□王娟

（河南科技學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

論土地征收過程中失地農(nóng)民權(quán)益保護問題

□王娟

（河南科技學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453003）

在我國，隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)民的土地大量被征收作為建設(shè)用地，失地農(nóng)民越來越多。在土地征收過程中，失地農(nóng)民權(quán)益受侵害的現(xiàn)象比較突出，失地農(nóng)民群體上訪或聚眾鬧事時有發(fā)生，嚴重影響了社會穩(wěn)定。因此，探討和解決失地農(nóng)民的權(quán)益保護問題，對于農(nóng)村社會的穩(wěn)定、農(nóng)民權(quán)益的保護、農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。

土地征收；失地農(nóng)民；權(quán)益

隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)民集體所有的土地大量被征收作為建設(shè)用地，隨之而來的是失地農(nóng)民越來越多。一般來說，每征收1畝耕地，就伴隨著1.5個農(nóng)民失業(yè)。1987－2001年，全國非農(nóng)建設(shè)占用的耕地為3394.6萬畝，這就意味著有5091.9萬農(nóng)民因為失地而失業(yè)；按現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展速度推算，2000－2030年的30年間占用耕地將會達到5450萬畝，屆時將會有8175萬農(nóng)民面臨失業(yè)的危險。而在土地征收中農(nóng)民權(quán)益受侵害的現(xiàn)象時有發(fā)生，為了維護自身權(quán)益，有的農(nóng)民群體上訪或聚眾鬧事，嚴重影響了社會穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，目前全國1/3以上的群眾上訪是因為土地問題，而土地問題中60%左右是直接由征地引起的。因此，探討和解決在征地過程中出現(xiàn)的農(nóng)民權(quán)益問題，對于農(nóng)村社會的穩(wěn)定、農(nóng)民權(quán)益的保護、農(nóng)業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。

一、失地農(nóng)民權(quán)益受到侵害的表現(xiàn)

（一）土地征收任意性強

為了保護耕地，控制建設(shè)用地的規(guī)模，我國《土地管理法》規(guī)定了嚴格的土地征收條件以及審批和供地程序，但在現(xiàn)實中，地方政府濫占、濫用土地的情況十分嚴重，地方政府大量的征地行為不符合法定條件和程序，如有的地方政府未辦理合法的手續(xù)就擅自征收集體土地，還有的地方政府少批多征、層層加碼。據(jù)國土資源部調(diào)查統(tǒng)計顯示，目前，我國共有各級各類經(jīng)濟開發(fā)區(qū)6051個，規(guī)劃土地面積3.5萬多平方公里，總面積超過我國臺灣省，其中只有1800個經(jīng)過有權(quán)部門審批，70%以上用地存在違法行為。［1］（p1）據(jù)2008年國土資源部對2007年9月15日到2008年1月15日開展全國土地執(zhí)法百日行動召開的新聞發(fā)布會上提供的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國土地執(zhí)法百日行動共清查3類土地違法案件3.17萬件，涉及土地面積336.4萬畝。其中，“以租代征”1.87萬件，涉及土地面積32.1萬畝；圈占土地0.15萬件，涉及土地面積107.3萬畝；“未批先用”1.15萬件，涉及土地面積197萬畝。通過查處，共收繳罰沒款40億元，沒收和拆除非法建筑物面積2627.9萬平方米；移送紀檢監(jiān)察機關(guān)3857人，已追究黨紀政紀責(zé)任2864人；移送司法機關(guān)2797人，已追究刑事責(zé)任535人。［2］

國家征收的集體土地主要是耕地，農(nóng)地征收幾乎成了城市新增建設(shè)用地的唯一來源，無論是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是商品房建設(shè)，只要是需要增量建設(shè)用地，幾乎都是通過土地征收來實現(xiàn)的。隨著大量耕地被征收用于非農(nóng)建設(shè)，致使人地矛盾日漸突出。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有耕地面積18.51億畝，人均耕地1.41畝，只是世界平均水平的1/4，而每年因經(jīng)濟建設(shè)減少耕地200多萬畝，人口每年則以1100萬的速度在增加，預(yù)計到2030年全國人口將達到16億，到那時人均耕地將會更少。因此，節(jié)約土地、保護耕地的形勢十分嚴峻。

