原二軍

“十二五”環(huán)保未來(lái)三大桎梏

原二軍

“在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，布局性的環(huán)境隱患和結(jié)構(gòu)性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，將取代個(gè)體的污染，成為我國(guó)環(huán)境安全的頭號(hào)威脅。”

1月7日，中石油蘭州石化公司303廠發(fā)生重大爆炸事故

7月3日，福建省紫金礦業(yè)集團(tuán)公司所屬的上杭縣紫金山銅礦濕法廠待處理污水池發(fā)生滲漏，引發(fā)重大突發(fā)環(huán)境事件；7月16日，大連新港一條輸油管道發(fā)生爆炸，導(dǎo)致原油泄漏污染海水；7月28日，受特大洪水影響，吉林省永吉縣兩家化工企業(yè)——新亞強(qiáng)生物化工有限公司和吉林眾鑫集團(tuán)7138只原料桶被沖入溫德河，隨后進(jìn)入松花江，帶來(lái)環(huán)境隱患；同一天，江蘇省南京市棲霞區(qū)的南京塑料四廠拆遷工地丙烯管道被施工人員挖斷，泄漏后發(fā)生爆炸事故

短短一個(gè)月內(nèi)，國(guó)內(nèi)發(fā)生的一系列環(huán)境突發(fā)事件引起了人們的廣泛關(guān)注。環(huán)境污染事件為何頻頻發(fā)生？是必然還是偶然？其背后的根源是什么？究竟誰(shuí)應(yīng)該對(duì)這一系列事件負(fù)責(zé)？當(dāng)“十一五”即將過(guò)去、“十二五”即將到來(lái)時(shí)，對(duì)這些事件進(jìn)行反思，有助于采取更有力的措施，將突發(fā)性的事件發(fā)生可能性降至最小。

布局上的先天缺陷，是環(huán)境突發(fā)事件的最根本原因

無(wú)論是紫金礦業(yè)，還是吉林永吉化工原料桶被沖入松花江，以及南京棲霞塑料四廠發(fā)生爆炸事故，甚至今年1月發(fā)生的蘭州石化爆炸事故，或者追溯到更早松花江水污染事故，所有的事故背后，都有一個(gè)共同的特點(diǎn)：這些礦山企業(yè)或者石化企業(yè)都是沿河流布局或者就在城市之中。

這些企業(yè)，只是更多的化工產(chǎn)業(yè)布局的縮影。對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)馬中一針見(jiàn)血地指出：化工產(chǎn)業(yè)布局是幾十年前就定格的，今天看來(lái)絕對(duì)是一個(gè)重大失誤。

雖然這幾起事件主要有自然因素誘發(fā)，比如下大雨，但從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，還是布局不當(dāng)埋下了隱患。我國(guó)的工業(yè)布局都是隨著城市的發(fā)展而建立起來(lái)的，而城市大都依水而建，并且建在了水域的上游，這也導(dǎo)致許多化工企業(yè)也隨之在水域沿岸布局，靠近城市，對(duì)人群帶來(lái)了潛在的隱患。這種情況在上個(gè)世紀(jì)我國(guó)開(kāi)始發(fā)展化工產(chǎn)業(yè)時(shí)就已經(jīng)出現(xiàn)了，當(dāng)時(shí)工廠的建設(shè)借鑒的都是蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)，一些大型的化工廠就建設(shè)在水域附近，但這種布局的弊端當(dāng)時(shí)并沒(méi)有被認(rèn)識(shí)到，并且一直延續(xù)了下來(lái)。

在松花江污染事件發(fā)生之后的2006年，我國(guó)曾對(duì)全國(guó)化工石化項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行過(guò)一次大排查，當(dāng)時(shí)的排查結(jié)果顯示，總投資約1萬(wàn)億元的7555個(gè)化工石化建設(shè)項(xiàng)目中，81%布設(shè)在江河水域、人口密集區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，45%為重大風(fēng)險(xiǎn)源。對(duì)此，時(shí)任國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)的潘岳曾明確指出：“當(dāng)前我國(guó)已進(jìn)入了環(huán)境污染事故高發(fā)期。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)的高速增長(zhǎng)，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，布局性的環(huán)境隱患和結(jié)構(gòu)性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，將取代個(gè)體的污染，成為我國(guó)環(huán)境安全的頭號(hào)威脅。”

四年過(guò)去了，環(huán)保部門(mén)當(dāng)年對(duì)化工石化行業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)言卻不幸成為今日現(xiàn)實(shí)情況的注腳，防不勝防的環(huán)境突發(fā)事件，使得環(huán)保部門(mén)當(dāng)年做出的推行規(guī)劃環(huán)評(píng)、加強(qiáng)事前預(yù)防的解決方案顯得更加迫切需要得到執(zhí)行。

