徐孝民

現(xiàn)階段高校實(shí)行國庫集中支付制度的利弊及對(duì)策＊
——基于高校組織定位和活動(dòng)規(guī)律的視角

徐孝民

我國公立高校作為中央或地方財(cái)政預(yù)算單位,現(xiàn)已全面實(shí)行國庫集中支付制度。國庫集中支付制度對(duì)高校的財(cái)務(wù)運(yùn)作乃至整個(gè)學(xué)校的管理活動(dòng)產(chǎn)生了積極影響,同時(shí)也帶來了一些負(fù)面效應(yīng)。文章針對(duì)現(xiàn)階段我國高校推行國庫集中支付制度的實(shí)踐,以高校社會(huì)組織定位及其管理活動(dòng)特質(zhì)為理論分析依據(jù),探討該制度對(duì)我國高校事業(yè)發(fā)展的利弊,提出或?qū)嵤┻m于高校實(shí)際的靈活的國庫集中支付制度,或在高校暫緩?fù)菩袊鴰旒兄Ц吨贫鹊恼呓ㄗh。

高校;國庫集中支付制度;組織定位;準(zhǔn)公共產(chǎn)品

一、引言

2001年以來,中央財(cái)政部及各地方財(cái)政部門遵照國務(wù)院批準(zhǔn)的《財(cái)政國庫管理制度改革方案》(財(cái)庫[2001]24號(hào))的精神,結(jié)合實(shí)際,精心組織、積極推進(jìn)國庫集中支付制度改革。9年來,該項(xiàng)制度改革不斷取得突破,國庫收付制度從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下多重存款賬戶為基礎(chǔ)的分級(jí)分散傳統(tǒng)模式,逐步變革為市場經(jīng)濟(jì)體制下以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)的集中收繳及撥付模式,對(duì)我國的財(cái)政支出改革產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。目前,改革已進(jìn)入大規(guī)模推進(jìn)和繼續(xù)完善的攻堅(jiān)階段(趙云旗,2008)。

按照各級(jí)財(cái)政國庫集中支付改革工作的總體安排,我國公立高校作為中央或地方財(cái)政預(yù)算單位,現(xiàn)已在不同程度上全面實(shí)行了國庫集中支付制度①從2002年10月開始,教育部及所屬天津大學(xué)、山東大學(xué)、南開大學(xué)、中國海洋大學(xué)、石油大學(xué)(華東)等5所高校開始執(zhí)行國庫集中支付改革工作,2004、2005年又陸續(xù)擴(kuò)大到8所高校及6個(gè)直屬事業(yè)單位。與此同時(shí),浙江、廣東等地方財(cái)政也先后開始在高校實(shí)施國庫集中支付制度。2007年7月1日開始,教育部部屬高校全面實(shí)行國庫支付制度。。從我國高校近幾年推行改革的實(shí)踐效果來看,對(duì)財(cái)政主管部門而言,一定程度上規(guī)范了對(duì)高校財(cái)政性資金使用的管理監(jiān)督,強(qiáng)化了高校預(yù)算執(zhí)行的外部約束。對(duì)高校而言,隨著國庫集中支付改革力度的逐步加大,高校在不斷增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理意識(shí)、提高預(yù)算管理水平的同時(shí),也面臨著由于此項(xiàng)改革而帶來的一系列現(xiàn)實(shí)而具體的挑戰(zhàn)與困難。國庫集中支付制度作為我國高校必須面對(duì)的一項(xiàng)根本性財(cái)政變革,對(duì)高校的財(cái)務(wù)運(yùn)作乃至整個(gè)學(xué)校的管理活動(dòng)所產(chǎn)生的一些負(fù)面效應(yīng)和消極作用,已經(jīng)成為國內(nèi)專家學(xué)者及高校一線財(cái)務(wù)人員關(guān)注探討的焦點(diǎn)。

因此,在我國國庫集中支付制度改革推行即將滿10年的今天,針對(duì)我國高校推行國庫集中支付制度的實(shí)踐現(xiàn)狀,研究該制度對(duì)我國高校事業(yè)發(fā)展的影響作用,進(jìn)一步探索符合我國高校運(yùn)行特點(diǎn)和發(fā)展規(guī)律的財(cái)政收支管理體制,具有重要的理論和實(shí)踐意義。

二、高校實(shí)行國庫集中支付制度前后財(cái)務(wù)管理模式的變化

(一)高校實(shí)行國庫集中支付制度前的財(cái)務(wù)管理模式及其特征

《高等教育法》賦予了高校多元化籌措辦學(xué)資金的權(quán)利。隨著我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,在國家逐步加大高等教育投入的同時(shí),高校的事業(yè)收入、科研經(jīng)費(fèi)收入、捐贈(zèng)收入、經(jīng)營收入等也在穩(wěn)步增加,且在高校收入構(gòu)成中的比重也逐步提高,形成了多元化資金來源的格局。由此導(dǎo)致高校的經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)發(fā)生了較大的變化,從過去主要依靠財(cái)政撥款(預(yù)算內(nèi)資金)變?yōu)橛韶?cái)政撥款和高校自籌經(jīng)費(fèi)(學(xué)費(fèi)收入為主)兩大部分構(gòu)成,且后者的比重呈穩(wěn)步增長趨勢。隨著辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大、教學(xué)科研實(shí)力的增強(qiáng)及多校區(qū)辦學(xué)的普遍推行,高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨復(fù)雜,現(xiàn)階段高校的財(cái)務(wù)管理也體現(xiàn)出業(yè)務(wù)繁復(fù)多樣,計(jì)劃性強(qiáng),精細(xì)化、科學(xué)化要求提高等突出特點(diǎn)。

