何 佳

2010年6月26日，武警官兵在江西新干出現(xiàn)軟堤險(xiǎn)情的地方奮力投放沙石袋除險(xiǎn)固堤。 攝影/熊聯(lián)權(quán)/CFP

在當(dāng)務(wù)之急的抗洪搶險(xiǎn)過后，如何鞏固和提高中小河流沿岸治水能力仍是一大難題。由于資金存在缺口，固壩計(jì)劃行動(dòng)遲緩，河道管理相對(duì)滯后，地方政府的主動(dòng)性將經(jīng)受考驗(yàn)。

6月25日，唱?jiǎng)P堤壩上，一車一車的石料正不斷往決口處傾瀉，未來6天內(nèi)將有5萬立方米土石方被拋到這個(gè)長達(dá)400米的決口。

決口地處撫州市唱?jiǎng)P鎮(zhèn)張家村和何家村。4天前的21日晚，唱?jiǎng)P堤決口，直徑先從30米擴(kuò)展到50米，最后寬度長達(dá)400米左右。

“無論如何，6天之內(nèi)一定要堵住決口?！睋嶂菔兴贮h委副書記聶福仙對(duì)記者表示。盡管已連續(xù)兩個(gè)晝夜沒有合眼，但她表示，25日到28日才是各級(jí)單位真正的工作重點(diǎn)期，既要防洪保堤救人，又要封堵決口。

與正在傾倒的石料形成鮮明對(duì)比的是，400米決口兩側(cè)的唱?jiǎng)P堤并非是水泥石頭構(gòu)造，而是土質(zhì)結(jié)構(gòu)，只有堤壩上面有少量鵝卵石。封堵現(xiàn)場(chǎng)指揮人員介紹說，唱?jiǎng)P堤原是沙土堤壩，經(jīng)不起重型車輛碾壓，指揮部只能先修補(bǔ)路面，十多輛重型車輛正在作業(yè)，修補(bǔ)強(qiáng)固路面。

這樣的土壩能否防洪成為當(dāng)?shù)鼐用竦囊蓡?，?xì)心的居民發(fā)現(xiàn)，撫河唱?jiǎng)P堤壩是土壩，撫州市區(qū)的撫河堤壩卻并非土壩。

在1982年，唱?jiǎng)P堤壩已潰壩過一次，到了1998年堤壩還被漫壩過。一個(gè)有如此“豐富”洪災(zāi)經(jīng)歷的堤壩再次面臨著決口的尷尬。令人疑惑的還有，作為撫州十一五重點(diǎn)項(xiàng)目，唱?jiǎng)P堤從2006年開始就每年招標(biāo)加固，并定于2011年全面完成，但唱?jiǎng)P壩總體初步設(shè)計(jì)方案到2010年卻尚未完成。

唱?jiǎng)P堤的現(xiàn)狀或許就是中國眾多中小河流治水的一個(gè)縮影。

2010年全國水利廳局長會(huì)議上，水利部部長陳雷透露說：“中小河流治理嚴(yán)重滯后。2/3的中小河流達(dá)不到規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)?！彼恳虼藢ⅰ白龊弥行『恿髦卫砉ぷ鳌弊鳛楫?dāng)前和今后一段時(shí)期四項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。

5月24日，國家防總防汛抗洪救災(zāi)緊急視頻會(huì)議召開。國家防汛抗旱總指揮部總指揮回良玉在會(huì)上也特意指出：“我國災(zāi)害防御體系還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，特別是中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低?！?/p>

會(huì)后，國家防總發(fā)出緊急通知，要求江西、湖南、福建等11個(gè)省（區(qū)、市）進(jìn)一步強(qiáng)化江河堤防圩垸、水庫水電站大壩的巡查與險(xiǎn)情搶護(hù)，充分發(fā)揮水庫攔洪、削洪錯(cuò)峰作用，及時(shí)轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)地區(qū)的群眾，全力以赴做好抗洪搶險(xiǎn)救災(zāi)工作。同時(shí)，向四川省加派一個(gè)工作組，協(xié)助地方做好抗洪搶險(xiǎn)工作。

由于資金缺口而行動(dòng)遲緩的固壩計(jì)劃，以及河道管理的相對(duì)滯后，在當(dāng)務(wù)之急的抗洪搶險(xiǎn)過后，如何鞏固和提高治水能力仍是難題之一。

決口之前：唱?jiǎng)P堤已連續(xù)加固五年

從2005年到2010年，唱?jiǎng)P堤壩已經(jīng)連續(xù)加固了5年時(shí)間，尚剩下一年不到的時(shí)間即將完成加固時(shí)決口了。決口寬度最大時(shí)達(dá)400多米。

