■文/赫成剛

新機制下做好食品生產許可工作的思考

■文/赫成剛

《食品生產許可管理辦法》（以下簡稱《辦法》）已于2010年6月1日正式施行。結合《辦法》的貫徹學習，對如何在新機制下搞好食品生產許可，筆者淺談自己的一些體會，以期對搞好食品生產許可工作盡到綿薄之力。

理解《辦法》出臺的背景是前提

學習、宣傳和執(zhí)行好一部法律，充分吃透其立法背景不容回避。在《辦法》的宣貫中，首先要了解以下三個背景：

第一，我國當下的市場經濟運行特別是食品市場運行體制還有待完善、成熟度還有待提高，急需對食品生產許可體制和機制進行改革。質監(jiān)系統(tǒng)對食品生產實施行政許可管理發(fā)端于2003年《食品生產加工企業(yè)質量安全監(jiān)督管理辦法》的實施，后經2005年《食品生產加工企業(yè)質量安全監(jiān)督管理實施細則（試行）》得以對食品生產許可有了進一步的補充。但是，近年來的重特大食品安全事件，尤其是“三鹿”事件的發(fā)生，要求我們必須對現有的食品生產許可制度進行反思，對其運行機制和體制進行重新界定。

第二，日益完善的食品安全法律體系要求對食品生產許可進行系統(tǒng)的梳理和界定。為切實保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，以《食品安全法》及其實施條例、《農產品質量安全法》、《乳制品安全監(jiān)督管理條例》等為代表的食品安全管理法律體系日臻完善。在這些法律、法規(guī)中，都有著對質監(jiān)系統(tǒng)食品生產許可的規(guī)定。由于立法初衷和背景的不同，對食品生產許可的要求亦不盡統(tǒng)一。因此，有必要對此進行系統(tǒng)化、條理化。

第三，行政許可的基本原則和執(zhí)法實踐也對食品生產許可提出了新要求?！罢l審批、誰負責”的責任原則，是我國《行政許可法》立法的五大原則之一。它要求在賦予行政機關行政審批權的同時，要規(guī)定其相應的責任。縱觀質監(jiān)系統(tǒng)各類行政許可運行體制和機制，有違上述原則之嫌，必須對此加以徹底改革。同時，發(fā)軔于廣西區(qū)局的“審查、批準、監(jiān)督”三分離的行政許可運行模式，當前在全國推廣的如火如荼，也為上述改革提供了機制運行的工作基礎。

落實《辦法》中的舉措是關鍵

《辦法》較以往的法規(guī)有以下重大突破：

首先，確立了“以地方發(fā)證為主、總局發(fā)證為了例外”的食品生產許可運行體制?！掇k法》規(guī)定“縣級以上地方質量技術監(jiān)督部門是食品生產許可的實施機關，但按照有關規(guī)定由國家質檢總局實施的食品生產許可除外。省級質量技術監(jiān)督部門按照有關法律法規(guī)和國家質檢總局有關規(guī)定要求，確定本行政區(qū)域內質量技術監(jiān)督部門分別實施許可的品種范圍。”其含義有二：一是除非有特別規(guī)定由總局實施外，包括食品添加劑在內的所有食品生產許可都下放到地方實施（食品添加劑的生產許可已明確由省級局實施、總局備案。見《食品添加劑生產監(jiān)督管理規(guī)定》）。二是鑒于各地食品生產的差異，賦予省級局根據本省實際對省市縣三級食品生產許可權限的界定權。

其次，確立了食品許可“現場審核和產品檢驗相分離”的許可運行機制。食品許可是確定企業(yè)有無生產能力的標志。為了做好與企業(yè)法律主體地位的法人資格——工商營業(yè)執(zhí)照獲取的銜接，《辦法》明確將現場審核與產品檢驗分離開來，以對應工商部門的營業(yè)執(zhí)照申領程序。

第三，確定了《辦法》調整的范圍。從調整的主體看，嚴格意義上講只調整具有法人資格的生產者。從調整的環(huán)節(jié)看，只調整食品的生產環(huán)節(jié)，不調整食品流通和餐飲服務環(huán)節(jié)。從調整的對象看，只調整《食品安全法》規(guī)定的食品，即各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的物品。

第四，將食品生產許可審查條件規(guī)范化、法制化。為加強對食品許可的審查驗收，國家質檢總局下發(fā)了包括《食品質量安全市場準入審查通則（2004版）》在內的一系列審查規(guī)則。此次《辦法》將帶有共性的技術要求詳盡的納入其中，使之更加公開透明，便于企業(yè)掌握和社會監(jiān)督。

協(xié)調執(zhí)行各項法律規(guī)定是基礎

如前所述，《辦法》只是對具有法人資格的食品企業(yè)生產《食品安全法》中確定的食品生產許可活動做出調整。因此，要做好食品生產許可工作還需協(xié)調執(zhí)行其他有關食品生產許可法律的規(guī)定：

第一，從調整的主體講，如何加強對食品小作坊、食品攤販及其他食品生產者的食品生產許可問題。按照《食品安全法》及其實施條例的規(guī)定，食品生產加工小作坊和食品攤販從事食品生產經營活動，也應依法取得相應的生產許可資質。具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務委員會依照本法制定。而按照《行政許可法》第十五條規(guī)定“尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的，因行政管理的需要，確需立即實施行政許可的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設定臨時性的行政許可。臨時性的行政許可實施滿一年需要繼續(xù)實施的，應當提請本級人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)”確立的臨時許可設立原則，各地質監(jiān)部門應遵照當地省級權力部門陸續(xù)出臺地方性法規(guī)，按照職責分工，加強對食品小作坊和食品攤販的許可監(jiān)管。除此之外，對于已經取得食品生產許可的企業(yè)在全國各地設立不具有法人資格的食品生產單位的生產許可監(jiān)管，《辦法》中沒有予以明確。根據食品生產許可工作實際，理應參照《辦法》辦理。

第二，從調整的食品的范圍講，《辦法》不適用于食用農產品、聲稱有保健功能的食品，其他法律、行政法規(guī)對乳品、轉基因食品、生豬屠宰、酒類和食鹽等有特殊規(guī)定的食品，以及食品相關產品。上述食品生產許可須依照相應的法律和行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

第三，從調整的食品生產的工藝講，只調整依照傳統(tǒng)工藝原理生產的食品。諸如輻射等方法生產食品的許可，則應依照《輻照食品衛(wèi)生管理辦法》由衛(wèi)生行政等部門辦理。

最后，對于食品添加劑生產的許可，國家質檢總局與《辦法》同時出臺的《食品添加劑生產監(jiān)督管理規(guī)定》進行了詳細界定。在具體執(zhí)行中，需注意與衛(wèi)生行政部門《食品添加劑新品種管理辦法》中對食品添加劑新品種行政許可的銜接。

（作者單位：河北省質監(jiān)局行政許可審查中心）