杭州市教育局 姚堅(jiān) 陳金飛 樓洪偉 陳秋君

杭州市教育系統(tǒng)基建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系初探

杭州市教育局 姚堅(jiān) 陳金飛 樓洪偉 陳秋君

一、基建項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)教育事業(yè)有了明顯的發(fā)展。自2000年以來(lái)，我國(guó)財(cái)政教育支出逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)，2008年比2000年增長(zhǎng)4.08倍。然而，從總量上看還存在偏低的問(wèn)題，2000年至2008年，教育支出占財(cái)政支出的平均比重已達(dá)14.97%，但占GDP的平均比重僅為3.11%，遠(yuǎn)低于世界4.9%的平均水平，甚至落后于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家4.1%的平均水平。

為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政管理的要求，提高財(cái)政資金使用的有效性，財(cái)政部于2004年制定了《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門(mén)項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法(試行)》，明確要求對(duì)納入部門(mén)預(yù)算管理的由各種專(zhuān)項(xiàng)資金安排的行政事業(yè)類(lèi)項(xiàng)目、基本建設(shè)項(xiàng)目和其他類(lèi)項(xiàng)目，運(yùn)用一定的指標(biāo)、方法，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)(使用)績(jī)效進(jìn)行綜合考評(píng)。財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是一個(gè)基礎(chǔ)性的評(píng)價(jià)種類(lèi)，也是開(kāi)展整個(gè)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基礎(chǔ)和開(kāi)端。選擇財(cái)政支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)種類(lèi)中最基礎(chǔ)、最具代表性的基本建設(shè)項(xiàng)目作為試點(diǎn)和探索研究的起點(diǎn)及重點(diǎn)，對(duì)逐步推廣我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效的理論研究和實(shí)踐都具有十分重要的作用。

二、杭州市教育基建支出及績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

（一）杭州市財(cái)政教育基建項(xiàng)目支出現(xiàn)狀分析

1、存在的問(wèn)題

作為沿海發(fā)達(dá)城市，杭州在教育方面走在了全國(guó)的前列。近年來(lái)，杭州市政府對(duì)教育的重視程度日益提高，在教育方面的投入力度不斷加強(qiáng)，2005-2009年，杭州市財(cái)政的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)投入總額達(dá)319.35億元，平均年增長(zhǎng)率達(dá)18.82%，為杭州市教育的發(fā)展?fàn)I造了良好的環(huán)境，使杭州教育的面貌在近幾年得到了很大程度的改善。但同時(shí)，由于歷史的原因、教育大背景的限制，在教育基建支出方面仍存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，教育支出總量短缺

近幾年杭州市教育基建項(xiàng)目支出在總量實(shí)現(xiàn)了較大增長(zhǎng)，給學(xué)校的校區(qū)搬遷、擴(kuò)建，更新基礎(chǔ)設(shè)施等給予了有力支持。然而由于中小學(xué)仍普遍反映教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)仍不能滿足教育發(fā)展的需要，教育經(jīng)費(fèi)捉襟見(jiàn)肘，限制了教育基建項(xiàng)目的開(kāi)展，使得學(xué)校在改善教學(xué)條件方面仍不能達(dá)到最優(yōu)效果。

第二，教育基建項(xiàng)目支出結(jié)構(gòu)不合理

不管是全國(guó)范圍的教育支出，還是杭州教育支出，都存在著高等教育的財(cái)政撥款遠(yuǎn)高于義務(wù)教育，使得高等教育基建支出遠(yuǎn)高于義務(wù)教育基建支出，在結(jié)構(gòu)上存在嚴(yán)重的缺位和越位。

