清華大學(xué)科技與社會(huì)研究所 肖廣嶺

縣級(jí)區(qū)域及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居住著我國(guó)2/3以上的人口并占據(jù)著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的半壁江山，但科技資源絕大部分（80%以上）集中在地級(jí)以上的城市，使得科技與經(jīng)濟(jì)的布局嚴(yán)重失衡，使得我國(guó)基層科技能力薄弱。在這種情況下，要做好基層科技工作，既要發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用，又要發(fā)揮政府的組織作用。

基層科技工作需要發(fā)揮政府的支持、引導(dǎo)和組織作用

基層科技工作是基于縣級(jí)區(qū)域及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至鄉(xiāng)村的科技工作。國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐和相關(guān)理論都表明，科技工作需要發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用，而對(duì)于我國(guó)基層科技工作，除了發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用，還要發(fā)揮政府的組織作用。

從國(guó)際上看，以美國(guó)科技政策的先驅(qū)萬(wàn)尼瓦爾?布什(Vannevar Bush)1945年發(fā)表那篇名垂史冊(cè)的報(bào)告《科學(xué)——無(wú)止境的邊疆》為標(biāo)志，科技工作需要政府的支持和引導(dǎo)不僅越來(lái)越形成廣泛的共識(shí)，而且越來(lái)越成為各國(guó)的普遍實(shí)踐。即使是維護(hù)公平貿(mào)易的世界貿(mào)易組織（WTO），也通過(guò)《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)議》（TRIPs），允許各國(guó)政府對(duì)各類(lèi)科技工作給予不同程度的支持和補(bǔ)貼。二戰(zhàn)以后世界各國(guó)特別是發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，政府對(duì)科技支持的力度不斷加大，范圍不斷擴(kuò)大，方式不斷改進(jìn)，特別是把科技發(fā)展與國(guó)家的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)目標(biāo)緊緊地結(jié)合在一起。

從理論上講，已有一些理論說(shuō)明科技發(fā)展需要政府的支持和引導(dǎo)。例如，技術(shù)創(chuàng)新理論強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新和進(jìn)步是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本原因和動(dòng)力，因此，不管是中央政府還是地方政府要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)就要支持科技發(fā)展；再如，公共產(chǎn)品理論強(qiáng)調(diào)科技產(chǎn)品具有“正的外部性”，既需要又應(yīng)該得到政府的支持，科技才能得到健康發(fā)展；又如，國(guó)家創(chuàng)新系統(tǒng)理論和區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)理論都強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)和金融部門(mén)的有機(jī)結(jié)合，強(qiáng)調(diào)只有發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用以及發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用，科技才能得到健康發(fā)展。

從我國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，科技工作更需要發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用。新中國(guó)的科技工作就是在政府直接支持和組織下建立和發(fā)展起來(lái)的。即使改革開(kāi)放以來(lái)特別是科技體制改革以來(lái)，雖然強(qiáng)調(diào)發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用和企業(yè)的主體作用，強(qiáng)調(diào)改變和改善政府的行為方式，但政府對(duì)科技的支持和引導(dǎo)作用不是要削弱而是要加強(qiáng)。《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃2006—2020》對(duì)此給出了更明確的回答。

縣級(jí)區(qū)域及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居住著我國(guó)2/3以上的人口并占據(jù)著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的半壁江山，但科技資源絕大部分（80%以上）集中在地級(jí)以上的城市，使得科技與經(jīng)濟(jì)的布局嚴(yán)重失衡，使得我國(guó)基層科技能力薄弱。在這種情況下，要做好基層科技工作，既要發(fā)揮政府的支持和引導(dǎo)作用，又要發(fā)揮政府的組織作用。事實(shí)上，我國(guó)各級(jí)政府已經(jīng)采取了一系列行動(dòng)，諸如全國(guó)縣市科技進(jìn)步考核、富民強(qiáng)縣專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、科技特派員、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)等等，從而有效地發(fā)揮了政府對(duì)基層科技工作的支持、引導(dǎo)和組織作用。