（二）土地征收中農(nóng)民的發(fā)言權(quán)被剝奪

我國 《土地管理法》規(guī)定土地征收方案依法批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府予以公告并組織實施，被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理征地補償?shù)怯?。而在現(xiàn)實中，土地征收決定的過程存在著不民主、不透明，忽視農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：某些部門或村委會在征收農(nóng)村集體土地前宣傳力度不夠，很少有征地公告，當(dāng)然也就沒有真正向農(nóng)民征求意見的過程；有的地方即使有征地公告，也是事后公告，即通知失地農(nóng)民到指定機構(gòu)辦理補償?shù)怯浭掷m(xù)，農(nóng)民只能被動接受；有些地方甚至把《土地管理法》規(guī)定的公告理解成強制性的通告，對于不執(zhí)行公告的失地農(nóng)民，有的領(lǐng)導(dǎo)干部甚至坐鎮(zhèn)指揮，公安、武警、防暴隊伍一齊上陣，從而引發(fā)了眾多影響較大的土地沖突事件。這樣，在整個征地過程中，農(nóng)民完全處于被動地位，都是政府和有關(guān)部門說了算，農(nóng)民的發(fā)言權(quán)幾乎被剝奪，無法以獨立權(quán)利主體的地位參與到征收協(xié)商談判中。

（三）補償費偏低

長期以來，我國土地征收實行的是按照土地的原有用途給予補償?shù)脑瓌t。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。地上附著物和青苗補償費按照具體情況進行補償，土地補償費和安置補助費是按照土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的一定倍數(shù)計算，總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍，征收其他土地的補償標(biāo)準(zhǔn)參照征收耕地的補償標(biāo)準(zhǔn)。按照這種補償標(biāo)準(zhǔn)，即使在經(jīng)濟相對發(fā)達的地區(qū)，征收1畝耕地的補償費最高大約3－4萬元，僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民5－6年的人均收入。同時，《土地管理法》又規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有；需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。即農(nóng)民個人只能得到地上附著物和青苗的補償費以及不需要統(tǒng)一安置時的安置補助費。土地征收實際上是國家以低價形式對集體土地資源的占用，據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心陳錫文估算，改革開放以來通過低價征收農(nóng)民的土地，最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。［3］

（四）補償款被截留

在土地征收中，不但補償費偏低，而且補償費也不能真正落實到失地農(nóng)民手中。由于土地征收的對象是農(nóng)民集體土地，而農(nóng)民集體的概念不確定，在實踐中，往往是鄉(xiāng)村干部成為農(nóng)民集體的代表，征收補償款被層層剝皮，因此，真正到農(nóng)民手中時也就所剩無幾了。據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計資料顯示，在征地收益分配中，政府及相關(guān)部門得到60%－70%，村一級得到25%－30%，農(nóng)民只得到5%－10%。

（五）安置問題解決不到位

在土地征收過程中，往往對失地農(nóng)民的安置問題解決不到位。在市場經(jīng)濟條件下，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或用地單位對失地農(nóng)民進行安置已力不從心，往往是由失地農(nóng)民自謀出路，而這些農(nóng)民離開長期勞作的土地，除了農(nóng)業(yè)技能外，幾乎沒有其他技能，再加上年齡偏大、文化程度低等因素，很難通過市場找到合適的工作，導(dǎo)致農(nóng)民失地又失業(yè)。2003年，國家統(tǒng)計局在全國開展了對失地農(nóng)民的調(diào)查，調(diào)查以人均耕地面積0.3畝以下的農(nóng)戶為主要對象，共調(diào)查了2942戶。對全國2942個失地農(nóng)戶的調(diào)查表明，這些失地農(nóng)戶共有7187名勞動力，其中，征地時安置就業(yè)197人，約占勞動力總數(shù)2.7%；外出務(wù)工1784人，約占24.8%；經(jīng)營二三產(chǎn)業(yè)1965人，約占27.3%；從事農(nóng)業(yè)1807人，約占25.2%；賦閑在家1434人，約占20%。［4］

二、失地農(nóng)民權(quán)益受到侵害的原因

（一）法律制度方面

法律不完善是導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受侵害的根本原因。我國土地征收制度建立的基礎(chǔ)是農(nóng)民集體所有的土地是不能直接進入市場流轉(zhuǎn)的，只能通過土地征收，將農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)閲型恋?，然后通過土地使用權(quán)出讓建立可流轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)。在這樣的背景下，我國土地征收方面的法律沒有充分體現(xiàn)對被征地農(nóng)民權(quán)益的保護。