第三，教育基建支出效率有待提高

鑒于教育的特殊性，教育的成效相對(duì)于支出往往有較長(zhǎng)的時(shí)滯，同時(shí)其外部性使支出和成效很難一一對(duì)應(yīng)，這些客觀上要求提高教育基建支出效率更多地依靠對(duì)特定支出項(xiàng)目的事前評(píng)價(jià)和對(duì)支出的事中規(guī)范。然而事實(shí)上，各個(gè)學(xué)校在提高教育基建支出使用效率時(shí)，主要依賴(lài)事后相關(guān)機(jī)構(gòu)的考核，而考核指標(biāo)往往只粗略地對(duì)資金使用和落實(shí)情況、是否出現(xiàn)違規(guī)等進(jìn)行評(píng)價(jià)，缺乏對(duì)項(xiàng)目計(jì)劃本身是否科學(xué)、投入后是否出現(xiàn)資金使用浪費(fèi)以及項(xiàng)目預(yù)算本身是否已經(jīng)精簡(jiǎn)等更具體的考核。這樣很容易導(dǎo)致教育基建支出在投向和使用上的低效率。由此看來(lái)，只有變目前的事后考核為科學(xué)的事前預(yù)算安排，嚴(yán)格的事中執(zhí)行監(jiān)督和事后的執(zhí)行結(jié)果評(píng)價(jià)等一整套體系，才能真正改善教育基建支出效率低下的現(xiàn)狀。

2、解決問(wèn)題的思路

以上主要提及了杭州教育基建支出面臨的種種困境，隨著社會(huì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，也為教育基建支出走出困境提供了思路：

第一，引導(dǎo)教育投資主體多元化，解決教育支出總量不足。雖然目前杭州財(cái)政投入占整個(gè)教育投入的大部分比例，但是存在發(fā)展其他投入主體的廣泛前景。一是鼓勵(lì)個(gè)人、企業(yè)增加對(duì)教育的投入。調(diào)查表明，現(xiàn)在家庭支出中相當(dāng)比例的支出用于中小學(xué)教育，隨著家庭教育支出的增加必定會(huì)鼓勵(lì)個(gè)人加大教育投入，彌補(bǔ)政府教育支出不足。二是引導(dǎo)社會(huì)捐贈(zèng)加大教育資助，使社會(huì)捐贈(zèng)發(fā)展成為教育支出資金的重要渠道。三是鼓勵(lì)銀行加大對(duì)教育貸款的優(yōu)惠措施，使銀行貸款發(fā)展成為彌補(bǔ)駕馭經(jīng)費(fèi)不足的一個(gè)重要途徑。

第二，鼓勵(lì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)參與對(duì)學(xué)校教育基建支出的審核和監(jiān)督。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和逐步完善，一些項(xiàng)目評(píng)估、財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)審計(jì)等中介業(yè)務(wù)也得到了迅速發(fā)展。針對(duì)教育基建支出的特殊性，這些中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展為教育基建支出投向的確定，資金使用過(guò)程的規(guī)范性監(jiān)督以及教育成效的評(píng)價(jià)提供了支持，有利于提高教育基建支出的績(jī)效，因此，政府部門(mén)應(yīng)努力引導(dǎo)社會(huì)中介加入到教育支出審核的隊(duì)伍當(dāng)中。

（二）杭州市現(xiàn)行教育基建支出績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀分析

總體來(lái)說(shuō)，杭州市教育在近幾年得到了很大發(fā)展，財(cái)政以及其他各種社會(huì)力量加大對(duì)教育的投入，使杭州市教育在硬件和軟件等方面都有明顯改善。隨著教育的發(fā)展，教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系也逐步完善，財(cái)政部門(mén)每年都會(huì)對(duì)各中小學(xué)的包括教育支出在內(nèi)的財(cái)政教育支出使用效率進(jìn)行評(píng)價(jià)和考核，通過(guò)考評(píng)對(duì)學(xué)校進(jìn)行評(píng)定，激勵(lì)各所學(xué)校形成良性競(jìng)爭(zhēng)的氛圍。盡管如此，目前的教育基建支出體系還存在一些不足，鑒于客觀評(píng)價(jià)教育成效的重要性，不斷完善教育基建支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系具有重要意義。因此，通過(guò)重點(diǎn)調(diào)查杭州市一些具有代表性的中小學(xué)，我們發(fā)現(xiàn)杭州市現(xiàn)有教育基建支出評(píng)價(jià)發(fā)展主要存在以下不合理之處：

