姚榮杰

（中共中央黨校政法教研部，北京 100091）

后農(nóng)業(yè)稅時代基層政府職能定位的路徑探析

姚榮杰

（中共中央黨校政法教研部，北京 100091）

為了更好地推動農(nóng)村發(fā)展，轉(zhuǎn)變基層政府職能，進行正確的定位至關(guān)重要。本文從基層政府自身、基層政府和各級政府之間關(guān)系以及基層政府的鄉(xiāng)村關(guān)系這三個方面探究實現(xiàn)基層政府職能正確定位的途徑。

基層政府；政府關(guān)系；鄉(xiāng)村關(guān)系

本文認為，在當前國家反哺農(nóng)村的宏觀背景下，基層政府的角色不可或缺。基層政府作為后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村建設(shè)的領(lǐng)導者、組織者和協(xié)調(diào)者，應該深刻領(lǐng)悟新農(nóng)村建設(shè)的目標和宗旨，轉(zhuǎn)變職能并進行正確的定位，恢復“公共性”，挽回其存在合法性。

一、基層政府自身

基層政府自身應該樹立“以民為本”的思想，恢復“公共性”，增強社會管理和公共服務(wù)職能；政府機構(gòu)自身應該適度精簡機構(gòu)并分流人員，以減輕政府財政供養(yǎng)的負擔。

（一）正確認識自身價值——樹立民本思想，恢復“公共性”

基層政府實現(xiàn)正確定位，首先應當樹立民本思想，堅持“以民為本”。作為無產(chǎn)階級領(lǐng)導的人民民主專政的社會主義國家，我國政府在宗旨上必須以民為本，保障人民當家作主的權(quán)利，全心全意為人民服務(wù)?！耙悦駷楸尽钡幕鶎诱压窨醋髡紊畹闹黧w，把政府自身看作實現(xiàn)公民利益的工具，要不斷地向人民學習，為人民服務(wù)，請人民評判，讓人民滿意。其次，基層政府應該恢復其“公共性”。政府“公共性”是在現(xiàn)代政治理念中政府合法性的基礎(chǔ)，它意味著政府將其合法性來源即公民的意志作為公共行政的首要原則，從而保障公共利益得到實現(xiàn)。就現(xiàn)實層面來說，政府的“公共性”體現(xiàn)為有效地管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)，解決公共問題，維護公共利益。所以，基層政府應該樹立新時期的“政績觀”、“發(fā)展觀”和“群眾觀”，改革和完善有關(guān)考核體制、內(nèi)容，真正做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。

（二）實現(xiàn)其職能的轉(zhuǎn)變——增強社會管理和公共服務(wù)職能

政府兩個主要的職能即政治統(tǒng)治職能和社會管理職能，在通常情況下，層級越高的政府，其政府職能中的政治統(tǒng)治職能更為凸顯；層級越低的政府，其政府職能中的社會職能更為凸顯［1］。但我國基層政府在稅費改革前的職能主要側(cè)重于資源汲取和人口控制，“習慣于強制性管理，側(cè)重于政治控制，重視經(jīng)濟發(fā)展，輕視社會發(fā)展與政治發(fā)展。即過分強調(diào)對鄉(xiāng)村社會的控制功能，而不是為民造福”［2］。所以，我們應該實現(xiàn)職能側(cè)重點的轉(zhuǎn)變：在職能內(nèi)容方面，要適當減弱我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔的政治職能、經(jīng)濟職能，增強社會管理職能；在職能實現(xiàn)模式方面，應該從管理型走向服務(wù)型，從全能政府走向有限政府，為民眾提供應有的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。在職能目標方面，要從追求經(jīng)濟效率、追求社會效益，發(fā)展為以生態(tài)效益為優(yōu)先，以社會效益為主，兼顧經(jīng)濟效益的發(fā)展模式［3］。

（三）減輕財政供養(yǎng)負擔——精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)并合理分流人員