在當(dāng)前和今后相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)期，我國(guó)基層科技工作面臨著新形勢(shì)和新任務(wù)，需要政府發(fā)揮更大的作用。首先，縣級(jí)以下（包括縣級(jí)）與縣級(jí)以上（不包括縣級(jí)）的科技不平衡大于經(jīng)濟(jì)不平衡，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不僅要減少兩者的經(jīng)濟(jì)不平衡而且還要減少兩者的科技不平衡。很顯然，減少經(jīng)濟(jì)不平衡需要發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)作用，而減少科技不平衡更需要發(fā)揮政府的調(diào)節(jié)乃至直接的組織作用。

第二，“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的“瓶頸”，也是各級(jí)政府應(yīng)著力解決的重要問(wèn)題。實(shí)踐證明，加快基層科技工作是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的基本手段之一，而只有充分發(fā)揮政府的支持、引導(dǎo)和組織作用，各類(lèi)科技資源才能向基層傾斜，科技人員才能下得去，待得住。

第三，與地級(jí)及以上城市相比，縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)更加繁重，而科技創(chuàng)新和進(jìn)步則是其根本手段和中心環(huán)節(jié)。這就要求各級(jí)政府更加注重基層科技工作，提高縣域創(chuàng)新能力。

縣級(jí)政府對(duì)我國(guó)基層科技工作具有特別重要的作用

做好基層科技工作需要發(fā)揮各級(jí)政府的作用，但由于基層科技工作是基于縣級(jí)區(qū)域及其鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的科技工作，因而縣級(jí)政府具有特殊地位。一方面，中央、省級(jí)和地級(jí)政府抓基層科技工作，要通過(guò)縣級(jí)政府，也就是要依靠縣級(jí)政府抓基層科技工作；另一方面，縣級(jí)政府是基層科技工作的直接管理者和引導(dǎo)者，基層各種科技資源的整合、各種科技及服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)的研發(fā)、科技信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、科技特派員的組織、農(nóng)業(yè)科技園的建設(shè)等等都需要縣級(jí)政府的直接管理和引導(dǎo)。當(dāng)然，在這一過(guò)程中要注意發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府乃至村級(jí)組織的作用，但從我國(guó)的總體情況來(lái)看（個(gè)別經(jīng)濟(jì)和科技強(qiáng)縣（市）除外），鄉(xiāng)鎮(zhèn)的科技資源和科技能力往往比較弱，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以對(duì)科技資源進(jìn)行有效的整合和形成足夠的科技能力。

從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來(lái)看，縣市處于極為關(guān)鍵的地位。不僅縣域經(jīng)濟(jì)占據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的半壁江山，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的很多問(wèn)題也發(fā)生在縣市。這就是說(shuō)，縣級(jí)政府往往處于這些問(wèn)題的“第一線(xiàn)”，而要有效地解決這些問(wèn)題需要縣級(jí)政府加強(qiáng)科技工作，提高解決這些問(wèn)題的能力。

當(dāng)前我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)科技創(chuàng)新和進(jìn)步的需求越來(lái)越強(qiáng)烈，使得我國(guó)基層科技工作呈現(xiàn)一些新特點(diǎn)：一是科技進(jìn)步和創(chuàng)新成為推動(dòng)縣域發(fā)展的主導(dǎo)性因素；二是科技既要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也要服務(wù)于民生改善；三是科技不僅要對(duì)當(dāng)前的發(fā)展發(fā)揮支撐作用，也要對(duì)未來(lái)的發(fā)展發(fā)揮引領(lǐng)作用；四是不僅要重視科技創(chuàng)新，也要重視體制機(jī)制創(chuàng)新。這些都要求縣級(jí)政府更加注重科技工作。