第一，重“合規(guī)性審查”，輕“績(jī)效評(píng)價(jià)”。在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中，由于一些具體數(shù)據(jù)在取得上的困難或者支出項(xiàng)目本身不可細(xì)分，杭州市財(cái)政部門(mén)對(duì)教育基建支出的評(píng)價(jià)主要集中于財(cái)政支出分配情況，忽略了財(cái)政支出后教育系統(tǒng)的作用過(guò)程和運(yùn)行結(jié)果，突出表現(xiàn)為：現(xiàn)有對(duì)教育基建支出的評(píng)價(jià)僅關(guān)注于財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的完成情況與執(zhí)行過(guò)程的合規(guī)性，而對(duì)支出后的經(jīng)濟(jì)型、效率性及效能性評(píng)價(jià)的尚未開(kāi)始實(shí)施或僅僅開(kāi)始探索。如果這種情況得以持續(xù)，將不利于公共財(cái)政資源的真正使用目的，降低資金的使用效益。

第二，重“經(jīng)濟(jì)理性”，輕“教育理性”。杭州市對(duì)教育經(jīng)費(fèi)投入僅有的一些績(jī)效考核指標(biāo)一般是借用經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域通用的財(cái)務(wù)規(guī)則設(shè)立指標(biāo)，進(jìn)行經(jīng)費(fèi)使用合理性和有效性的評(píng)價(jià)。這種評(píng)價(jià)模式符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)性、效率性原則，具有簡(jiǎn)單、操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，但容易忽視教育特有的規(guī)律。對(duì)于教育育人等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，僅僅依靠經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中財(cái)務(wù)規(guī)則來(lái)設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)是不科學(xué)的，也很難對(duì)基建支出實(shí)現(xiàn)的績(jī)效進(jìn)行全面、中肯的評(píng)價(jià)。

三、構(gòu)建杭州市教育基建支出評(píng)價(jià)體系

由于大部分學(xué)校是事業(yè)單位，學(xué)校的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式是按章辦事，很少考慮財(cái)務(wù)管理成本，也極少有人去關(guān)注各種投入的產(chǎn)出效益。但是，近年來(lái)我們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，教育一方面是社會(huì)公益事業(yè)，一方面也具有產(chǎn)業(yè)的性質(zhì)，也需要講究效益。教育基建投資是一種生產(chǎn)性投資，而任何投資都應(yīng)該考慮投資收益。對(duì)教育基建支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，不僅能夠了解教育基建支出的現(xiàn)狀，也是提出改進(jìn)意見(jiàn)的重要途徑。因此，對(duì)教育績(jī)效支出進(jìn)行適當(dāng)?shù)呢?cái)務(wù)成本管理控制，追求教育財(cái)政支出的績(jī)效，不僅直接影響教育資源的利用效率，也關(guān)系到學(xué)校的持續(xù)發(fā)展。因?qū)W校只是教育資金的使用單位，本身并不直接承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，很少有人關(guān)心績(jī)效，所以容易導(dǎo)致大量的資源浪費(fèi)?？?jī)效評(píng)價(jià)通過(guò)對(duì)出入學(xué)校基建項(xiàng)目的現(xiàn)金流和“教育產(chǎn)成品”進(jìn)行分析，直接關(guān)注到學(xué)校的內(nèi)控和管理制度，有助于對(duì)其中暴露的一些問(wèn)題加以總結(jié)糾正，研究解決對(duì)策，提高基建資金的管理使用水平。因此，建立一套科學(xué)、具有可操作性的教育基建項(xiàng)目績(jī)效績(jī)效體系具有積極重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）教育基建支出績(jī)效評(píng)價(jià)原則

1、全面性和特殊性相結(jié)合

績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容需要全面體現(xiàn)學(xué)校是如何掌握和使用教育基建資金的配置效率和使用效率。配置效率是指財(cái)政、教育部門(mén)對(duì)基建資金的分配是否合理，使用效率是指學(xué)校對(duì)經(jīng)費(fèi)的管理使用是否有效。

2、價(jià)值導(dǎo)向和激勵(lì)