當代中國財政供養(yǎng)人員比例比起建國前后實在是有天壤之別。盡管統(tǒng)計資料的來源各不相同，但財政供養(yǎng)人員比例的數(shù)字大致相近，參見表1［4］：

表1

更為關(guān)鍵的是，為支付眾多供養(yǎng)人員的工資以及日常的行政管理費，政府財政不堪重負，很多地方尤其是農(nóng)村基層政府是典型的“吃飯型財政”，其中行政管理費及工資支出占到了當?shù)刎斦杖氲?0%～90%，政府沒有什么余錢去推動當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展。供養(yǎng)隊伍的龐大以及各種腐敗現(xiàn)象的增多，一方面導致了政府機構(gòu)膨脹、職能轉(zhuǎn)換困難、政府財政支出有增無減；另一方面使更多人對當官、做公務(wù)員趨之若鶩，實在是“食之者眾，生之者寡”。

近年來雖然在精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所改革等方面采取了一些措施，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫的問題并沒有得到根本改觀，財政負擔并沒有減輕。因此，應著手加快完善縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的進程，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模大小和經(jīng)濟發(fā)展水平等實際情況，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量和區(qū)劃布局，在抓好重點鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)建設(shè)的同時，因地制宜地撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并妥善安排分流人員，積極探索提前退休、清退無編人員、競爭上崗、一次性買斷、將事業(yè)建制轉(zhuǎn)為經(jīng)濟實體、輪崗等多種方式分流人員［5］。另外，縣級政府還應當配合做好相關(guān)工作，各有關(guān)主管部門不能人為地要求上下業(yè)務(wù)對口，也不能干涉基層機構(gòu)設(shè)置、人員去留等具體事務(wù)。

二、基層政府和各級政府關(guān)系

在基層政府和各級政府關(guān)系上，應合理劃分財權(quán)和事權(quán)以實現(xiàn)政府間的合理分工，謀求共同發(fā)展；健全規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度并加大轉(zhuǎn)移支付的力度，以解決基層政府的財政困難而造成的職能上的缺失；給與資金援助等，以化解巨額債務(wù)，減輕負擔。

（一）實現(xiàn)合理分工、共同發(fā)展——合理劃分財權(quán)和事權(quán)

從行政管理科學的角度看，劃分事權(quán)，也應當是劃分“財權(quán)”的過程，只有把事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一起來，才能將事權(quán)落實到位。首先，在依法治國的大環(huán)境下，要逐步精簡基層政府職能，將不必由基層政權(quán)履行的職能或者基層政府無法履行的職能減去，根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)和類型，合理劃分各級政府的職責。全國性公共產(chǎn)品應該由中央政府來提供，或者以中央政府為主導，各級地方政府參與。其次，徹底貫徹“一級政府一級財政”的原則，賦予與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)相對稱的財權(quán)，解決目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級“責大權(quán)小”的問題。當前在不少地方推行的“鄉(xiāng)財縣管”模式本質(zhì)上是變相取消鄉(xiāng)級財政，也很大程度上放眼縣級政府對鄉(xiāng)級政府財政管理能力的質(zhì)疑和嚴重不信任?！班l(xiāng)財縣管”并不能增加縣鄉(xiāng)財政總收入，反而有可能增強“壓力型行政生態(tài)環(huán)境”，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變?！矇嚎s了基層政府政治運作空間，這與鄉(xiāng)級政府的“基礎(chǔ)”地位不相協(xié)調(diào)［6］，更加不利于基層政府自身的正常運作以及在當前農(nóng)村建設(shè)中盡到應盡的義務(wù)。