⒈征收不都是為了公共利益。雖然我國《憲法》和《土地管理法》中都規(guī)定土地征收必須是“國家為了公共利益的需要”，但是公共利益是很抽象的概念，按照亞當(dāng)·斯密的觀念，任何經(jīng)濟活動都有一定的公益性，市場這只看不見的手將許多人的自利行為合成為促進繁榮的公益行為。［5］（p98）何為“公共利益”，其內(nèi)涵和外延如何確定在相關(guān)法律中都沒有規(guī)定，這就給某些部門創(chuàng)造了權(quán)力“尋租”的機會，這些部門把公共利益的外延擴展到所有經(jīng)濟建設(shè)領(lǐng)域，將所有建設(shè)都視為公共利益的需要，從而頻繁地進行土地征收。

⒉征收補償存在問題。現(xiàn)行土地征收的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)是以20世紀50年代的《國家建設(shè)征用土地辦法》為基礎(chǔ)的，雖然《土地管理法》在1998修改后進行了較大的調(diào)整，提高了補償費，但目前我國的社會經(jīng)濟生活已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，仍然以土地原有用途進行補償，沒有考慮到土地被征收后的增值利益。而農(nóng)民集體土地被征收變?yōu)閲型恋卦谶M行土地使用權(quán)出讓時，其價格卻是按照市場價格確定的，每畝土地的價格在幾百萬元左右，這與征地時付給農(nóng)民的補償費相比形成天壤之別。在征地與供地之間形成了巨大的利益空間，使得土地征收越多，政府與相關(guān)部門利益越大。

⒊土地征收司法救濟途徑缺失。當(dāng)對土地征收補償有爭議時，《土地管理法實施條例》規(guī)定：對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決?！墩饔猛恋毓孓k法》規(guī)定，因未按照依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地補償、安置方案進行補償、安置引發(fā)爭議的，由市、縣政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由上一級地方政府裁決。即根據(jù)目前的法律規(guī)定，對征收過程最為關(guān)鍵的補償存在異議只能用行政方式解決，而不能求助于司法程序。根據(jù)法律的規(guī)定，不管補償公平與否，法院均無權(quán)受理。

（二）政府方面

⒈政府角色錯位。在土地征收過程中，政府可謂是身兼數(shù)職，先由政府把土地從農(nóng)民手中征過來，然后作為土地的出賣方，賣給下一個使用者。在這個過程中，政府既是土地所有者，又是征地申請者，同時還是土地交易者，在發(fā)生土地征收補償爭議時又是裁決者，這種集“運動員”、“裁判員”和“球隊俱樂部老板”于一身的模式，導(dǎo)致政府社會管理角色的錯位而成為利益的爭奪者，從而難以保證土地征收的合法性和公平性，忽略了保障失地農(nóng)民權(quán)益的職責(zé)，不利于失地農(nóng)民權(quán)益的維護。

⒉政府行為的功利性。農(nóng)用地和商用地極大的價格差、欠公正的土地征收，在一定程度上使政府獲得了極大的利益，也刺激了政府的短期行為，造成了土地掠奪性經(jīng)營及其資源的浪費、衰退甚至破壞，限制了土地資源正常合理的流轉(zhuǎn)和高效利用，而農(nóng)民因土地征收所得的利益卻微乎其微。

⒊政府不依法執(zhí)法。在土地征收過程中，導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到侵害的另一重要原因是相關(guān)政府部門及工作人員有法不依、違法操作。據(jù)國土資源部發(fā)布的全國土地違法案件查處情況通報顯示：2006年，全國查處結(jié)案9萬多件，90%以上土地違法案件與地方政府相關(guān)，而被處理的相關(guān)責(zé)任人近3600人。［6］

三、保護失地農(nóng)民權(quán)益的對策

（一）完善土地征收法律的有關(guān)規(guī)定

⒈嚴格界定公共利益。公共利益是進行土地征收的前提條件，這一條件必須明確而具體。為防止政府濫用征地權(quán)，切實保護農(nóng)民的權(quán)益，根據(jù)我國的具體情形并參照國外有關(guān)國家的立法，筆者認為，應(yīng)采用列舉加概括的方式在法律中規(guī)定公共利益。公共利益應(yīng)限定為以下情形：國家機關(guān)用地和軍事用地；城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；其他根據(jù)法律規(guī)定用于公共利益的土地。其他的非公益性用地不能依靠征收農(nóng)民集體土地，而應(yīng)當(dāng)依靠盤活城市存量建設(shè)土地市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。