政府部門(mén)縱橫聯(lián)動(dòng)促進(jìn)我國(guó)基層科技工作健康發(fā)展

做好基層科技工作需要有效發(fā)揮各級(jí)政府及其部門(mén)的作用。從縱向來(lái)看，我國(guó)有中央、省、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道五級(jí)政府；從橫向來(lái)看，每一級(jí)政府又有很多部門(mén)。由于基層科技工作的重要性和廣泛性，要做好基層科技工作，既需要各級(jí)政府共同支持，又需要多個(gè)政府部門(mén)的協(xié)同工作，更需要政府部門(mén)縱橫聯(lián)動(dòng)。

從實(shí)踐上看，我國(guó)支持和促進(jìn)基層科技工作的各種政策措施，特別是星火計(jì)劃中農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化資金、科技扶貧、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、科技特派員、縣市科技進(jìn)步考核、富民強(qiáng)縣專(zhuān)項(xiàng)、農(nóng)村信息化等往往都是通過(guò)各級(jí)政府的聯(lián)動(dòng)實(shí)施的，與此同時(shí)，很多政策措施都需要同級(jí)政府多個(gè)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)。其中，縣市科技進(jìn)步考核和富民強(qiáng)縣專(zhuān)項(xiàng)是政府部門(mén)縱橫聯(lián)動(dòng)的典型代表。

從縱向來(lái)看，縣市科技進(jìn)步考核由國(guó)家科技部組織，但初審由各省級(jí)科技廳（委、局）組織，考核地和縣兩級(jí)（對(duì)于地級(jí)只考核三項(xiàng)一票否決指標(biāo)和是否所轄縣區(qū)的60%以上通過(guò)考核），充分體現(xiàn)了中央、省、地、縣各級(jí)政府的聯(lián)動(dòng)；同樣地，富民強(qiáng)縣專(zhuān)項(xiàng)是由國(guó)家科技部和財(cái)政部組織，并通過(guò)省級(jí)（有時(shí)還要通過(guò)地級(jí)）政府部門(mén)來(lái)選擇所支持的縣（市、區(qū)）的項(xiàng)目，還通過(guò)省級(jí)、地級(jí)和縣級(jí)匹配經(jīng)費(fèi)的方式運(yùn)作，也充分體現(xiàn)了中央、省、地、縣各級(jí)政府的聯(lián)動(dòng)。

富民強(qiáng)縣專(zhuān)項(xiàng)往往是由縣市政府圍繞當(dāng)?shù)啬骋惶厣еa(chǎn)業(yè)組織技術(shù)研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，需要縣市各個(gè)相關(guān)部門(mén)協(xié)助和配合。

從橫向來(lái)看，縣市科技進(jìn)步考核是對(duì)整個(gè)縣市科技進(jìn)步的考核，即考核的主要責(zé)任人是縣市長(zhǎng)，但縣市科技局作為政府科技主管部門(mén)是各種考核材料組織和表格填寫(xiě)部門(mén)，并且還會(huì)涉及財(cái)政局、統(tǒng)計(jì)局、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局等部門(mén)，充分體現(xiàn)了縣市各個(gè)部門(mén)的聯(lián)動(dòng)。人們常常把縣市科技進(jìn)步考核乃至整個(gè)縣市的科技工作形象地比喻為“黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府指揮，科技局領(lǐng)唱，其他部門(mén)配合的大合唱”，也是對(duì)縣市各個(gè)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的形象說(shuō)明。同樣，富民強(qiáng)縣專(zhuān)項(xiàng)往往是由縣市政府圍繞當(dāng)?shù)啬骋惶厣еa(chǎn)業(yè)組織技術(shù)研發(fā)和成果轉(zhuǎn)化，顯然，也需要縣市各個(gè)相關(guān)部門(mén)協(xié)助和配合。

