馮一凡

地方政府債務(wù)應(yīng)如何管理？一個(gè)問題，或涉及多種答案，何為正解，恐怕難有唯一的標(biāo)準(zhǔn)。以焦作市為例，尋找正解的道路已走過了十年。隨著一套系統(tǒng)化的管理機(jī)制逐漸明朗，回頭去看，在各種契機(jī)下，焦作財(cái)政結(jié)合了自身的發(fā)展因素，走出一條債務(wù)管理的探索之路。

家底清楚，才能量力而行

2000年前后，焦作市抓住資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型機(jī)遇，著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快區(qū)域城市化進(jìn)程，一、二、三產(chǎn)業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展，公共基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，城市面貌得到巨大改觀，實(shí)現(xiàn)了由“黑色”印象到綠色主題的轉(zhuǎn)變。但同時(shí)，也形成了大量政府債務(wù)。

舉債資金在緩解財(cái)政建設(shè)資金不足、加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用，與此同時(shí)也帶來了一些問題：一是各級、各部門舉債發(fā)展積極性高漲，造成多頭舉債，債務(wù)主體不清，償債責(zé)任不明確；二是將舉債資金當(dāng)做財(cái)政資金，盲目舉借，不考慮效益、產(chǎn)出，債務(wù)投資失誤頻出；三是財(cái)政內(nèi)部五龍治水，管理弱化，胸中無數(shù)，難以對政府債務(wù)進(jìn)行全面、具體、有效的監(jiān)管；四是大量隱性債務(wù)爆發(fā)，顯性債務(wù)償還資金不落實(shí)，造成對預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)重沖擊，干擾了政府對各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的正常資金安排。這些問題的存在，引起了市領(lǐng)導(dǎo)、局領(lǐng)導(dǎo)的高度重視和認(rèn)真思索，市政府多次召開會(huì)議研究，要求財(cái)政部門要加強(qiáng)全市政府債務(wù)的管理，減輕債務(wù)壓力。

2003年初，焦作市提出了“澄清底數(shù)，內(nèi)外統(tǒng)管，納入預(yù)算，加強(qiáng)監(jiān)督”的總體思路，按照“清理、歸口、甄別、對接、還付”五步程序，在步驟安排上，先進(jìn)行債務(wù)清理，摸底調(diào)查，后進(jìn)行內(nèi)部統(tǒng)一管理，再進(jìn)行政府債務(wù)預(yù)算編制，環(huán)環(huán)相扣，步步相接，平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)了新舊管理模式的轉(zhuǎn)變，政府債務(wù)管理步入了良性運(yùn)轉(zhuǎn)軌道。

2005開始，焦作市在全省率先編制債務(wù)預(yù)算。2006年11月20日財(cái)政部《特供信息》刊發(fā)河南省焦作市試編政府債務(wù)預(yù)算的主要做法和內(nèi)容。2008年6月12日財(cái)政部預(yù)算司《情況反映》第19期印發(fā)了以“編制債務(wù)預(yù)算 提升管理水平”為主題的焦作市編制政府性債務(wù)預(yù)算的經(jīng)驗(yàn)介紹。2007 年河南省全面推廣焦作市經(jīng)驗(yàn)，在全省范圍內(nèi)推行政府性債務(wù)預(yù)算編制。

焦作市編制政府債務(wù)預(yù)算，在全國復(fù)式預(yù)算制度改革和完善的實(shí)踐中進(jìn)行了一次大膽嘗試，使原來不清晰、不透明的部門債務(wù)更加公開，部門及各級政府舉債行為更加規(guī)范，到期債務(wù)的資金來源得到初步的保障。同時(shí)，直接防范和降低了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)和提高了融資能力，2008年，焦作市政府提出并經(jīng)市人大常委會(huì)審議通過，獲得重點(diǎn)項(xiàng)目融資規(guī)模23.42億元。截止2009年底，焦作市本級（不含高新區(qū)）政府性債務(wù)余額比2008年底增長20.65%。

有章可循，才能規(guī)范運(yùn)作

沒有規(guī)矩，不成方圓。加強(qiáng)政府債務(wù)管理，必須要有“尚方寶劍”。焦作市政府出臺了《焦作市政府債務(wù)管理暫行辦法》等相關(guān)文件。對政府債務(wù)舉借的申報(bào)程序、政府債務(wù)資金的使用管理、政府債務(wù)的償還和風(fēng)險(xiǎn)管理、政府債務(wù)的監(jiān)管及政府貸款項(xiàng)目的績效評價(jià)進(jìn)行了明確規(guī)范和嚴(yán)格要求。

焦作市政府性債務(wù)預(yù)算編制的主要內(nèi)容包括：政府性債務(wù)當(dāng)年整體情況和預(yù)算年度舉債規(guī)模、償還情況；政府性債務(wù)收支預(yù)算；政府性債務(wù)還本付息資金來源預(yù)算；政府性債務(wù)項(xiàng)目支出資金來源及明細(xì)。