根據(jù)《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》的要求,高校普遍實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中(分級(jí))管理、一級(jí)核算”的財(cái)務(wù)管理體制。其主要管理模式及特征體現(xiàn)在：

1.預(yù)算管理。高校從1998年開始就全面取消了預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外分別核算的模式,實(shí)行綜合預(yù)算財(cái)務(wù)管理,即實(shí)行“大收大支”的預(yù)算管理模式和“收支兩條線”的核算模式。在這一核算模式下,高校按來源劃分收入,按性質(zhì)和用途劃分支出。這種分類形式使高校的收入和支出不存在嚴(yán)格的對(duì)應(yīng)關(guān)系,便于高校統(tǒng)籌安排各項(xiàng)支出。

2.資金撥付。學(xué)校收取的學(xué)費(fèi)等非稅收入每年分若干次上繳各級(jí)財(cái)政專戶,財(cái)政部門一般在每次上繳后較短時(shí)間內(nèi)全額返還給高校。高校的所有財(cái)政性資金由上級(jí)主管部門核撥到學(xué)校的實(shí)有資金銀行賬戶。高校需對(duì)外支付時(shí),可直接通過本單位銀行賬戶劃撥資金給付收款人。高校擁有一定數(shù)量的沉淀資金及由此產(chǎn)生的利息收入。

3.會(huì)計(jì)核算。高校在各校區(qū)均可設(shè)立各自的銀行賬戶,賬戶之間可以相互轉(zhuǎn)賬,并獨(dú)立核算。與此同時(shí),高?？梢愿鶕?jù)教學(xué)科研業(yè)務(wù)的實(shí)際需要向校內(nèi)非法人二級(jí)單位劃撥資金(即內(nèi)部轉(zhuǎn)賬),這樣有利于高校實(shí)行校內(nèi)成本核算管理,提高資金使用效益,降低成本。

(二)高校實(shí)行國庫集中支付制度后的財(cái)務(wù)管理模式及其特征

1.我國財(cái)政實(shí)行國庫集中支付制度的含義。國庫集中支付制度,也稱國庫單一賬戶制度,是指財(cái)政部門在經(jīng)辦國庫業(yè)務(wù)的銀行開設(shè)國庫單一賬戶,所有財(cái)政性收入直接繳入國庫單一賬戶,所有財(cái)政性支出均由國庫單一賬戶直接支付到商品和勞務(wù)提供者的一種財(cái)政資金管理模式。其內(nèi)涵是財(cái)政收入直接繳入國庫,對(duì)財(cái)政支出從預(yù)算分配、資金撥付、資金使用、銀行清算以及財(cái)政資金到達(dá)商品和勞務(wù)提供者的全過程實(shí)施有效的監(jiān)控。其本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)兩個(gè)“直達(dá)”,即“收入直繳,支出直撥”(王寧,2003)。

國庫集中支付從具體操作層面上看,主要包含三個(gè)方面：一是集中收入管理,一切財(cái)政性收入均納入國庫或財(cái)政指定的代理商業(yè)銀行的單一賬戶;二是集中支出管理,原則上一切財(cái)政性支出均應(yīng)在實(shí)際支付行為發(fā)生時(shí)才能從單一賬戶支付出去,支付對(duì)象一般應(yīng)是供應(yīng)商或勞務(wù)提供者;三是集中賬戶管理,設(shè)置與國庫單一賬戶配套使用的國庫分類賬戶,集中反映各預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況。

實(shí)行國庫集中支付是我國建立公共財(cái)政基本框架體系一個(gè)重要的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),其主要目的,一是改變財(cái)政資金分散局面,實(shí)現(xiàn)財(cái)政性資金集中化管理,規(guī)范預(yù)算執(zhí)行,提高預(yù)算資金使用效益,強(qiáng)化依法理財(cái)觀念;二是克服財(cái)政性資金運(yùn)行信息反饋遲緩、透明度不高的狀況,保證財(cái)政收支信息反饋及時(shí)、真實(shí)、可靠,便于財(cái)政部門掌握資金運(yùn)行的整體情況,為政府宏觀調(diào)控提供決策依據(jù);三是從根本上改變預(yù)算資金的管理模式和執(zhí)行方式,變事后監(jiān)督為事前、事中監(jiān)督,從源頭上控制腐敗行為的發(fā)生(沈紅梅,2008)。

2.高校實(shí)行國庫集中支付后的財(cái)務(wù)管理模式。設(shè)置國庫零余額賬戶。財(cái)政部門按資金使用性質(zhì)在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶,同時(shí)在商業(yè)銀行為預(yù)算單位(高校)開設(shè)零余額賬戶。財(cái)政部門的零余額賬戶用于記錄、核算和反映實(shí)行直接支付方式的財(cái)政性資金活動(dòng)并與國庫單一賬戶等進(jìn)行清算,日終余額為零。預(yù)算單位的零余額賬戶是財(cái)政部門為預(yù)算單位在代理銀行開設(shè)的賬戶,用于財(cái)政授權(quán)支付,并在財(cái)政部門批準(zhǔn)的用款額度內(nèi)同國庫單一賬戶等進(jìn)行清算,日終余額為零。預(yù)算單位零余額賬戶可以辦理轉(zhuǎn)賬、提取現(xiàn)金等結(jié)算業(yè)務(wù);可以向本單位按賬戶管理規(guī)定保留的相應(yīng)賬戶劃撥工會(huì)經(jīng)費(fèi)、住房公積金、提租補(bǔ)貼以及經(jīng)批準(zhǔn)的特殊款項(xiàng)。除此之外,不得向本單位其他賬戶、上級(jí)主管單位和所屬單位的賬戶劃撥資金。

