□劉登山

海南開發(fā)無居民海島需要處理好的幾對關(guān)系

□劉登山

海南作為我國的海洋大省，擁有數(shù)量眾多的無居民海島和豐富的資源。如何加快開發(fā)這些無居民海島，充分利用其資源促進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)，構(gòu)建具有海南特色的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，具有十分重大和深遠(yuǎn)的意義。開發(fā)利用無居民海島，必須與海南的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)，與國際旅游島建設(shè)和生態(tài)省建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，處理好以下幾個關(guān)系：

利用與保護(hù)

對于無居民海島的保護(hù)與開發(fā)利用關(guān)系問題，體現(xiàn)在開發(fā)利用原則上主要有兩種不同觀點：一是主張保護(hù)為主，嚴(yán)格限制開發(fā)利用；二是主張保護(hù)為主，適度開發(fā)利用。雖然兩種觀點都提到了“保護(hù)為主”，但在是否開發(fā)利用無居民海島的態(tài)度上是截然不同的。

目前，國內(nèi)各地方做法不一，有的地方提出把無居民海島作為招商引資的新增長點，有的地方則對無居民海島嚴(yán)格保護(hù)，這與各地?zé)o居民海島的具體情況有直接的關(guān)系。對此，我們需要從生態(tài)環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益相結(jié)合的角度冷靜思考。

無居民海島屬于有限資源，其地質(zhì)條件和海洋氣候狀況相對陸地更容易發(fā)生變化，開發(fā)利用必須慎重：對于領(lǐng)?；c等特殊用途和具有特殊保護(hù)價值的無居民海島，必須嚴(yán)格保護(hù)，限制開發(fā)利用活動。對于其他無居民海島資源的開發(fā)利用，也要進(jìn)行科學(xué)論證，采取嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)措施。對未規(guī)劃開發(fā)利用的無居民海島，必須采取專門的保護(hù)措施，嚴(yán)禁采石、挖砂、取土、砍伐、圍墾等危害無居民海島地形、地貌等影響自然生態(tài)的活動。

對無居民海島的保護(hù)不等于不開發(fā)利用，在開發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系上，千萬不能搞片面化和絕對化，更不能將二者對立起來，認(rèn)為講保護(hù)就不要開發(fā)利用，講開發(fā)利用就必然犧牲保護(hù)。

應(yīng)該切實認(rèn)識到，保護(hù)的最終目的在于利用、在于造福人民，如果保護(hù)的最終結(jié)果是導(dǎo)致人民群眾生活的貧困，這樣的保護(hù)就毫無意義。國內(nèi)外利用無居民海島的大量事實告訴我們，經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，人民群眾生活富裕了，就可以為保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供物質(zhì)保障，就可以最大限度地減少因生活貧困導(dǎo)致的破壞生態(tài)環(huán)境行為。那種為了保護(hù)而保護(hù)、不要利用的保護(hù)，最終只能陷入貧困加劇和生態(tài)環(huán)境惡化的怪圈。

當(dāng)然，在利用的同時要盡量減少對無居民海島環(huán)境的破壞和污染，實現(xiàn)無居民海島資源的可持續(xù)利用。對于無居民海島可更新資源，可以在保持它的最佳再生能力前提下利用；對于無居民海島不可更新資源，可以在保存和不使其耗盡的前提下加以利用。

利用無居民海島不能超越無居民海島及其周圍海域資源與環(huán)境的承載能力。無居民海島自然形態(tài)的改變是可以預(yù)見的，但其對于無居民海島及其周邊海域的生態(tài)環(huán)境等一系列影響卻不是那么直觀的。因此，在進(jìn)行無居民海島開發(fā)項目之前，必須對建設(shè)項目可能造成的生態(tài)環(huán)境等方面的影響進(jìn)行充分評價。

有償使用與無償使用

無居民海島作為一種特殊的重要自然資源，同土地、海域、山嶺、林地等自然資源一樣，都屬于大國土范疇。無居民海島屬于國家所有，省、市縣政府代表國家對無居民海島擁有所有權(quán)。

但國家是政治組織而不是經(jīng)濟(jì)組織，不可能直接經(jīng)營和利用無居民海島，這就在客觀上決定了國家必須將其所擁有的無居民海島開發(fā)交由單位、個人或經(jīng)濟(jì)實體經(jīng)營使用。但由于國家沒有制定針對無居民海島資源管理的法律，有些地方政府部門、企業(yè)和個人錯誤地認(rèn)為與之毗鄰的無居民海島歸本地、本企業(yè)甚至個人所有。

因此，必須明確任何單位和個人除為了公共利益的需要外不得無償使用無居民海島，明確無居民海島實行有償使用制度和無居民海島使用產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)人格化的代表制度，改變長期以來執(zhí)行或事實上實行的無居民海島資源無價和無償使用的做法，樹立無居民海島資產(chǎn)觀念。

統(tǒng)一規(guī)劃與開發(fā)建設(shè)

對無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)劃是合理開發(fā)、科學(xué)保護(hù)的基礎(chǔ)，是無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用最重要的、基礎(chǔ)性的依據(jù)。無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃通常包括無居民海島的資源與環(huán)境特征、資源利用規(guī)劃、配套基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃、無居民海島岸線使用方案、無居民海島功能定位、資源與環(huán)境保護(hù)和整治方案及生態(tài)景觀規(guī)劃等主要內(nèi)容。