⒉確立合理的補償機制。我國《憲法》規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。但《憲法》未就土地征收補償原則做出明確的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā泛汀段餀?quán)法》等相關(guān)法律均采用了相同的立法技巧，回避了土地征收補償原則的確定。從相關(guān)法律規(guī)定和實踐操作來看，我國采用的是不完全補償原則，對此，應(yīng)立足于我國國情，借鑒國際經(jīng)驗，逐步構(gòu)建具有中國特色的土地征收公平補償制度。［7］

⑴適當(dāng)擴大我國土地征收的補償范圍。目前，我國土地征收補償范圍限于土地補償費、地上附著物和青苗補償費及安置補助費，不能滿足農(nóng)民的實際需要。建議將因征地所導(dǎo)致的可確定、可量化的直接損失和一些可預(yù)見的必要的間接損失列入補償范圍。前者包括土地改良物損失、集體經(jīng)濟組織土地所有權(quán)損失、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)損失和失地農(nóng)民重新安置費用；后者包括殘余地損失和相鄰地價值的減少等。

⑵適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補償標(biāo)準(zhǔn)無法反映市場價值規(guī)律，也不能保證失地農(nóng)民的生活水平恢復(fù)到征地前的水平。針對目前土地征收補償中存在補償標(biāo)準(zhǔn)非市場化及補償標(biāo)準(zhǔn)過低、損害失地農(nóng)民權(quán)益的情形，我們應(yīng)摒棄“產(chǎn)值倍數(shù)法”，建立與市場相聯(lián)系的土地征收補償機制，確保農(nóng)民分享土地增值收益。但由于經(jīng)濟實力有限，短期內(nèi)不可能過多提高，而應(yīng)逐步、漸進地提高補償標(biāo)準(zhǔn)?？梢圆扇　罢鞯鼐C合區(qū)片價”的補償辦法。即在考慮農(nóng)村集體土地存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)民社會保障兩種功能的基礎(chǔ)上，在征地補償時土地價格由土地原有用途價格和社會保障費用兩部分組成。其中，土地的原有用途價格要在充分考慮土地的承包經(jīng)營權(quán)、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平等因素的基礎(chǔ)上，通過土地評估確定；社會保障費用應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝罕娚钏胶蜕鐣Ｕ蠈嶋H需要確定，要為失地農(nóng)民提供社會保障。這樣確定的補償標(biāo)準(zhǔn)就能夠較充分地考慮市場因素了。

⑶豐富補償方式。雖然我國短期內(nèi)不可能過多提高土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，但可以根據(jù)農(nóng)民的現(xiàn)實需要以及各地的具體情況，除現(xiàn)金補償外，考慮采用土地債券或股權(quán)補償和替代地補償。對于綜合效益周期長、收益穩(wěn)定的重點能源、交通、水利等基礎(chǔ)建設(shè)征地補償，可以發(fā)放一定數(shù)量的土地債券作為補償，或者以土地補償費入股參與經(jīng)營，以保護失地農(nóng)民的權(quán)益；在土地資源較豐富的地區(qū)，可以賦予被征地農(nóng)民請求替代地作為補償，這樣，既可以促進土地資源的利用，又可以使被征收人維持其原有的生活水平。

（二）健全土地征收程序

土地征收程序不合理，司法救濟途徑缺失，征收行為缺乏透明度是導(dǎo)致失地農(nóng)民權(quán)益受侵害的重要原因。因此，健全土地征收法律程序，完善爭議解決機制，應(yīng)重點從以下幾方面入手：

⒈建立協(xié)商、聽證制度，增強征收程序的民主性、公開性。在我國的征收補償實踐中，農(nóng)民往往被排除在談判主體之外，而是由政府土地管理部門和村委會進行談判，以決定征收補償?shù)挠嘘P(guān)問題，這不利于對農(nóng)民利益的保護，而應(yīng)該讓農(nóng)民選派代表參加談判，以維護他們的自身利益。因此，在土地征收過程中，擬征地的政府部門在形成土地征收初步方案后、報批之前，應(yīng)通知被征地的集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民，并就征地補償、安置方案等與其協(xié)商，聽取他們的意見和建議。如果集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案有不同意見，政府部門應(yīng)告知其有要求舉行聽證的權(quán)利。