（二）解決財政困難、服務(wù)不力——健全轉(zhuǎn)移支付制度

就轉(zhuǎn)移支付來說，問題主要是沒有建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，尤其是沒有建立根據(jù)基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等基本需求確定轉(zhuǎn)移支付的機制和制度。所以，我們應該進一步改進現(xiàn)行的稅收返還、定額補助及專項撥款等形式的轉(zhuǎn)移支付辦法，建立健全規(guī)范的中央財政對省、省對下級政府的財政轉(zhuǎn)移支付制度。首先，進一步加大對地方的財力性轉(zhuǎn)移支付力度，清理和整合專項轉(zhuǎn)移支付，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，增加基層財政的可支配財力。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標準化收入和標準化支出，合理確定對各地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模。第二，完善轉(zhuǎn)移支付的方式，通過調(diào)整稅收返還的方式和力度，簡化轉(zhuǎn)移支付形式，將專項上繳部分歸入稅收返還，增加對財力薄弱地區(qū)的稅收增量返還。第三，合理分配轉(zhuǎn)移支付支出的使用方向。按照事權(quán)歸屬整頓現(xiàn)行專項撥款的使用方向，優(yōu)化專項撥款的結(jié)構(gòu)，將節(jié)省的資金投入到縣及縣以下地區(qū)的義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)方面，增加對縣及縣以下地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和財政投入力度，縮小城鄉(xiāng)之間在財政投入方面的差距。第四，合理劃分省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政收入，完善縣鄉(xiāng)財政收入體系，建立緩解縣鄉(xiāng)財政困難的激勵約束機制。根據(jù)各地社會、經(jīng)濟和財政發(fā)展情況，將城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等地方稅種收入主要留給縣鄉(xiāng)兩級，或提高縣鄉(xiāng)財政分享的比例，并引導省級財政和有條件的地級市加大對所轄縣（市）實施財力性轉(zhuǎn)移支付，調(diào)動縣鄉(xiāng)政府發(fā)展經(jīng)濟和增加收入的積極性［7］，由此形成中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府聯(lián)動的良好局面。

（三）化解巨額債務(wù)、減輕負擔——實施資金援助等措施

我國鄉(xiāng)村債務(wù)問題是個歷史遺留問題，也是長期以來城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、各種矛盾問題積累的結(jié)果，具有負債額高、負債面廣、負債增長快等特點。面對全國鄉(xiāng)村數(shù)千億的債務(wù)，需要各級政府分擔責任，多管齊下，綜合治理。首先應該及早開展債務(wù)清查核實工作，摸清債務(wù)的底數(shù)，因為摸清底數(shù)是制止新債、化解舊債的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。并在此基礎(chǔ)上，分清債務(wù)性質(zhì)，分類處理化解：對于農(nóng)村公益性事業(yè)和工程項目所形成的債務(wù)，應該由縣以上的財政出資逐步化解；對于屬于集體組織經(jīng)營性債務(wù)的，應明確償還責任；對興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦企業(yè)向銀行、信用社貸款形成的債務(wù)，應按照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定落實償還責任；對于確實無法償還或因墊稅等形成的呆壞賬，應及時核實，鎖定鄉(xiāng)村債務(wù)，可采取停息掛賬或協(xié)商削減的辦法，留待農(nóng)村經(jīng)濟進一步發(fā)展、農(nóng)民承受能力明顯增強后再做處理。根據(jù)以上債務(wù)性質(zhì)確定化解原則，不但有利于已有債務(wù)的化解，還將連帶起到抑制新債的作用，改變地方普遍存在的等靠中央出錢化解債務(wù)的期望和預期。需要注意的是，各地應該量力而行，不能超越當?shù)氐慕?jīng)濟條件和農(nóng)民的承受能力，不能借農(nóng)村建設(shè)向農(nóng)民伸手，加重農(nóng)民負擔，也不能舉債搞建設(shè)，形成新的鄉(xiāng)村債務(wù)，這樣就事與愿違了。

三、基層政府的鄉(xiāng)村關(guān)系

鄉(xiāng)村關(guān)系的理順對于基層政府的職能定位起著重要的作用，只有建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對基層政府的制約和監(jiān)督，只有真正通過扶育農(nóng)村自組織并促進村民自治的發(fā)展從而實現(xiàn)農(nóng)民的主體地位，只有完善農(nóng)民的利益表達機制，才能在基層政府和農(nóng)村之間形成良性互動的、符合人民群眾利益的、相互制約和監(jiān)督的良好狀態(tài)，才能使基層政府在人民的制約下真正做到為人民服務(wù)。