非稅收入?yún)R繳專戶。依照《中央部門所屬高等院校非稅收入收繳管理暫行辦法(討論稿)》①2008年1月,根據(jù)財(cái)政部要求,教育部財(cái)務(wù)司向部屬高校下發(fā)了《關(guān)于征求〈中央部門所屬高等院校非稅收入收繳管理暫行辦法(討論稿)〉意見的通知》。的相關(guān)規(guī)定,財(cái)政部為院校開設(shè)中央財(cái)政匯繳專戶,用于收繳院校非稅收入(包括學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)、考試費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi)等),該賬戶實(shí)行日終零余額管理。一個(gè)院?？砷_設(shè)一個(gè)中央財(cái)政匯繳專戶。中央財(cái)政匯繳專戶開設(shè)后,各院校開設(shè)的收入過渡性存款賬戶撤銷,并將收入過渡性存款賬戶內(nèi)的資金劃入相應(yīng)的匯繳專戶中。院校非稅收入收繳采取直接繳庫和集中匯繳兩種方式。直接繳庫主要適用于日常學(xué)生零星繳款,集中繳款主要適用于秋季開學(xué)后學(xué)生集中報(bào)到時(shí)繳款。

財(cái)政性資金直接支付或授權(quán)支付。在國庫集中支付制度下,按照資金支付方式劃分,對(duì)我國高校的財(cái)政性資金支出管理主要采取財(cái)政直接支付和授權(quán)支付兩種方式。財(cái)政直接支付是指由財(cái)政部門向中國人民銀行和代理銀行(由財(cái)政部門確定的、具體辦理財(cái)政性資金支付業(yè)務(wù)的商業(yè)銀行)簽發(fā)支付指令,代理銀行據(jù)此通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人(商品或勞務(wù)供應(yīng)者)或用款單位(具體申請(qǐng)和使用財(cái)政性資金的高校)賬戶。財(cái)政授權(quán)支付是指高校按照財(cái)政部門的授權(quán),向代理銀行簽發(fā)支付指令,代理銀行根據(jù)支付指令,在財(cái)政部門批準(zhǔn)的用款額度內(nèi),通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。按我國現(xiàn)行制度規(guī)定,實(shí)行財(cái)政直接支付的財(cái)政性資金包括已實(shí)行“財(cái)政直發(fā)”的高校在職人員工資和離退休人員經(jīng)費(fèi),大宗商品或勞務(wù)購買支出,納入政府集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目支出及其他實(shí)行財(cái)政直接支付辦法的項(xiàng)目支出。實(shí)行授權(quán)支付的范圍主要是高校日常發(fā)生的零星支付費(fèi)用,如差旅費(fèi)、日常辦公費(fèi)、水電費(fèi)等支付金額較小、發(fā)生頻繁的開支。但授權(quán)支付的支出額度會(huì)被控制在預(yù)算總支出的一定比例之內(nèi)。

(三)我國高校實(shí)行國庫集中支付制度前后財(cái)務(wù)管理模式的變化比較

在實(shí)行國庫集中支付后,高校的財(cái)務(wù)管理模式發(fā)生了巨大的變化。其最本質(zhì)的變化就是高校雖仍然承擔(dān)著“會(huì)計(jì)”職能,但“出納”職能則變成了由國庫集中支付部門來行使(柏思魁,2007)。即高校不再擁有來源于財(cái)政撥款及非稅收入的可以自己統(tǒng)籌安排的“現(xiàn)金”或“存款”,取而代之的是嚴(yán)格根據(jù)預(yù)算安排的“用款額度”。主要變化見表1。

由表1可以看出,高校實(shí)行國庫集中支付后,在資金撥付、預(yù)算管理和會(huì)計(jì)核算等各方面都產(chǎn)生了非常明顯的變化。收入環(huán)節(jié)上,財(cái)政部門采取了“自籌收入直接繳庫、財(cái)政撥款只給額度”的等同于行政機(jī)關(guān)部門的管理模式,高校不再擁有真正可以自主安排的資金來源,其財(cái)務(wù)管理權(quán)特別是資金調(diào)度權(quán)被極大地壓縮。支出環(huán)節(jié)上,財(cái)政部門對(duì)高校采取了更加嚴(yán)格的預(yù)算控制,這種控制是最直接、全過程及全方位的,“條塊分割、按進(jìn)度和計(jì)劃支出”的模式使高校的預(yù)算管理遇到了極大的挑戰(zhàn)。此外,由于資金賬戶管理模式的轉(zhuǎn)變,高校內(nèi)部會(huì)計(jì)核算活動(dòng)也增加了種種的限制。