作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，化工產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為許多地方在未來(lái)要重點(diǎn)扶持發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，例如沿長(zhǎng)江一線的省市都將本地區(qū)的發(fā)展押在了重化工上，如上海將化學(xué)工業(yè)區(qū)沿長(zhǎng)江入?？诓季植⒕o鄰黃埔江；江蘇省沿江城市將著重發(fā)展裝備制造、化工、冶金、物流四大產(chǎn)業(yè)集群；石化及化工是安徽省沿江城市將著重發(fā)展的六大產(chǎn)業(yè)集群之一；江西省將對(duì)江鈴、昌河、洪都和江銅等知名重化工企業(yè)進(jìn)行擴(kuò)建；湖南省將繼續(xù)培育壯大裝備制造、鋼鐵有色等支柱產(chǎn)業(yè)；湖北省將做強(qiáng)做大汽車(chē)、鋼鐵、石化等支柱產(chǎn)業(yè)；四川省在成都經(jīng)濟(jì)區(qū)、川南經(jīng)濟(jì)區(qū)和攀西經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中仍以重化工業(yè)為主。對(duì)此有人指出：長(zhǎng)江背不動(dòng)中國(guó)石化產(chǎn)業(yè)帶。而除此之外，目前隨著產(chǎn)業(yè)更替，大量的化工企業(yè)逐漸開(kāi)始從東部向西部、沿海向內(nèi)陸擴(kuò)散，許多地方政府在大量招商引資的熱潮中，更有可能忽視產(chǎn)業(yè)布局。這在某種程度上為未來(lái)的污染事故發(fā)生埋下了更多的隱患。

對(duì)于由于化工產(chǎn)業(yè)先天布局缺陷而導(dǎo)致的一連串突發(fā)環(huán)境污染事件，相關(guān)部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始面對(duì)這個(gè)問(wèn)題。有媒體報(bào)道指出，目前環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)考慮到要對(duì)高污染高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)工業(yè)布局進(jìn)行調(diào)整，將來(lái)的趨勢(shì)將是遠(yuǎn)離城市建設(shè)工業(yè)園區(qū)，進(jìn)行集中式布局，對(duì)有條件的企業(yè)進(jìn)行搬遷。也許只有從根本上對(duì)化工產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行大的動(dòng)作，環(huán)境污染事故發(fā)生率才會(huì)降下來(lái)。但在可見(jiàn)的將來(lái)，此類(lèi)環(huán)境事故的發(fā)生仍然令人警惕。

監(jiān)管力量的缺位，讓肇事方無(wú)所顧忌

不僅是最近連續(xù)發(fā)生的這一系列環(huán)境污染事故，仔細(xì)剖析近年來(lái)發(fā)生的大大小小的環(huán)境污染事故，很大的一個(gè)原因就在于監(jiān)管力量的缺位，而缺位的最根本因素，與這些污染企業(yè)與地方政府之間千絲萬(wàn)縷的關(guān)系分不開(kāi)。作為政府一個(gè)組成部門(mén)的環(huán)保部門(mén)，其日常的環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法往往受到政府部門(mén)的掣肘。

這種情況是與地方政府依然秉持GDP論分不開(kāi)的。盡管目前中央政府提出要實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，但對(duì)于許多地方政府，尤其是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，“科學(xué)發(fā)展”只剩下了“發(fā)展”，不論采取什么手段，只要能推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加地方財(cái)政就是壓倒一切的頭等大事。

紫金礦業(yè)污水泄漏事件，就是一個(gè)政府強(qiáng)勢(shì)力量主導(dǎo)而環(huán)保力量薄弱導(dǎo)致監(jiān)管缺位的例子。作為紫金礦業(yè)所在地的上杭縣屬于革命老區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后，在1993年以前，財(cái)政都靠轉(zhuǎn)移支付，自從紫金礦業(yè)項(xiàng)目上馬之后，上杭縣的財(cái)政狀況很快得到改觀，紫金礦業(yè)成為全縣最大的財(cái)稅貢獻(xiàn)企業(yè)，最高時(shí)占到全縣財(cái)政的60%以上。除此之外，當(dāng)?shù)剡€有多位政府官員前往紫金礦業(yè)掛職或任職。地方政府可以說(shuō)是紫金礦業(yè)的最大受益者。在污染事件發(fā)生之后，當(dāng)?shù)匾晃荒涿墓賳T這樣評(píng)價(jià)說(shuō)，政企間利益糾葛如此復(fù)雜，上杭縣政府在處理涉及紫金礦業(yè)的事件時(shí)，就很難保持一個(gè)縣級(jí)政府應(yīng)該具備的負(fù)責(zé)任的中立立場(chǎng)。當(dāng)企業(yè)和政府的利益密切聯(lián)系在一起的時(shí)候，作為環(huán)境監(jiān)管部門(mén)的環(huán)保部門(mén)，在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展工作，其困難可想而知。