無居民海島的開發(fā)建設(shè)必須先有規(guī)劃，并符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃要求。編制無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃的目的在于掌握無居民海島具體的客觀自然屬性、社會功能價值及適合的利用、開發(fā)方向，為科學(xué)、合理地開發(fā)無居民海島提供依據(jù)。每個無居民海島的地理環(huán)境、自然資源、社會功能價值各不相同，如果不準(zhǔn)確掌握無居民海島的狀況，也就無法開展管理活動，導(dǎo)致開發(fā)利用的盲目性。因此，編制無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃時必須對無居民海島進(jìn)行普查。無居民海島保護(hù)與利用規(guī)劃編制出臺后，各級行政管理部門必須按照規(guī)劃審批用島申請，杜絕不合理的開發(fā)利用活動。

鑒于無居民海島脆弱的生態(tài)特征，編制無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃時可以將一部分不適合開發(fā)建設(shè)而需特別保護(hù)的島嶼規(guī)劃為暫不利用無居民海島并加強監(jiān)督管理；對于可開發(fā)建設(shè)的無居民海島應(yīng)當(dāng)明確其功能定位從而發(fā)揮導(dǎo)向作用，使開發(fā)建設(shè)活動既遵循生態(tài)規(guī)律又能準(zhǔn)確進(jìn)行市場定位，達(dá)到生態(tài)環(huán)境效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

活力與有序

充滿活力的開發(fā)利用政策是無居民海島開發(fā)利用的根本動力，有序則是無居民海島開發(fā)利用的前提。缺乏活力，無居民海島開發(fā)利用必然停滯不前；沒有秩序，無居民海島開發(fā)利用則會陷入混亂，這方面我們有很多教訓(xùn)需要汲取。

無居民海島開發(fā)利用必須在體現(xiàn)活力與規(guī)范有序之間尋求平衡點，要營造一個鼓勵人們想干事業(yè)、會干事業(yè)，支持人們干成事業(yè)的政策環(huán)境，放手讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，加快開發(fā)利用無居民海島，推進(jìn)海南國際旅游島建設(shè)。同時，也要制定相關(guān)法規(guī)規(guī)章，規(guī)范無居民海島開發(fā)利用行為。

從本質(zhì)上講，無居民海島保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系是一種人與人之間的法律關(guān)系，而不是人與無居民海島之間的關(guān)系，但是它又要受到人與無居民海島關(guān)系的制約和影響。無居民海島保護(hù)和開發(fā)利用的法律關(guān)系的參與主體有政府、企事業(yè)單位和個人，它們享有一定法律上的權(quán)利，也要履行一定法律上的義務(wù)。國家對無居民海島資源享有所有權(quán)，各級政府對無居民海島保護(hù)與利用活動擁有監(jiān)督管理權(quán)，單位依法取得無居民海島使用權(quán)，并受法律保護(hù)。

國家立法和特區(qū)地方立法

無居民海島開發(fā)利用立法涉及國家立法和特區(qū)地方立法兩個不同層面的關(guān)系問題。特區(qū)地方立法必須在遵循國家法律法規(guī)基本原則的前提下開展活動。同時，特區(qū)地方立法又是國家立法的一個重要組成部分，是國家立法的一個延伸，它可以在國家未立法前先行出臺特區(qū)法規(guī)或者對國家已出臺法律法規(guī)的具體規(guī)定作出變通規(guī)定。

目前，美國、澳大利亞、加拿大以及我國周邊沿海國家都對無居民海島進(jìn)行了專門立法，我國對無居民海島已有相關(guān)法律規(guī)定，但還沒有制定一部專門的無居民海島法。雖然我國對無居民海島主權(quán)的法律規(guī)定比較充分，但如何有效行使管轄的問題還沒有完全解決。

海南是全國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，享有全國人大授予的特別立法權(quán)和對西沙群島、中沙群島、南沙群島及其附近海域的行政管轄權(quán)，我們必須用好這種特區(qū)立法權(quán)，加快海南無居民海島立法步伐?？梢栽趪页雠_專門的無居民海島立法前，根據(jù)國家有關(guān)法律的基本原則，先行制定出臺有關(guān)特區(qū)法規(guī)，建立起海南無居民海島開發(fā)保護(hù)各項制度，包括低潮高地（所謂低潮高地是指在低潮時四周露出水面，而在高潮時卻被淹沒的自然形成的陸地區(qū)域）屬于無居民海島等規(guī)定，使海南無居民海島開發(fā)與保護(hù)工作在完善的法規(guī)制度下可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

□責(zé)任編輯：王群存 □編輯信箱：wangquncun＠163．com

鏈接：據(jù)不完全統(tǒng)計，海南省所轄海島（包括礁和沙洲，不包括干出礁、暗礁、暗沙和灘)約300個，其中海南島周邊海島220個，西沙群島海島32個，中沙群島海島1個，南沙群島海島25個。海南島之外，其他海島的總面積為49.63平方公里，海島岸線總長度為309.82公里，有淡水的海島為18個。全省面積大于500平方米的無居民海島有200多個，面積小于500平方米的島嶼、巖礁和低潮高地等就更多。

（作者單位：中共海南省委政策研究室）