人大信訪工作以協(xié)同中央黨政機(jī)關(guān)工作為主，具有明顯的行政屬性；黨的十一屆三中全會(huì)以后至上個(gè)世紀(jì)80年代初期，人大信訪工作內(nèi)容轉(zhuǎn)向解決歷史遺留問題，平反冤假錯(cuò)案，仍未脫離行政色彩；1988年10月以后全國人大常委會(huì)辦公廳設(shè)立信訪局，地方各級(jí)人大常委會(huì)也相繼成立信訪機(jī)構(gòu)，配備信訪人員，全面開展信訪工作，人大信訪擔(dān)負(fù)的主要職能逐漸向處理涉法涉訴事項(xiàng)演變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國人大常委會(huì)辦公廳信訪局受理涉法涉訴信訪占信訪總量的67%，其中涉及審判機(jī)關(guān)的占涉法涉訴信訪總量的87.4%，人大信訪職權(quán)屬性日益凸顯。除具有黨政和司法機(jī)關(guān)信訪的聯(lián)系群眾的橋梁、傾聽群眾呼聲的窗口、體察群眾疾苦的重要途徑等共同屬性外，人大信訪的法律特征突出表現(xiàn)在：一是主體地位的至高性。人大國家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定屬性決定人大信訪與人大依法行使職權(quán)密不可分，盡管現(xiàn)實(shí)地位與法律設(shè)定有差別，但隨著公民民主政治意識(shí)的不斷提升，以及監(jiān)督法規(guī)定的各種剛性監(jiān)督手段在人大信訪中的逐步運(yùn)用，人大信訪將日益成為強(qiáng)化監(jiān)督職能的一個(gè)重要手段。二是對(duì)象范圍的廣域性。由于憲法明確規(guī)定，各級(jí)“一府兩院”都由本級(jí)人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，因此當(dāng)向上述國家機(jī)關(guān)尋求權(quán)利救濟(jì)受阻時(shí)，信訪人往往大都選擇向人大訴求。三是信訪內(nèi)容的特定性。信訪事項(xiàng)權(quán)利與義務(wù)的焦點(diǎn)主要集中指向在涉法涉訴事項(xiàng)上，即包括對(duì)司法機(jī)關(guān)案件裁判結(jié)果的異議，也有對(duì)相關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員違法違紀(jì)行為的投訴。這些都與人大監(jiān)督特征相一致。綜上，鑒于目前人大信訪實(shí)際上尚處于為人大及其常委會(huì)履職服務(wù)的基礎(chǔ)性功能發(fā)揮較弱的狀態(tài)，結(jié)合地方人大和地方政府組織法第四十四條（六）項(xiàng)的規(guī)定精神，筆者認(rèn)為人大信訪在性質(zhì)上應(yīng)屬于人大監(jiān)督工作范疇。

人大信訪應(yīng)自覺突出法制化

人大信訪去除行政化是歷史發(fā)展的必然要求。在“大信訪”格局中，人大信訪要充分發(fā)揮自身的聯(lián)系人民群眾、民主監(jiān)督、信息參謀和調(diào)解矛盾維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要作用，必須找準(zhǔn)自己的定位，立足勇于走出一條符合自身性質(zhì)、特點(diǎn)和時(shí)代特征的法制化之路。

首先，人大信訪要明晰自身在整個(gè)黨和國家信訪體系中的地位。人大信訪屬于人大監(jiān)督工作范疇的定性，決定其是人大監(jiān)督工作的重要組成部分，人大信訪履職的法律依據(jù)基于上位國家基本法的規(guī)定，決定其在整個(gè)國家信訪體系中應(yīng)處于法定的核心位置。理論界有的學(xué)者提出：“漸進(jìn)式地全線收縮黨委、政府、相關(guān)行政部門、司法部門的信訪職能，直至從這些領(lǐng)域退出，同時(shí)將省、市、縣專設(shè)的信訪局與同級(jí)人大的信訪部門合并至人大，成為權(quán)力機(jī)構(gòu)中的一個(gè)專屬部門。這樣，能更容易地理順部門間的關(guān)系，解決信訪機(jī)構(gòu)與工作的歸屬?zèng)_突問題。”這種觀點(diǎn)未必深思熟慮，但卻代表了學(xué)者中一種主流強(qiáng)力支撐聲音。他山之石，可以攻玉。瑞典、芬蘭等國家實(shí)行百年的議會(huì)監(jiān)察制度，都給予議會(huì)監(jiān)察專員監(jiān)督司法行政的核心地位，前者被認(rèn)為是對(duì)國際憲政發(fā)展所作出的最重要貢獻(xiàn)，可循以為證。