對(duì)于紫金礦業(yè)這樣一個(gè)擁有諸多榮譽(yù)和光環(huán)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，不僅地方環(huán)保部門(mén)說(shuō)了不算，無(wú)法起到應(yīng)有的監(jiān)管作用，就是面對(duì)福建省和環(huán)境保護(hù)部多次的環(huán)保審查通報(bào)，紫金礦業(yè)也同樣沒(méi)有完成整改。

監(jiān)管力量的缺位，背后是地方政府依然不變的唯GDP論的觀念在作怪。在其他的環(huán)境事件中，我們同樣能看到這種“環(huán)保斗不過(guò)GDP”背后所體現(xiàn)出來(lái)的無(wú)奈。在今年4月份發(fā)生在安徽省蚌埠市固鎮(zhèn)縣的“固鎮(zhèn)事件”中，同樣能看到在強(qiáng)大的政府主導(dǎo)力量的護(hù)持下，環(huán)保部門(mén)無(wú)法行使正常監(jiān)管執(zhí)法的窘境。當(dāng)環(huán)保部門(mén)對(duì)政府招商引資進(jìn)來(lái)的企業(yè)進(jìn)行正常的環(huán)境執(zhí)法時(shí)，政府主要領(lǐng)導(dǎo)竟能以干擾招商環(huán)境為由將環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人撤掉，相關(guān)人員停職?！肮替?zhèn)事件”中環(huán)保人員的遭遇，從側(cè)面反映出當(dāng)前基層環(huán)境執(zhí)法所面臨的“頂?shù)米〉恼静蛔?、站得住的頂不住”的尷尬現(xiàn)狀。正常的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法得不到保障，環(huán)境污染事故的大門(mén)也就隨之敞開(kāi)了，出現(xiàn)惡性環(huán)境污染事件也就僅僅是時(shí)間的問(wèn)題了。

紫金礦業(yè)污染事件進(jìn)展

2010年重大環(huán)境突發(fā)事件（不完全）

1月7日位于蘭州市西固區(qū)北部鐘家河的中石油蘭州石化公司303廠（為橡膠廠）發(fā)生重大爆炸事故。事故造成6人死亡，21人受傷。

7月16日大連市大連新港附近中石油的一條輸油管道發(fā)生爆炸起火，引發(fā)原油泄漏。據(jù)大連市環(huán)保局副局長(zhǎng)吳國(guó)功介紹，海面上原油泄漏重災(zāi)區(qū)達(dá)11平方公里，輕災(zāi)區(qū)50平方公里，受影響面積將達(dá)到100平方公里。

7月28日南京棲霞區(qū)一個(gè)廢棄塑料廠在拆遷中挖斷管道造成丙烯泄漏后發(fā)生大爆炸。事故造成13人死亡，120人住院治療，2700多戶(hù)居民受損。

7月28日受特大洪水影響，吉林省永吉縣兩家化工企業(yè)——新亞強(qiáng)生物化工有限公司和吉林眾鑫集團(tuán)的7138只原料桶被沖入溫德河，隨后進(jìn)入松花江。桶裝原料主要為三甲基一氯硅烷、六甲基二硅氮烷等。

要減少環(huán)境污染事件的發(fā)生，必須從根本上改變地方的發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)真正的科學(xué)發(fā)展，但在當(dāng)下而言，要完全做到這一點(diǎn)，仍需時(shí)日。除此之外，更迫切的一點(diǎn)就是環(huán)保部門(mén)的執(zhí)法權(quán)必須真正得到保障。對(duì)于環(huán)保部門(mén)來(lái)說(shuō)，只有參與權(quán)、話(huà)語(yǔ)權(quán)、執(zhí)法權(quán)得到真正的保障，才能從根本上改變平時(shí)執(zhí)法受掣肘、但一出事故就被追究的尷尬局面。

對(duì)于眾多環(huán)境污染事件中出現(xiàn)的環(huán)境監(jiān)管力量薄弱的情況，有人提出對(duì)環(huán)保部門(mén)實(shí)行垂直管理，但垂直管理并非一用就靈的靈丹妙藥，環(huán)保部門(mén)在地方開(kāi)展工作，仍然需要地方政府予以人、財(cái)、物上的配合。對(duì)此，一方面可以從用人機(jī)制上進(jìn)行完善，比如對(duì)環(huán)保部門(mén)工作人員進(jìn)行處理時(shí)能否聽(tīng)取上級(jí)部門(mén)的意見(jiàn)。另一方面，通過(guò)完善相關(guān)法律法規(guī)，來(lái)強(qiáng)化地方政府的問(wèn)責(zé)責(zé)任。環(huán)保工作實(shí)行地方政府負(fù)責(zé)制，但目前在環(huán)保問(wèn)責(zé)上，一旦出了大事，能真正做到對(duì)地方政府進(jìn)行問(wèn)責(zé)的并不多，而對(duì)地方政府問(wèn)責(zé)不多，是因?yàn)橄嚓P(guān)法律法規(guī)規(guī)定的不多。因此目前迫切需要做的是完善相關(guān)的法律法規(guī)。