三、高校實(shí)行國庫集中支付制度的利弊分析

(一)國庫集中支付給高校帶來的積極影響

1.有利于強(qiáng)化高校預(yù)算管理。實(shí)行國庫集中支付后,財(cái)政資金不再直接下?lián)艿礁咝?而是由高校根據(jù)財(cái)政部門審核通過的部門預(yù)算編制用款計(jì)劃,報(bào)經(jīng)財(cái)政部門批復(fù)后,在批復(fù)的計(jì)劃內(nèi)以用款額度的方式使用資金,而用款計(jì)劃編報(bào)和批復(fù)的依據(jù)就是高校的部門預(yù)算。這就對(duì)高校的預(yù)算編制提出了更高的要求。一是高校要建立科學(xué)的預(yù)算定額和指標(biāo)體系,盡可能細(xì)化預(yù)算,使所有財(cái)政性資金的支付都建立在明細(xì)預(yù)算的基礎(chǔ)上。二是要根據(jù)資金來源的性質(zhì)將財(cái)政性資金與非財(cái)政性資金區(qū)分開來,確定財(cái)政直接支付和授權(quán)支付的具體經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目。三是要根據(jù)預(yù)算按月編制用款計(jì)劃,并落實(shí)到類、款、項(xiàng)、目。與此同時(shí),高校實(shí)際支出也要按類、款、項(xiàng)、目控制,不能相互調(diào)劑使用。四是用款計(jì)劃年末結(jié)余要注銷,第二年須再做追加預(yù)算并重新申報(bào)用款計(jì)劃。這些規(guī)范要求高校必須加強(qiáng)資金使用的計(jì)劃性,使資金嚴(yán)格按計(jì)劃支付,杜絕無預(yù)算的支出,資金支付管理內(nèi)容也更加細(xì)致到位。因此,實(shí)行國庫集中支付后,為跟上財(cái)政管理要求,高校預(yù)算管理的精細(xì)化水平必然得到提高,預(yù)算的計(jì)劃性、嚴(yán)肅性和主動(dòng)性也更有保障。

表1 我國高校實(shí)行國庫集中支付制度前后財(cái)務(wù)管理模式比較

2.有利于監(jiān)督高校的收費(fèi)行為。高等教育收費(fèi)主要是學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)和培訓(xùn)費(fèi),這也是高校自籌資金的主要來源。這部分資金納入政府非稅收入范疇后,在國庫集中支付制度下,將對(duì)其統(tǒng)一實(shí)行國庫集中匯繳。如前所述,學(xué)生繳納的學(xué)費(fèi)將直接進(jìn)入國庫匯繳專戶,不再進(jìn)入學(xué)校的一般銀行賬戶。并且財(cái)政部門將不再向高校直接返還匯繳的學(xué)費(fèi)。高校的支出將嚴(yán)格按編制的預(yù)算及用款計(jì)劃下?lián)苡每铑~度或?qū)嵭袊鴰熘苯又Ц丁＿@樣,高等教育收費(fèi)將與其他行政事業(yè)性收費(fèi)一同納入政府的透明監(jiān)管。因此,高?？赡艽嬖诘母呤召M(fèi)、亂收費(fèi)行為將得到有效控制。

3.有利于規(guī)范高校的資金使用。在國庫集中支付制度下,資金支付前,財(cái)政部門首先要對(duì)高校的用款計(jì)劃進(jìn)行審核,對(duì)沒有預(yù)算指標(biāo)的用款計(jì)劃不予審批。而且,在高校發(fā)生支出行為時(shí),無論是財(cái)政直接支付還是授權(quán)支付,對(duì)不符合規(guī)定的支付,以及沒有計(jì)劃的用款申請(qǐng),都能在發(fā)生前予以制止,從而形成對(duì)財(cái)政資金的全過程監(jiān)督。實(shí)行國庫集中支付制度不僅有利于財(cái)政部門對(duì)資金流向和流動(dòng)進(jìn)程進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督,也有利于加強(qiáng)高校的財(cái)務(wù)管理。由于高校的賬戶上沒有資金余額,只能按照財(cái)政下達(dá)的額度和用途支配資金,并且這一行為置于財(cái)政信息監(jiān)控系統(tǒng)的監(jiān)督之下,財(cái)政預(yù)算部門、高校、國庫支付部門和代理銀行等多方形成了相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系,有利于加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出全過程的監(jiān)督和管理,杜絕不合理支出,提高資金使用效率,有效防止利用財(cái)政資金謀取私利等腐敗行為,提高了高校財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性和科學(xué)性。

(二)國庫集中支付給高校帶來的負(fù)面效應(yīng)

1.國庫集中支付的制度安排違背了“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的生產(chǎn)管理原則。薩繆爾森在1954年創(chuàng)立的公共產(chǎn)品理論中提出了“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的概念。該理論以產(chǎn)品或服務(wù)在消費(fèi)上是否具有競爭性和排他性為依據(jù),將全部社會(huì)產(chǎn)品和服務(wù)分為私人產(chǎn)品、公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品由政府提供,私人產(chǎn)品由市場提供,準(zhǔn)公共產(chǎn)品應(yīng)由政府與市場共同提供(薩繆爾森等,1999)。根據(jù)該理論,高等教育既不是在消費(fèi)上具有完全競爭性和排他性的私人物品,也不是在消費(fèi)上完全不具有競爭性和排他性的公共產(chǎn)品,它兼有私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的性質(zhì),屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。在提供公共產(chǎn)品時(shí),成本補(bǔ)償機(jī)制是稅收,而私人產(chǎn)品采取的是價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制,準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)由私人品價(jià)格補(bǔ)償和公共品稅收補(bǔ)償相結(jié)合的混合補(bǔ)償機(jī)制(薩繆爾森等,1999)。在現(xiàn)實(shí)中,這種混合的補(bǔ)償機(jī)制通常為收費(fèi)。使用者收費(fèi)是公共部門為部分社會(huì)成員提供特定設(shè)施時(shí)收取的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。使用者收費(fèi)與一般稅收是有區(qū)別的,如使用者費(fèi)用的收取與特定設(shè)施的提供具有直接的聯(lián)系,公共部門實(shí)際上是模仿了私人部門對(duì)私人產(chǎn)品的供給方式,因而對(duì)使用者收費(fèi)應(yīng)?？顚Ｓ?而一般稅收與獲得一般的公共服務(wù)沒有直接聯(lián)系。而且使用者繳費(fèi)是自愿的,因?yàn)槭褂谜呙鎸?duì)特定設(shè)施可以做出使用或者不使用的選擇,但稅收是強(qiáng)制的,人們對(duì)于公共產(chǎn)品沒有消費(fèi)與否的選擇自由。另外,使用者繳費(fèi)遵循受益原則,受益多者多繳費(fèi),受益少者少繳費(fèi),不受益者不繳費(fèi)。根據(jù)以上理論分析,可以得出高等教育屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”,高等教育應(yīng)由政府來主辦或由政府提供相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼,同時(shí)需要對(duì)受教育者進(jìn)行收費(fèi),即高等教育的成本應(yīng)該由政府、社會(huì)和學(xué)生共同負(fù)擔(dān)的結(jié)論。