其次，要明晰人大信訪機(jī)構(gòu)自身的基本屬性。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)今的全國和地方人大信訪機(jī)構(gòu)大都設(shè)在本級(jí)人大常委會(huì)辦公廳（室）內(nèi)，采用的通常是行政機(jī)關(guān)科層化的管理模式。人大信訪機(jī)構(gòu)自身如何定性，其能否成為人大常委會(huì)的一個(gè)獨(dú)立的職能機(jī)構(gòu)？是一直以來理論和實(shí)務(wù)界都沒有回答的問題，實(shí)踐中經(jīng)常遇到一些人大實(shí)務(wù)工作者困惑的疑問。人大信訪的主要工作內(nèi)容，決定人大信訪機(jī)構(gòu)是人大常委會(huì)機(jī)關(guān)接待和處理涉法涉訴事項(xiàng)投訴的職能部門，隨著不同時(shí)期擔(dān)負(fù)的主要工作任務(wù)的變化，其自身基本屬性也悄然發(fā)生變化，必將最終實(shí)現(xiàn)由行政化向職能化的轉(zhuǎn)變。新中國成立后國內(nèi)最早的專職信訪機(jī)構(gòu)是1949年8月正式成立的中央書記處秘書室，這一歷史淵源和屬性決定人大信訪機(jī)構(gòu)目前尚不能成為獨(dú)立的職能機(jī)構(gòu)?；蛘撸@也許是一直以來人大信訪機(jī)構(gòu)為什么設(shè)在各級(jí)人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)中的原因。

第三，建議盡早修改國務(wù)院信訪條例。提供兩種方案供選擇，一種意見保留現(xiàn)行國務(wù)院信訪條例，但刪除該條例第十五條的規(guī)定，還權(quán)于國家權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，也確保該條例形式和內(nèi)容的一致性；另一種廢止現(xiàn)行國務(wù)院信訪條例，參照省級(jí)人大信訪條例體例，在國務(wù)院信訪條例基礎(chǔ)上制定國家信訪條例，對(duì)信訪概念、信訪主體和內(nèi)容等重新進(jìn)行界定。為人大信訪有效開展工作厘清國家層面法律依據(jù)無疑是十分必要的。

人大信訪應(yīng)逐步明晰功能化

人大信訪的功能是其固有的，蘊(yùn)藏自身生命力的內(nèi)在根據(jù)。沒有人大信訪的功能,其作用就無從產(chǎn)生。準(zhǔn)確把握兩者的內(nèi)涵與關(guān)系，對(duì)充分發(fā)揮人大信訪在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中的作用具有重要意義。

關(guān)于人大信訪的功能范圍，目前人大理論工作者比較一致的結(jié)論可概括為信息參謀、民主監(jiān)督與公民權(quán)利救濟(jì)，這與前文所表述的人大信訪應(yīng)發(fā)揮的四項(xiàng)作用本質(zhì)上是一致的。筆者認(rèn)為，在有效保障公民對(duì)國家政治生活的有序參與、民主監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)信息參謀功能暢通外，人大信訪功能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)選擇和需要主要應(yīng)趨向替代性的化解糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)上。

首先，要正確認(rèn)識(shí)司法獨(dú)立審判與人大履行信訪職能的關(guān)系。人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)與人大依法行使監(jiān)督權(quán)同樣是憲法規(guī)定的，二者本來是不該發(fā)生沖突的。問題是，現(xiàn)實(shí)中如果一個(gè)人認(rèn)識(shí)到法院也像其他機(jī)關(guān)一樣應(yīng)受制于法律，法官也是人，不可能不犯錯(cuò)誤這一事實(shí)；認(rèn)識(shí)到由法定的國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法采取行動(dòng)，懲戒那些沒有正確履行法律職責(zé)因此削弱人民群眾對(duì)審判機(jī)關(guān)的信心的法官是必要的，那么法院獨(dú)立審判原則不能阻止人大信訪采取維護(hù)審判領(lǐng)域公眾信心的必要措施。