（一）自下而上的壓力——加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及農(nóng)民對基層政府的制約監(jiān)督

為了使基層政府在決策和政府行為中堅持以人民的利益為本，就需要適當改變以往“自上而下”的壓力型體制，形成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和農(nóng)民共同作用的“自下而上”的壓力。

首先，要恢復鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的獨立自主性。衡量制度化的一個因素就是看政治組織和政治程序獨立于其他社會團體和行為方式而生存的程度［8］。在現(xiàn)有運作機制中，由于人大在客觀上被邊緣化為榮譽性機構(gòu)，并在人事安排上受行政部門的制約，自身缺乏獨立性和自主性，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力被弱化的根本原因所在。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應該實行領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)換，調(diào)整、規(guī)范黨委和人大之間的關(guān)系，實現(xiàn)從統(tǒng)治到治理的轉(zhuǎn)換，以及依法治理模式的轉(zhuǎn)型。通過實現(xiàn)黨政分開，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的習慣做法，設(shè)立專職的人大主任和副主任；改革現(xiàn)在由上級政府或本級黨委直接任命的錯誤任免制度，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的競爭性選舉，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的人事任免權(quán)；改革當前的決策制度，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的民意整合、表達作用，及時地、暢通地、準確地做到下情上達、上情下達、彼此溝通、互相理解，從而發(fā)揮憲法和法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能，使其可以真正地行使其鄉(xiāng)鎮(zhèn)重大事項的決策權(quán)和對黨委、政府的監(jiān)督權(quán)。還應在現(xiàn)行的主要由政府部門和上級管理部門評價的政府績效考核中加入當?shù)剞r(nóng)民的意見和評價，通過引導和組織群眾參與考核，提高他們在基層政府績效考核中的參與度，落實考核預告制度和結(jié)果公示制度，確保農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的落實。

（二）農(nóng)民的主體地位——推進村民自治的發(fā)展并扶持農(nóng)村自組織發(fā)育

當前廣大農(nóng)民群眾對于集體事務(wù)或集體財產(chǎn)的處置不僅沒有決策權(quán)、參與權(quán)，有時甚至連知情權(quán)都沒有，這是導致農(nóng)村發(fā)生沖突、矛盾的重要因素，也違背了后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村建設(shè)的主導精神。所以，基層政府首先要正確地處理與村民委員會的關(guān)系。凡是農(nóng)村基層能夠自主處理的事務(wù)，基層政府不應該再干涉，使村民委員會真正實現(xiàn)“民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督”，成為自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層自治組織。其次，農(nóng)民問題的解決歸根結(jié)底離不開廣大農(nóng)民群眾的積極參與，問題解決的關(guān)鍵在于提高農(nóng)民的組織化程度［9］。所以，基層政府應該從農(nóng)民的自主性和能動性出發(fā)，相信農(nóng)民的理性、能力和創(chuàng)造力，在自身職能轉(zhuǎn)變的同時，積極扶持農(nóng)民自組織的發(fā)育，將農(nóng)民利益的代表職能分離出來交給農(nóng)民自組織。當農(nóng)民自組織成熟的時候，就應當使其從現(xiàn)有的組織體系中獨立出來，真正成為自我服務(wù)、自我管理、切實維護農(nóng)民合法權(quán)益的自治組織。