現(xiàn)階段我國高校的教育事業(yè)收費(fèi),是隨著市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展和高等教育體制改革不斷深化的產(chǎn)物,是一種在新形勢下合理的經(jīng)濟(jì)資源配置方式的產(chǎn)物,具有自愿性和有償性的特點(diǎn)。高校作為“準(zhǔn)市場主體”提供的教育服務(wù)屬于“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”。因此,無論是來源于政府(稅收)的教育經(jīng)費(fèi)撥款,還是來源于學(xué)生個(gè)人(家庭、社會(huì))的學(xué)費(fèi)收入,均是對(duì)學(xué)校辦學(xué)成本的一種必要補(bǔ)償,是為人才培養(yǎng)已經(jīng)或約定支付“現(xiàn)金流出”的補(bǔ)充,是維持學(xué)校正常運(yùn)行和確保人才培養(yǎng)質(zhì)量的基本保障。學(xué)校向?qū)W生收取的學(xué)費(fèi)實(shí)際上是個(gè)人(家庭、社會(huì))作為教育受益者所承擔(dān)的部分教育成本。學(xué)費(fèi)的本質(zhì)是“屬于社會(huì)資金,而不屬于政府財(cái)政資金”,這是得到普遍認(rèn)可的觀點(diǎn)。作為事業(yè)單位“差額撥款”的我國高校,其收費(fèi)行為顯然不同于政府機(jī)構(gòu)行使管理職能收取規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)的行為,高校學(xué)費(fèi)收入與一般的政府非稅收入具有本質(zhì)上的區(qū)別①實(shí)際上,我國高校的自籌經(jīng)費(fèi)(主要是學(xué)費(fèi)收入)因?yàn)榻?jīng)過了政府“審批”也被定性為預(yù)算外資金進(jìn)而成為了行政事業(yè)性收費(fèi),當(dāng)初的政策目的是為了治理亂收費(fèi),是以“規(guī)范收費(fèi)”作為出發(fā)點(diǎn)的。。可見,在國庫集中支付制度下,將高校學(xué)費(fèi)等自籌經(jīng)費(fèi)收入統(tǒng)一納入政府非稅收入范疇,采取直接匯繳財(cái)政專戶,而不及時(shí)全額返還學(xué)校、由學(xué)校統(tǒng)籌安排使用經(jīng)費(fèi)的做法,顯然錯(cuò)誤界定了學(xué)校自籌經(jīng)費(fèi)收入的資金性質(zhì),把“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”等同于公共產(chǎn)品進(jìn)行了過度干預(yù),違背了“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的生產(chǎn)管理原則。