教育基建支出的績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)具有以一定的價(jià)值導(dǎo)向性。評(píng)價(jià)的目的不是要減少對(duì)教育的投入，而在于通過(guò)考核使資金發(fā)揮更大效益，促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)學(xué)校重視評(píng)價(jià)結(jié)果，按照評(píng)價(jià)的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展各項(xiàng)工作。

3、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益并重

績(jī)效評(píng)價(jià)在一定程度上把經(jīng)濟(jì)指標(biāo)引入學(xué)校評(píng)價(jià)，但并不是說(shuō)要用經(jīng)濟(jì)效益作為主導(dǎo)型的衡量指標(biāo)。教育更多的是體現(xiàn)一種社會(huì)服務(wù)功能，因此不能忽略學(xué)校教育的社會(huì)評(píng)價(jià)效益，而需要從多種效益的相互結(jié)合中達(dá)到社會(huì)福利的最大化。

4、兼顧短期效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)效益

對(duì)學(xué)校的績(jī)效評(píng)價(jià)，不僅反映了當(dāng)前學(xué)校所擁有的能力，更要包含未來(lái)的發(fā)展前景。一項(xiàng)高效的教育基建支出，不僅需要滿足當(dāng)前的教育需求，也應(yīng)該為將來(lái)的發(fā)展留足空間。如果學(xué)校的建設(shè)和發(fā)展僅僅滿足了眼前需要，而缺乏對(duì)未來(lái)的適應(yīng)能力，是談不上高績(jī)效的。有的教育基建項(xiàng)目投資數(shù)額大，周期長(zhǎng)，績(jī)效的發(fā)揮有明顯的滯后性，短期性的評(píng)價(jià)就不能作為評(píng)價(jià)主體。

5、定性與定量相結(jié)合

定量計(jì)算是通過(guò)選擇一系列的數(shù)量指標(biāo)，按照統(tǒng)一的計(jì)算方法和標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)定支出的效益狀況。定性分析是評(píng)價(jià)者運(yùn)用自身知識(shí)，參照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象作出主觀評(píng)判。實(shí)際評(píng)價(jià)過(guò)程中，支出執(zhí)行的結(jié)果有的可以用定量化的指標(biāo)來(lái)計(jì)算；有的則不能用定量的指標(biāo)衡量，單純使用定量和定性的發(fā)放勢(shì)必會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀公正性，兩者的有機(jī)結(jié)合非常重要。

6、兼顧實(shí)效性和可操作性

教育基建支出評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)需要有一定的系統(tǒng)性和全面性，但是設(shè)計(jì)又不能過(guò)于負(fù)責(zé)，否則會(huì)給有關(guān)信息數(shù)據(jù)的采集、整理和計(jì)算帶來(lái)困難，弱化其可操作性和應(yīng)用性。

7、規(guī)范性和穩(wěn)定性并重

由于已有的評(píng)價(jià)對(duì)學(xué)校產(chǎn)生導(dǎo)向性作用，績(jī)效評(píng)價(jià)本身就應(yīng)具備內(nèi)容上的規(guī)范性和一定時(shí)期的穩(wěn)定性，以使得不同時(shí)點(diǎn)的評(píng)價(jià)具有可比性。

8、兼顧公平和效率

績(jī)效評(píng)價(jià)的效率原則是指評(píng)價(jià)的核銷(xiāo)應(yīng)以效率為準(zhǔn)則，效率原則促使教育資金使用主體合法、合理、合規(guī)、高效地運(yùn)用教育基建資金。公平性不僅包括橫向公平，也包括縱向公平，以解決目前財(cái)政教育支出中存在的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距等問(wèn)題。

（二）教育基建支出績(jī)效評(píng)價(jià)主體

財(cái)政部門(mén)是教育資金分配的源頭，把握著資金流量、流向、流速三個(gè)關(guān)鍵關(guān)節(jié)，資金分配的結(jié)構(gòu)性主動(dòng)權(quán)掌握在財(cái)政部門(mén)手中，而且評(píng)價(jià)的最終結(jié)果也為財(cái)政部門(mén)進(jìn)一步提高支出效率提供了依據(jù)。教育部門(mén)是學(xué)校的主管部門(mén)，學(xué)校工作都是在教育部門(mén)規(guī)章制度的約束和監(jiān)督下進(jìn)行的。教育績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果使教育部門(mén)更清楚地了解本地教育的運(yùn)行，為提高教育競(jìng)爭(zhēng)力指明了方向。受教育群體是教育支出的課題，教育的最終目的是實(shí)現(xiàn)教育者最大限度的發(fā)展，支出績(jī)效如何，受教育者最有發(fā)言權(quán)。此外，社會(huì)公眾是教育產(chǎn)品外溢效應(yīng)的影響者，他們對(duì)教育支出績(jī)效作出第三方的觀察和評(píng)價(jià)。