⒉設(shè)立事前補償程序，防止補償款的拖欠和截留。在這方面，北京市的做法值得借鑒：北京市國土房管局下發(fā)的《關(guān)于加強土地補償款監(jiān)督管理的通知》規(guī)定，從2004年10月1日起，用地單位需要征收、征用農(nóng)村集體土地的，在政府批準(zhǔn)用地后、領(lǐng)取用地批復(fù)前，須將土地補償款總額按規(guī)定匯入北京市土地行政主管部門在監(jiān)管銀行開立的土地補償款監(jiān)管賬戶，監(jiān)管銀行提供入賬回單，然后，用地單位憑銀行的入賬回單向市土地行政主管部門領(lǐng)取市政府用地批復(fù)。被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民向市土地行政主管部門提供其接受土地補償款的開戶銀行名稱、賬號，監(jiān)管銀行憑土地主管行政部門出具的土地補償支付通知直接劃款。此舉有效地保證了土地補償款的及時到位。［8］

⒊建立訴訟制度。土地征收方案批準(zhǔn)后，土地行政主管部門應(yīng)及時在征地地點公告，集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民如果對征收補償和安置方案持不同意見，可以向土地行政主管部門提起復(fù)議，復(fù)議后仍不能解決的，可以提起訴訟，尋求司法救濟，從而將司法程序引入土地征收補償爭議解決機制中。

（三）提高執(zhí)法人員的素質(zhì)

在土地征收過程中，有相當(dāng)一部分侵害農(nóng)民權(quán)益的案件是由于政府部門及其工作人員違法操作造成的。沈家本曾說：“法善而不循法，法亦虛器而已。”因此，在完善土地征收法律規(guī)定、健全土地征收法律程序的同時，要提高政府部門工作人員的法律素質(zhì)，形成依法行政的觀念，使其明確：在土地征收過程中，政府不再是失地農(nóng)民利益的爭奪者，而應(yīng)成為失地農(nóng)民利益的維護者。

［1］樓培敏.中國城市化：農(nóng)民、土地與城市發(fā)展 ［M］.中國經(jīng)濟出版社，2004.

［2］張麗華，李德重.土地執(zhí)法“百日行動”成果擴大［EB/OL］.http：//app.chinamining.com.cn，2008－04－19.

［3］陳錫文.農(nóng)民增收需打破制度障礙［EB/OL］.http：//www.cei.gov.cn，2004－09－02.

［4］公文庫.失地農(nóng)民問題的根源是土地征用制度存在重大缺陷［EB/OL］.http：//www.gwku.net/xdth/sngz/200812/17006.html，2008－12－06.

［5］林建偉.房地產(chǎn)法基本問題［M］.法律出版社，2006.

［6］四月風(fēng)暴“土地奪官”震動京滬地產(chǎn)界［EB/OL］.http：//www.sznews.com/tqbhome/content/2007－04/15/content＿1042253＿2.htm，2007－04－15.

［7］李集合，彭立峰.土地征收：公平補償離我們有多遠？［J］.河北法學(xué)，2008，（09）：117－123.

［8］吉朝瓏.農(nóng)民權(quán)益保障視野下的農(nóng)村土地征收制度重構(gòu)［J］.河北法學(xué)，2008，（09）：124－126.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Study on the Protection of Lost－cropland Farmer＇s Rights and Interests

Wang Juan

With urbanization and industrialization process accelerated，many farmer＇s land have been imposed as the construction sites massively，causing the farmers who lose their land to be also getting more and more.At present，our country＇s land collection system has still many loopholes.The phenomenon，the lost－cropland farmer＇s rights and interests being violated，is becoming quite prominent.Farmers groups appeals for help or gathers in great number occur from time to time，has seriously affected social stability.To this end，researching and resolving the farmer＇s rights and interests protection question for the stable development of rural society in the land－levying process，has an important practical significance.

land－levying；lost－cropland farmer；rights and interests

F301.24

A

1007－8207（2010）04－0049－04

2009－09－05

王娟 （1978—），女，河南新鄉(xiāng)人，河南科技學(xué)院人文學(xué)院法律系講師，研究方向為經(jīng)濟法。