2.國庫集中支付的制度安排與高校治理結(jié)構(gòu)及活動(dòng)規(guī)律不相適應(yīng)。首先,《高等教育法》第4章第30條規(guī)定,高校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格,高校的校長為高校的法定代表人;第38條規(guī)定,高校對(duì)舉辦者提供的財(cái)產(chǎn)、國家財(cái)政性資助、受捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)依法自主管理和使用。即高校作為獨(dú)立的法人,具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)。法人地位的確立,使得高校獨(dú)立創(chuàng)新、自主辦學(xué)成為了可能,對(duì)于我國創(chuàng)建世界一流大學(xué)、發(fā)展高教事業(yè)具有重要意義。在高校全面實(shí)施國庫集中支付制度,是對(duì)高校的法人治理結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。盡管我國在推行財(cái)政收付制度的改革中聲稱不改變支出管理權(quán)限,高校仍擁有經(jīng)費(fèi)支配權(quán)和管理權(quán)。但在此制度安排下,高校的財(cái)務(wù)管理權(quán)特別是實(shí)際資金調(diào)度權(quán)已很大程度上被剝奪,高校的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)也已經(jīng)被壓縮成單一的預(yù)算管理活動(dòng)。這必將影響高校的自我發(fā)展。沒有獨(dú)立財(cái)務(wù)管理權(quán)的公立高校,“增強(qiáng)核心競爭力”、“爭創(chuàng)世界一流”等無疑都將成為空話(彭久麒,2003)。其次,高校是傳播知識(shí)、傳承文化、開展科研、培養(yǎng)人才的重要場所。它既區(qū)別于行政機(jī)構(gòu),也不等同于其他事業(yè)單位,是作為社會(huì)組織的第三部門。作為培養(yǎng)高級(jí)專門人才的特殊組織,高校在社會(huì)文明的傳承和創(chuàng)造發(fā)展中有著其他組織不可替代的地位。教學(xué)和科研是高校的兩大主要活動(dòng),它們都屬于創(chuàng)造性活動(dòng),有其自身獨(dú)特的運(yùn)行規(guī)律。因此,高校的管理活動(dòng)是與創(chuàng)新性揉合在一起的。這與政府機(jī)構(gòu)、制造企業(yè)(有嚴(yán)格的生產(chǎn)流程和工藝)等社會(huì)部門存在顯著的差異性。此外,與一般的政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位相比,我國高校有非常龐大的人員隊(duì)伍和眾多的二級(jí)機(jī)構(gòu)組織,特別是綜合性大學(xué),往往有上萬名教職工和5萬名以上的學(xué)生,有數(shù)十個(gè)教學(xué)和科研單位;而高校教學(xué)科研活動(dòng)往往具有復(fù)雜性高、靈活性強(qiáng)、差別性大等特點(diǎn)。這些因素都導(dǎo)致了高校的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)非常頻繁和復(fù)雜、資金收支規(guī)模巨大,使得管理者難以對(duì)其進(jìn)行微觀精確地財(cái)務(wù)計(jì)劃,即使進(jìn)行了計(jì)劃,也必然會(huì)在活動(dòng)過程中存在不斷調(diào)整的可能。從管理技術(shù)的角度分析,國庫集中收付制度是應(yīng)該建立在高度計(jì)劃性的、精細(xì)化的、理想化的預(yù)算管理基礎(chǔ)之上的。而高校由于其自身活動(dòng)特點(diǎn)以及目前我國社會(huì)環(huán)境和預(yù)算管理水平所限,財(cái)務(wù)預(yù)算不可能做到完全細(xì)化;而且無論財(cái)務(wù)預(yù)算如何細(xì)化,也總會(huì)和高校的工作計(jì)劃、科研進(jìn)度達(dá)不到完全一致。在種種客觀基礎(chǔ)條件不完善的情況下,對(duì)高校實(shí)施國庫集中收付制度,必然產(chǎn)生兩種結(jié)果：一是高校無法靈活安排資金,降低財(cái)政資金使用效率和效益;二是高校可能利用信息不對(duì)稱進(jìn)行逆向選擇,直接影響了部門預(yù)算的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性。因此,在目前部門預(yù)算水平不高的情況下,實(shí)行國庫集中收付制度明顯違背了實(shí)施該制度的初衷,勢必會(huì)導(dǎo)致財(cái)政改革手段成為制約高校發(fā)展的一個(gè)瓶頸。

3.國庫集中支付的制度安排與目前高校財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算體系不相匹配。首先,目前高校財(cái)務(wù)執(zhí)行《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》,打破了預(yù)算內(nèi)、外資金的界限,實(shí)行“大收大支”,“收支兩條線”的預(yù)算管理模式。這種核算體系能較為全面地反映學(xué)校財(cái)務(wù)收支情況,同時(shí)還有利于會(huì)計(jì)集中核算。實(shí)行國庫集中支付后,財(cái)政性支出要求內(nèi)容明確,嚴(yán)格按照預(yù)算安排,并通過零余額賬戶直接支付,這與現(xiàn)行高校會(huì)計(jì)制度產(chǎn)生矛盾。高校會(huì)計(jì)核算既要符合兩個(gè)“制度”的規(guī)定,又要滿足國庫集中支付制度的要求,增加了會(huì)計(jì)核算的難度,并使其趨于復(fù)雜化。一是國庫集中支付方式導(dǎo)致高校預(yù)算的編制方式復(fù)雜化。實(shí)行國庫集中支付制度后,財(cái)政資金要通過財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種方式撥付使用,但由于學(xué)校實(shí)行綜合財(cái)務(wù)預(yù)算、收支兩條線的管理模式,除了具體項(xiàng)目的支出以外,基本支出撥款不能與實(shí)際支出確切對(duì)應(yīng),這給學(xué)校預(yù)算編制帶來了難度。二是國庫集中支付制度規(guī)定不準(zhǔn)由零余額賬戶向分校區(qū)、后勤非法人單位等學(xué)校二級(jí)核算單位轉(zhuǎn)撥資金,這不僅與兩個(gè)制度要求相矛盾,還嚴(yán)重影響了學(xué)校教學(xué)科研正常工作的開展。三是由于目前國庫集中支付信息系統(tǒng)建設(shè)滯后,財(cái)政部門、高校和代理銀行三方之間渠道不暢,也給高校帶來了諸如核算復(fù)雜、支付延遲、銀行對(duì)賬工作量成倍增長等財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)問題。其次,《高等教育法》賦予了高校多元化籌措辦學(xué)資金的權(quán)利。隨著我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展,國家逐步加大高等教育投入的同時(shí),高校的事業(yè)收入、科研經(jīng)費(fèi)收入、捐贈(zèng)收入、經(jīng)營收入等多種形式的收入規(guī)模也在穩(wěn)步提高,在高校收入構(gòu)成中的比重也逐步擴(kuò)大,形成了多元化資金來源的格局。高校的經(jīng)費(fèi)來源結(jié)構(gòu)隨之發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變,從過去主要依靠財(cái)政撥款(預(yù)算內(nèi)資金)變?yōu)橛韶?cái)政撥款和高校自籌經(jīng)費(fèi)(學(xué)費(fèi)收入為主)兩大部分構(gòu)成,且后者的比重呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢。如果高校的學(xué)費(fèi)收入等自籌經(jīng)費(fèi)全部納入國庫集中支付系統(tǒng)統(tǒng)一管理,從高校財(cái)務(wù)狀況的角度,隨著高校流動(dòng)資金的減少,高校沉淀資金將發(fā)生大幅度縮減,一方面導(dǎo)致高校利息收入隨之急劇下降,另一方面高校為滿足建設(shè)和發(fā)展的需要,必然存在必要的資金儲(chǔ)備需求,沉淀資金的減少必將導(dǎo)致資金供應(yīng)的不及時(shí),因此高校不得不通過貸款融資,由此導(dǎo)致了學(xué)?！皟?nèi)債”外部化,高校的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇。從銀校合作角度,由于國庫集中收付,高校財(cái)務(wù)將出現(xiàn)無貨幣資金形態(tài)的局面,勢必改變高校的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu),降低高校資產(chǎn)總額,擴(kuò)大高校的資產(chǎn)負(fù)債率,進(jìn)而影響高校財(cái)務(wù)信息等級(jí)的評(píng)定,嚴(yán)重降低高校的籌資能力。銀校合作在很大程度上促進(jìn)了近年來高校的跨越式發(fā)展,高校從實(shí)有資金到零余額賬戶的轉(zhuǎn)變,削弱了原來銀校合作的基礎(chǔ)。高校各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金、甚至吸引學(xué)生的國家助學(xué)貸款大多來自銀行,實(shí)際上已經(jīng)在“負(fù)債經(jīng)營”的高校如果失去了銀行的貸款支持,而財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)又不愿或沒有能力去填補(bǔ),那必然會(huì)重蹈“等、靠、要”和停滯發(fā)展的覆轍。