財(cái)政教育部門(mén)的定位應(yīng)當(dāng)是操作者或執(zhí)行者，在一種相同的公共利益導(dǎo)向下，這幾者之間不存在重大的目標(biāo)沖突。

（三）教育基建支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

本文按照反映學(xué)校基建資金籌資落實(shí)情況、支出和利用情況以及產(chǎn)出效益為依據(jù)構(gòu)建指標(biāo)體系。

1、反映基建資金籌措落實(shí)情況的指標(biāo)

（1）財(cái)政資金到位率。該指標(biāo)主要是評(píng)價(jià)財(cái)政資金到位情況。計(jì)算公式為：財(cái)政資金到位率=實(shí)際到位財(cái)政資金/計(jì)劃到位財(cái)政資金。

（2）配套資金到位率。該指標(biāo)主要評(píng)價(jià)學(xué)校對(duì)財(cái)政資金的配套能力和籌措能力。計(jì)算公式為：配套資金到位率=實(shí)際到位配套資金/計(jì)劃到位配套資金。

（3）資金到位及時(shí)性。該指標(biāo)主要評(píng)價(jià)學(xué)校籌措的基建資金是否及時(shí)到位。

2、反映基建資金支出和利用情況的指標(biāo)

（1）投資完成率。該指標(biāo)主要評(píng)價(jià)學(xué)校自基建項(xiàng)目的累積投資完成情況。計(jì)算公式為：投資完成率=累積投資完成額/項(xiàng)目預(yù)算數(shù)

（2）結(jié)余資金占用率。該指標(biāo)可用于評(píng)價(jià)基建結(jié)余資金的占用水平和合理程度。其計(jì)算公式為：結(jié)余資金占用率=累積基建結(jié)余資金/項(xiàng)目實(shí)際投資額

（3）項(xiàng)目管理指標(biāo)。該指標(biāo)主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目在建設(shè)施工過(guò)程中執(zhí)行各項(xiàng)制度的情況，包括立項(xiàng)目標(biāo)完成情況、管理組織管理和制度執(zhí)行情況、工程實(shí)施進(jìn)度情況和實(shí)施內(nèi)容完成質(zhì)量情況等。

（4）基建資金支出合規(guī)情況。主要用于評(píng)價(jià)學(xué)?；ㄙY金的管理和使用是否按相關(guān)的支付法規(guī)執(zhí)行，是否存在浪費(fèi)、違規(guī)等情況等。

3、反映基建資金產(chǎn)出效益的指標(biāo)

（1）學(xué)校教育現(xiàn)代化建設(shè)的影響。指項(xiàng)目的實(shí)施是否有效推動(dòng)學(xué)校教育現(xiàn)代化建設(shè)。

（2）辦學(xué)條件改善情況。指項(xiàng)目的實(shí)施是否有效改善學(xué)校辦學(xué)條件，實(shí)現(xiàn)增加教育資源的目的。

（3）項(xiàng)目設(shè)施設(shè)備的利用效率。指完工項(xiàng)目的實(shí)際利用率和使用效率。

（4）項(xiàng)目教育產(chǎn)出額效益。指項(xiàng)目的實(shí)施取得的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

（5）項(xiàng)目滿意度調(diào)查。指項(xiàng)目評(píng)價(jià)主體對(duì)項(xiàng)目的滿意程度，可通過(guò)面向校內(nèi)師生和一定范圍的社會(huì)人員發(fā)放問(wèn)卷調(diào)查的方式測(cè)評(píng)。

（責(zé)任編輯：袁曉軍）