1995年11 月2日，國務(wù)院第三十七次常務(wù)會(huì)議通過了 《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》。其中，第二十條規(guī)定，“各級政府預(yù)算按照復(fù)式預(yù)算編制，分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算。復(fù)式預(yù)算的編制辦法和實(shí)施步驟，由國務(wù)院另行規(guī)定?！倍S多經(jīng)濟(jì)學(xué)專家提出，無論從政策上還是理論研究界，政府債務(wù)預(yù)算應(yīng)作為復(fù)式預(yù)算的一個(gè)重要組成部分，引起各級政府部門的關(guān)注，并實(shí)施積極的探索和研究。

2008年5月，焦作市專門參加了財(cái)政部預(yù)算司債務(wù)處、科研所專家及山東、河北、云南、浙江等省的業(yè)務(wù)骨干組成的研究團(tuán)隊(duì)，專門研究地方政府性債務(wù)預(yù)算的管理的有關(guān)問題。大家認(rèn)為，預(yù)算控債，還需要制定更加嚴(yán)格規(guī)范的制度。同時(shí)，應(yīng)有長期考慮，即要編制政府債務(wù)規(guī)劃。該規(guī)劃應(yīng)涵蓋本年及未來兩年的三年滾動(dòng)管理規(guī)劃，目標(biāo)是建立一個(gè)可預(yù)見且長期的各級政府債務(wù)管理政策體系，是政府債務(wù)管理的核心，也是編制政府債務(wù)預(yù)算中確定債務(wù)收入的依據(jù)，也是控制各級政府債務(wù)規(guī)模一個(gè)方法。在債務(wù)規(guī)劃制定過程中，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，發(fā)改委提出建議書，財(cái)政等部門都要參與，最后由人大批準(zhǔn)。該規(guī)劃對各級政府債務(wù)管理的總原則、成本與風(fēng)險(xiǎn)控制管理的總目標(biāo)、地方政府債務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)、外債的比重和償還等予以明確規(guī)定，并對政府債務(wù)決策的基礎(chǔ)、商業(yè)銀行的意見和債務(wù)管理的評估分析分別加以說明。

績效管理，才能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)

債務(wù)管理是一項(xiàng)長期而艱巨的工作，還有許多問題需要研究以待解決。例如，債務(wù)規(guī)模逐年增長，政府還款壓力大，特別是近兩年我在進(jìn)入還款高峰期后，由于政府項(xiàng)目絕大多數(shù)是公益類項(xiàng)目，沒有直接經(jīng)濟(jì)效益，需要由財(cái)政性資金償還到期債務(wù)，因此給財(cái)政造成了較大的還款壓力。

有關(guān)專家指出，如何解決急劇增長的政府債務(wù)總量與償還機(jī)制錯(cuò)位是一個(gè)難題。一方面是政府債務(wù)急劇增長，另一方面是償債資金渠道單一、還款任務(wù)艱巨，導(dǎo)致財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)加大。由于政府債務(wù)資金投向大部分是社會(huì)公益事業(yè)及民生工程，項(xiàng)目建成后不能形成直接的收益，政府又沒有規(guī)定固定的還款來源渠道，大多數(shù)政府債務(wù)償債資金來源都集中在土地出讓收益等渠道上。若遇土地出讓不能達(dá)到預(yù)期增值收益或國家宏觀調(diào)控政策，將會(huì)導(dǎo)致債務(wù)不能按期償還，形成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

焦作市財(cái)政局副局長張繼東也認(rèn)為，目前，對迅速膨脹的政府債務(wù)還未建立起對包括債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力、否決機(jī)制在內(nèi)的預(yù)警體系，經(jīng)濟(jì)生活中的亂舉債、擠預(yù)算的潛在風(fēng)險(xiǎn)依然存在。同時(shí)，由于財(cái)政部門人力和手段有限，債務(wù)項(xiàng)目現(xiàn)場監(jiān)督和績效評價(jià)難以進(jìn)行，政府舉債投資建設(shè)的項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益還得不到及時(shí)評價(jià)、反饋。

如何增加政府債務(wù)預(yù)算的透明度，更是當(dāng)前需要考慮的事情。隨著公共財(cái)政體制機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)程的加快，如何實(shí)現(xiàn)公平透明理財(cái)、科學(xué)民主決策是財(cái)政部門首先要考慮的原則。預(yù)算項(xiàng)目的決策中要體現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范、公開、公正的原則，重大債務(wù)預(yù)算項(xiàng)目要經(jīng)過項(xiàng)目預(yù)選、項(xiàng)目公示、專家論證、社會(huì)聽證和人大質(zhì)詢等環(huán)節(jié)的工作，是全程性的系統(tǒng)監(jiān)控過程。

今年，焦作市又出臺《關(guān)于編制焦作市本級政府性投融資預(yù)算的通知》，對政府債務(wù)管理開始新的探索和嘗試。