四、政策建議

借鑒國際經(jīng)驗(yàn),并充分考慮我國高等教育發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略及目前高校運(yùn)營管理的實(shí)際情況,筆者認(rèn)為,在我國現(xiàn)階段財(cái)政緊張狀態(tài)還沒有得到根本好轉(zhuǎn)、部門預(yù)算有待完善、政府管理職能還有待于進(jìn)一步理順,以及公共財(cái)政體系尚未健全的情況下,急于擴(kuò)大國庫集中支付的對(duì)象和資金范圍,既不利于政府財(cái)政壓力的減輕,也不利于實(shí)現(xiàn)政府管理角色與職能的真正轉(zhuǎn)變。具體到高校來說,此項(xiàng)改革需要充分考慮其自身特點(diǎn)及管理現(xiàn)狀,不宜生搬硬套以行政部門業(yè)務(wù)特點(diǎn)為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)的管理制度。對(duì)此,筆者提出兩點(diǎn)政策建議。

選擇一：結(jié)合高校實(shí)際,實(shí)施靈活的國庫集中支付制度

在財(cái)政全面推行國庫集中支付制度的大框架下,可由財(cái)政部門、教育主管部門和高校共同協(xié)商擬定,對(duì)高校實(shí)施靈活的國庫集中支付制度,在具體業(yè)務(wù)操作過程中采取一些變通的做法,以促進(jìn)高校的良性發(fā)展。具體思路如下：

1.高校的行政事業(yè)性收費(fèi)不宜納入財(cái)政預(yù)算管理。在國家對(duì)高校收費(fèi)政策和監(jiān)管體系已經(jīng)逐步完善、高校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)投入仍然不足的現(xiàn)實(shí)情況下,建議對(duì)高校的行政事業(yè)性收費(fèi)繼續(xù)采用收入分次專戶上繳、即時(shí)全額返還,支出自主統(tǒng)籌安排的現(xiàn)行方式。

2.調(diào)整納入國庫集中支付的資金范圍。除生均定額撥款、基本建設(shè)撥款和重大專項(xiàng)(“985工程”、“211工程”)經(jīng)費(fèi)列入國庫集中支付范疇外,其他經(jīng)費(fèi)依其特性采取實(shí)撥資金方式下?lián)堋?/p>

3.調(diào)整資金支付方式。除基本建設(shè)撥款外,生均定額撥款和重大專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等納入國庫集中支付的高校資金實(shí)行全額授權(quán)支付。

4.盡快完善出臺(tái)針對(duì)高校的管理細(xì)則。建設(shè)完善財(cái)政、高校和銀行三方互聯(lián)的支付系統(tǒng)平臺(tái),通過制度和信息化建設(shè),有效解決高校在推行國庫集中支付過程中遇到的各種具體業(yè)務(wù)難題。

選擇二：在高校暫緩?fù)菩袊鴰旒兄Ц吨贫?/p>

在現(xiàn)階段,政府可通過立法、規(guī)劃、撥款、評(píng)估、監(jiān)督和必要的行政手段來調(diào)控高等教育的發(fā)展規(guī)模與速度、質(zhì)量與效益,借以實(shí)施對(duì)教育的管理職能;相應(yīng)地,政府的管理手段則可由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理、由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理、由行政審批轉(zhuǎn)向做好規(guī)劃、協(xié)調(diào)和服務(wù)。在大政方針既定的條件下,放手讓學(xué)校進(jìn)行自主經(jīng)營。在我國高等教育發(fā)展面臨“資金瓶頸”制約的情況下,還高校更多的辦學(xué)自主權(quán)、給高校更大的發(fā)展空間,以促進(jìn)高校自我發(fā)展能力的形成,無疑是最有效的措施。因此,筆者建議在高校暫緩?fù)菩袊鴰旒兄Ц吨贫?與此同時(shí),政府對(duì)規(guī)范高校資金管理也有更優(yōu)化的路徑選擇：