縱向聯(lián)動(dòng)體現(xiàn)了基層科技工作既需要上級(jí)部門(mén)的指導(dǎo)和引導(dǎo)，又能發(fā)揮下級(jí)政府部門(mén)的基礎(chǔ)作用和首創(chuàng)精神。這里的聯(lián)動(dòng)實(shí)際上是一種雙向互動(dòng)和反饋循環(huán)過(guò)程。通過(guò)自上而下的過(guò)程，發(fā)揮上級(jí)部門(mén)對(duì)基層科技工作的引導(dǎo)作用，特別是中央政府部門(mén)對(duì)省、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的引導(dǎo)和支持作用。這種作用既包括資金方面的支持和引導(dǎo)，更包括行為方式的引導(dǎo)和指導(dǎo)。例如，我國(guó)縣市科技進(jìn)步考核的指標(biāo)體系就能發(fā)揮引導(dǎo)和指導(dǎo)作用，包括縣市科技工作有哪些內(nèi)容，應(yīng)該達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn)或水平，甚至包括縣市科技工作的重點(diǎn)論與系統(tǒng)論的有機(jī)結(jié)合。這種引導(dǎo)和指導(dǎo)對(duì)縣市政府特別是科技局如何推進(jìn)本地科技工作是很有幫助的。通過(guò)自下而上的過(guò)程，我國(guó)很多基層部門(mén)所創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)，可以得到進(jìn)一步的總結(jié)和提高，并能從中發(fā)現(xiàn)一些有較為普遍意義的典型經(jīng)驗(yàn)、方式、模式等等，上級(jí)部門(mén)通過(guò)對(duì)其在更大范圍的推廣，從而產(chǎn)生更大的效果。例如，科技特派員制度既充分體現(xiàn)了自下而上的過(guò)程，又充分體現(xiàn)了自上而下的過(guò)程，進(jìn)而形成一種雙向互動(dòng)和良性循環(huán)。

橫向聯(lián)動(dòng)體現(xiàn)了基層科技工作的廣泛性和系統(tǒng)性。所謂廣泛性就是指基層科技工作不僅要面向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而且要面向社會(huì)發(fā)展、環(huán)境改善、生態(tài)建設(shè)等等，涉及很多政府部門(mén)；所謂系統(tǒng)性就是指基層科技工作需要人、財(cái)、物等各種資源整合，需要政府各個(gè)部門(mén)乃至企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、大學(xué)、中介機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)等密切配合。而要做好橫向聯(lián)動(dòng)，有很多工作要做，如下三點(diǎn)特別重要：

一是需要各級(jí)政府特別是縣市黨委和政府加強(qiáng)對(duì)基層科技工作的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)施黨政領(lǐng)導(dǎo)科技進(jìn)步考核和科技進(jìn)步目標(biāo)責(zé)任制，真正做到“一把手抓第一生產(chǎn)力”；二是加強(qiáng)各級(jí)政府科技部門(mén)能力建設(shè)特別是縣市科技局能力建設(shè)，要加強(qiáng)科技干部的配備，加強(qiáng)設(shè)施和信息系統(tǒng)建設(shè)，完善政策法規(guī)和改進(jìn)管理等；三是加大各級(jí)財(cái)政對(duì)基層科技工作的投入，特別是縣市要加大財(cái)政科技投入，達(dá)到和超過(guò)全國(guó)縣市科技進(jìn)步考核對(duì)財(cái)政科技投入占本級(jí)財(cái)政支出比例的要求。

綜上所述，基層科技工作需要發(fā)揮各級(jí)政府的支持、引導(dǎo)和組織作用，并且縣級(jí)政府對(duì)我國(guó)基層科技工作具有特別重要的作用，通過(guò)各級(jí)政府及其相關(guān)部門(mén)的縱橫聯(lián)動(dòng)，能夠促進(jìn)我國(guó)基層科技工作健康發(fā)展。

然而，在強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府的支持、引導(dǎo)和組織作用的同時(shí)，還應(yīng)注重發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用。只有政府行為與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合，才能使基層科技工作不僅本身健康發(fā)展，而且有效支撐縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。