（三）利益表達的機制——拓寬農(nóng)民利益表達渠道并引導農(nóng)民合理表達

由于歷史和制度上的原因，農(nóng)民的利益表達機制沒有得到應有的重視，農(nóng)民缺乏自己的利益代表人，利益表達渠道不暢。對于基層政府職能定位來說，完善的利益表達機制可以在基層政府和農(nóng)民之間形成一種流暢的交流和互動，使基層政府在制定決策時考慮農(nóng)民的利益，在實施決策的過程中聽到農(nóng)民的反饋和意見，從而在二者的良好關(guān)系中更好地滿足農(nóng)民利益，更好地履行基層政府的職能。首先，應該完善農(nóng)民利益表達的制度和法律保障?！爸贫仁欠€(wěn)定的、受珍重的周期發(fā)生的行為模式；制度化是組織和程序獲得穩(wěn)定性和公認價值的過程”［10］。在社會轉(zhuǎn)型時期，以法律形式強化利益表達的各項制度尤為重要。實現(xiàn)利益表達制度的法治化，不僅要把農(nóng)民利益表達納入制度化的軌道，而且要在尊重憲法和有關(guān)法律的前提下，用法律規(guī)章的形式調(diào)整、規(guī)范農(nóng)民利益表達的內(nèi)容、范圍、方式，使農(nóng)民的利益表達能夠做到經(jīng)?；椭刃蚧罱K實現(xiàn)農(nóng)民依法進行利益表達和國家機構(gòu)依法回應農(nóng)民的利益表達。其次，要拓寬農(nóng)民表達渠道，并完善信訪制度。要確立信訪部門的自主性，使之擁有更多的權(quán)限。最后，要堅持上文所提到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉制度和選民對代表的監(jiān)督罷免制度，大幅度增加農(nóng)民代表的人數(shù)比例，讓他們能夠表達和保護自己的切身利益；通過完善村民自治制度，讓村民自治真正成為農(nóng)民有序參與政治和表達利益的基本途徑。

總體來看，后農(nóng)業(yè)稅時代基層政府職能的定位大致應遵循這樣一個思路：在政府自身轉(zhuǎn)變觀念的前提下，通過精簡機構(gòu)和分流人員、合理劃分財權(quán)和事權(quán)、上級政府的轉(zhuǎn)移支付以及化解債務(wù)的援助減輕基層政府的財政困難，通過加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和農(nóng)民對政府的監(jiān)督和制約、村民自治和農(nóng)民自組織的發(fā)展、健全的利益表達機制來實現(xiàn)良性互動的“政府主導，農(nóng)民主體”的鄉(xiāng)村關(guān)系。本文認為，只有基層政府處理并建立起與各級政府、與農(nóng)村之間良性互動的合作關(guān)系，才能真正實現(xiàn)其準確的定位，從而正確履行在后農(nóng)業(yè)稅時代農(nóng)村建設(shè)中肩負的重任。

［1］徐勇，高秉雄.地方政府學［M］.北京：高等教育出版社，2005.

［2］張新光.論我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制規(guī)模、職能定位與機構(gòu)設(shè)置［J］.蘭州商學院學報，2005，（06）.

［3］［6］何得桂.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變：內(nèi)涵、困境與出路［J］.古今農(nóng)業(yè)，2007，（01）.

［4］唐亞林.財政供養(yǎng)人員比例的真相［J］.南風窗，2004，（09）.

［5］王艷敏.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能：建農(nóng)村和諧社會的著力點［OL］.人民網(wǎng)：2006年 6月 2日.http：//www.chinaelections.org/PrintNews.asp？NewsID=91507.

［7］李劍閣.中國新農(nóng)村建設(shè)調(diào)查［M］.上海：上海遠東出版社，2007.

［8］［10］（美）塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序［M］.北京：三聯(lián)書店，1989.

［9］馮玉軍.權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈——我國當前城市房屋拆遷問題的法律與經(jīng)濟分析［J］.中國法學，2007，（04）.

The Research on the Function Orientation of the Local Government in the Eraof Post Agricultural Tax

YAO Rong-jie
（Party School of CPC，Beijing 100091，China）

The paper tries to seek for the roadsand conditions from these three aspects： the localgovernment itself，the relationship among the governments ofdifferent levels，and the relationship between the localgovern ment and the countryside.Only in these ways，can the local government really realize its own correct orientation and successfully devote itself to thenew countryside construction.

the localgovernment；the relationship among thegovernments；the relationship between the localgovernment and the countryside

D616

A

1009-6566（2010）06-0041-04

2010-07-13

姚榮杰（1982—），女，河南南陽人，中共中央黨校政法教研部博士生，研究方向為權(quán)力制約理論。