1.深化財(cái)政管理理念的轉(zhuǎn)變。一是對(duì)高校的財(cái)政投入應(yīng)堅(jiān)持“超支不補(bǔ),結(jié)余留用”的管理原則。政府的重心應(yīng)該放在撥款體制和機(jī)制的設(shè)計(jì)改進(jìn)上,即如何把撥款標(biāo)準(zhǔn)定得更加合理、科學(xué)一些。同時(shí)給予學(xué)校充分的經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)。管理水平高的大學(xué)就能拿錢做大事,管理不好的自然就會(huì)逐步遭到“市場”的淘汰。只有這樣,學(xué)校才可能會(huì)“勤儉辦學(xué)”、努力建設(shè)“節(jié)約型校園”,學(xué)校才有發(fā)展的動(dòng)力。二是政府應(yīng)與高校建立委托—代理關(guān)系。政府“花錢買服務(wù)(產(chǎn)品)”、“花錢買效果”,委托高校發(fā)展高等教育,實(shí)施教學(xué)、科研和社會(huì)服務(wù)職能;政府在委托范圍內(nèi)給予相應(yīng)的財(cái)政撥款,對(duì)于委托范圍內(nèi)的財(cái)務(wù)預(yù)算和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。與此同時(shí)政府逐步建立績效管理機(jī)制、建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,對(duì)高校職能的實(shí)施進(jìn)行全面的績效評(píng)價(jià)。三是嘗試建立高校校務(wù)基金制度,既能夠提高高校資金效益,又能夠加強(qiáng)高校資金決策的民主化和操作的透明化,達(dá)到加強(qiáng)監(jiān)督的目的。

2.加強(qiáng)現(xiàn)行財(cái)務(wù)法規(guī)的執(zhí)行落實(shí)。落實(shí)法律制度,是規(guī)范高校財(cái)務(wù)管理最基本和最有效的措施。《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》、《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》等諸多法規(guī),已經(jīng)嚴(yán)格規(guī)范了高校的財(cái)務(wù)行為。這類法規(guī)也許尚需進(jìn)一步完善,但目前更重要的是執(zhí)行。高校資金管理可能存在的一些現(xiàn)實(shí)問題,既與環(huán)境有關(guān),也與財(cái)會(huì)隊(duì)伍狀況有關(guān),更與高?，F(xiàn)行體制有關(guān)。而加強(qiáng)財(cái)務(wù)法規(guī)的執(zhí)行落實(shí),顯然是建立其自我約束機(jī)制的基礎(chǔ)。

3.完善多方監(jiān)督機(jī)制?，F(xiàn)階段,計(jì)劃(物價(jià))、財(cái)政、稅務(wù)等政府部門實(shí)際上在各自職能范圍內(nèi)已對(duì)高校財(cái)務(wù)進(jìn)行了多角度、多渠道的監(jiān)督,在此基礎(chǔ)上,可加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的完善。例如可以要求高校在其內(nèi)部推行“陽光財(cái)務(wù)”工程,實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息公開化;公示學(xué)費(fèi)等各項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),接受學(xué)生家長監(jiān)督;設(shè)置社會(huì)監(jiān)督網(wǎng)、熱線等以便社會(huì)輿論發(fā)揮監(jiān)督作用等。

五、結(jié)束語

改革開放以來,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大,加強(qiáng)財(cái)政支出監(jiān)管、構(gòu)建符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政框架體系,是我國財(cái)政體制改革的主要目標(biāo)。我國自1998年開始在預(yù)算管理領(lǐng)域相繼開展了部門預(yù)算、收支兩條線、政府采購和國庫集中支付制度等系列重大改革,其中,國庫集中支付制度是一項(xiàng)涉及整個(gè)公共財(cái)政體系構(gòu)建的基礎(chǔ)性改革,貫穿于預(yù)算管理改革的全過程。從近幾年改革的實(shí)踐效果來看,對(duì)屬于全額撥款的政府部門實(shí)施國庫集中支付制度,特別是對(duì)政府部門的職能性收費(fèi)嚴(yán)加管制,無疑是正確而必要的。然而,由于與高校組織定位和基本活動(dòng)規(guī)律不相適應(yīng),且受到管理體制、預(yù)算水平及技術(shù)支撐等各種客觀因素制約,現(xiàn)階段對(duì)高校采取同一模式的管理辦法,雖然能夠?yàn)楦咝Ｘ?cái)務(wù)管理的規(guī)范帶來一定的積極影響,但也產(chǎn)生了不少的現(xiàn)實(shí)矛盾和弊端,一定程度上影響了高校財(cái)務(wù)工作乃至整個(gè)學(xué)校管理活動(dòng)的正常開展,可謂弊大于利。

改革從來都需要一個(gè)長期的、循序漸進(jìn)的過程,財(cái)政體制的改革牽動(dòng)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的許多方面,更應(yīng)謹(jǐn)慎行事。我們不難發(fā)現(xiàn),高校的財(cái)務(wù)管理活動(dòng)正朝著科學(xué)、規(guī)范的方向努力邁進(jìn),在發(fā)展過程中暴露的各種問題也正通過政府的宏觀調(diào)控、高校自身的規(guī)范管理不斷得以糾正和改進(jìn)。尊重高校辦學(xué)規(guī)律,進(jìn)一步明確政府、學(xué)校和社會(huì)在高校辦學(xué)中的角色定位,給予高校更多的辦學(xué)自主權(quán),必將能夠使我國高校得到更加可持續(xù)的健康良性發(fā)展。

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【責(zé)任編輯：許玉蘭;責(zé)任校對(duì)：許玉蘭,楊海文】

F812.2

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1000-9639(2010)03-0201-08

2010-01-03

徐孝民(1963-),男,江蘇徐州人,東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士研究生(南京210096)。