7月16日，大連市大連新港附近中石油的一條輸油管道發(fā)生爆炸起火，引發(fā)原油泄漏

相關(guān)法律法規(guī)的不完善，成為環(huán)境污染事件頻頻發(fā)生的客觀因素

有專(zhuān)家提出，需要將環(huán)境保護(hù)的法律防線前移，并實(shí)行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，有助于解決由此帶來(lái)的生態(tài)賠償問(wèn)題。

在紫金礦業(yè)污水泄漏事件發(fā)生后，盡管相關(guān)部門(mén)做出必須依法對(duì)肇事企業(yè)違法行為進(jìn)行處罰、肇事企業(yè)對(duì)事件造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行賠償?shù)臎Q定，以及追究肇事企業(yè)主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，但對(duì)于紫金礦業(yè)這樣一個(gè)大型企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是賠償還是對(duì)相關(guān)人的處理，與其造成的損失幾乎無(wú)法相比。而除了對(duì)受到損害的民眾進(jìn)行補(bǔ)償之后，對(duì)于污染給生態(tài)帶來(lái)的損失，盡管法律上有相關(guān)規(guī)定，但在真正的實(shí)踐操作中仍面臨諸多困難。

這也是當(dāng)下我國(guó)面臨的一個(gè)客觀現(xiàn)狀：企業(yè)在污染中違法成本長(zhǎng)期較低，守法成本反而較高。最典型的一個(gè)例子就是2004年發(fā)生在四川的沱江特大污染事故，這起事故不僅造成了數(shù)億元的直接經(jīng)濟(jì)損失，而且據(jù)專(zhuān)家估計(jì)污染事故對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境影響將持續(xù)四五年之久，但按照法律規(guī)定，環(huán)境執(zhí)法部門(mén)對(duì)污染單位的最高罰款額卻是不得超過(guò)100萬(wàn)元。這也成為許多企業(yè)敢于以身試法的一個(gè)重要原因之一。

同樣在紫金礦業(yè)污染事件中，盡管法律對(duì)環(huán)境監(jiān)管有著明確的規(guī)定，但在實(shí)際情況中，法律的執(zhí)行仍然呈現(xiàn)出軟弱性，或者說(shuō)，法律并沒(méi)有真正起到預(yù)防的作用。而事后處罰，因?yàn)楦鞣N因素的存在，對(duì)企業(yè)往往起不到警告作用。

對(duì)此，有專(zhuān)家指出，類(lèi)似的環(huán)境污染事件如果發(fā)生在其他國(guó)家，企業(yè)將會(huì)為無(wú)視環(huán)保責(zé)任而付出沉重的代價(jià)。因此需要將環(huán)境保護(hù)的法律防線前移，讓高污染企業(yè)付出重罰的代價(jià)。

在具體的實(shí)踐中仍存在一些問(wèn)題，比如企業(yè)對(duì)生態(tài)造成了嚴(yán)重的污染，但企業(yè)自身卻不足以補(bǔ)償由此帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)損失，最終的結(jié)果是政府為企業(yè)的違法行為埋單。要解決這個(gè)問(wèn)題，預(yù)防頻頻發(fā)生的環(huán)境污染事件，在企業(yè)中強(qiáng)制推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)就有助于從根本上解決污染事件所帶來(lái)的一系列問(wèn)題。

環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)在西方許多國(guó)家都已經(jīng)開(kāi)展開(kāi)來(lái)，目前在我國(guó)一些地方也進(jìn)行了嘗試，比如江蘇省蘇州市的66家化工、制藥、印染等高危風(fēng)險(xiǎn)型企業(yè)就與當(dāng)?shù)乇ｋU(xiǎn)公司簽訂了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)合同。環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的引入，可以通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偟氖袌?chǎng)機(jī)制，將政府負(fù)擔(dān)在一定范圍內(nèi)社會(huì)化，將有助于改變過(guò)去那種“企業(yè)違法污染獲利、環(huán)境損害社會(huì)埋單”的現(xiàn)象，同時(shí)也可以強(qiáng)化企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。

原二軍 《中國(guó)環(huán)境報(bào)》記者、評(píng)論員