其次，要善于依法履行人大信訪職權(quán)。對(duì)信訪事項(xiàng)的受理、分析、轉(zhuǎn)辦、交辦、督辦等，是其最基本的工作方式和方法。人大信訪機(jī)構(gòu)對(duì)涉法涉訴事項(xiàng)的轉(zhuǎn)辦、交辦和督辦以不代行審判權(quán)為前提，要主動(dòng)幫助審判機(jī)關(guān)破除地方保護(hù)主義的干擾，以期真正實(shí)現(xiàn)向司法機(jī)關(guān)主導(dǎo)信訪工作過渡；另一方面，如果遇到一個(gè)判決或裁定確實(shí)明顯地違反了法律，或者審判人員在辦理案件過程中發(fā)生刑事訴訟法第二百零四條（四）項(xiàng)和民事訴訟法第一百七十九條二款規(guī)定情形，有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等行為的，人大信訪機(jī)構(gòu)不應(yīng)以不受理個(gè)案監(jiān)督或干擾法院獨(dú)立審判為由漠視不管，以免使信訪人冤情無處可訴，出現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)“真空”。依據(jù)監(jiān)督法的有關(guān)規(guī)定，在現(xiàn)有體制情況下，應(yīng)主動(dòng)協(xié)調(diào)督促司法機(jī)關(guān)立即啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制給予糾正。同時(shí)，依照法定程序提請(qǐng)人大常委會(huì)依職權(quán)先行對(duì)被任命的審判人員決定給予免職、撤職或責(zé)令辭職，并追究其相應(yīng)的法律責(zé)任?？傊?，有效化解糾紛，保障信訪人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，正是當(dāng)前人大信訪工作的核心價(jià)值功能所在。

第三，要?jiǎng)?chuàng)新信訪機(jī)制，整合資源，實(shí)現(xiàn)人大信訪效能最大化。通過以上論述可以發(fā)現(xiàn)，人大信訪機(jī)構(gòu)在自身性質(zhì)和職能轉(zhuǎn)型中，目前遇到的突出問題應(yīng)該是外在的行政化與內(nèi)在的職能化之間的矛盾。由于參謀、服務(wù)的屬性，決定其不能獨(dú)立發(fā)揮自身救濟(jì)功能；還由于目前人大信訪工作人員中熟悉審判業(yè)務(wù)的專家型人才不多，即使賦予其獨(dú)立職能也無法有效開展工作。另一方面，監(jiān)督法實(shí)施后，人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)擔(dān)負(fù)的司法監(jiān)督職能閑置，甚至出現(xiàn)人大信訪機(jī)構(gòu)和內(nèi)務(wù)司法監(jiān)督職能部門的矛盾沖突。有效解決這一問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)創(chuàng)新人大信訪機(jī)制，將人大信訪機(jī)構(gòu)從目前的人大常委會(huì)辦公廳（室）中調(diào)整出來，歸屬人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)，真正實(shí)現(xiàn)人大信訪去除行政化，形式與內(nèi)容的相統(tǒng)一。改革后，人大信訪機(jī)構(gòu)的名稱可以考慮變更為人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)信訪接待室，主要擔(dān)負(fù)受理、分析、轉(zhuǎn)辦、報(bào)送與反饋職責(zé)，對(duì)通過信訪接待審查中發(fā)現(xiàn)有質(zhì)量瑕疵的涉法涉訴事項(xiàng)可移交司法監(jiān)督職能部門進(jìn)一步審查，由后者視情形決定應(yīng)否交辦或督辦，或依據(jù)監(jiān)督法的規(guī)定提請(qǐng)人大常委會(huì)啟動(dòng)剛性監(jiān)督程序，以期實(shí)現(xiàn)人大信訪權(quán)利救濟(jì)功能最大化。