經(jīng)歷過一次潰壩，一次漫壩，唱?jiǎng)P堤在常人眼里理應(yīng)會(huì)“吸取教訓(xùn)”，不是固若金湯的，也應(yīng)該是比較堅(jiān)實(shí)。

南昌縣撫河邊的村民告訴記者：“其實(shí)唱?jiǎng)P堤不倒，我們下游的堤壩也會(huì)倒，唱?jiǎng)P堤倒了分流了下游的壓力?！?/p>

堤壩安全性已經(jīng)讓江西省方面擔(dān)憂。來自江西省防總的最新統(tǒng)計(jì)是，江西省現(xiàn)有16條圩堤決口。

唱?jiǎng)P堤是其中之一，是撫州市唯一一個(gè)十萬畝以上圩堤，總長81.8公里，保護(hù)耕地12.29萬畝，保護(hù)人口高達(dá)14.5萬人。

這個(gè)堤壩或許本不應(yīng)該決口。

早在4月20日，撫州市市長張勇視察唱?jiǎng)P堤時(shí)：“要求加大堤防加固力度，努力提高工程防洪標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

這個(gè)加固工程早在4年前就已經(jīng)開始，一直在繼續(xù)。

據(jù)記者多方了解，2004年和2005年，江西省水利廳以贛水建管字[2004]255號(hào)和[2005]15號(hào)文正式同意唱?jiǎng)P堤加固計(jì)劃，并于2005年10月18日正式開工。

《撫州市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》亦指出，在十一五期間“重點(diǎn)實(shí)施臨川區(qū)唱?jiǎng)P堤和其他萬畝以上圩堤除險(xiǎn)加固工程”。這個(gè)加固工程被撫州作為十一五重點(diǎn)水利工程。這就意味著從2005年到2010年，該堤壩已經(jīng)連續(xù)加固了5年時(shí)間，尚剩下一年不到的時(shí)間即將完成加固。撫州當(dāng)?shù)匾驳拇_在一步一步地進(jìn)行工程加固。

記者獲得的2005年的“唱?jiǎng)P堤加固工程”招標(biāo)消息顯示，當(dāng)時(shí)對(duì)唱?jiǎng)P堤B標(biāo)、C標(biāo)進(jìn)行了招標(biāo)，中標(biāo)價(jià)為176.3萬和114.9萬元。到了2007年，加固工作則進(jìn)行到“圩堤的護(hù)坡、涵閘、排堤泵站、渠道改造等”。據(jù)撫州的規(guī)劃，2007年完成唱?jiǎng)P堤第5期，2008年完成第6期，2011年力爭(zhēng)全面完成。到了2008年，撫州市仍在繼續(xù)就后續(xù)加固工程進(jìn)行招標(biāo)，但到了2010年，撫州市水利局則指出“要完成（唱?jiǎng)P壩）加固總體初步設(shè)計(jì)”，并爭(zhēng)取續(xù)建資金。

此時(shí)，按照原計(jì)劃加固工程只剩下不到一年即將完成，為何總體初步設(shè)計(jì)方案還沒出臺(tái)，對(duì)此，記者25日聯(lián)系撫州市水利局，該局以人員都已外出救災(zāi)為由拒絕了采訪。連續(xù)加固了四年的唱?jiǎng)P壩的決口留下了諸多謎局，是質(zhì)量問題還是其他？

決口原因：中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)過低？

唱?jiǎng)P壩最終沒能抵抗過這次洪水，當(dāng)?shù)赜?0年一遇來解釋此次洪水的威力按照撫州官方的設(shè)計(jì)，正在加固的唱?jiǎng)P壩完工后達(dá)到“能抵御20年一遇的洪水”。

撫河是贛江的支流，也是江西省第二大河流，全長80多公里，防洪的壓力可想而知。唱?jiǎng)P堤非常寬，可供大約兩輛汽車并排駛過，因此看上去抵御洪水能力不弱。

盡管唱?jiǎng)P壩為土壩，上海市城建院一位工程師25日告訴記者，估計(jì)也有可能土里摻雜了石灰等來提高抵抗力。

不過唱?jiǎng)P壩最終沒能抵抗過這次洪水，當(dāng)?shù)赜?0年一遇來解釋此次洪水的威力，而前兩次洪水經(jīng)歷，當(dāng)?shù)貏t用的是“建國以來最大洪水”。這是唱?jiǎng)P堤決口的一個(gè)原因，按照撫州官方的設(shè)計(jì)，正在加固的唱?jiǎng)P壩完工后達(dá)到“能抵御20年一遇的洪水”。

2010年6月22日，江西撫河決后堤唱?jiǎng)P鎮(zhèn)一片汪洋。 攝影/劉德生 胡國林/CFP

長江防總常務(wù)副總指揮蔡其華在唱?jiǎng)P壩決堤后就指出：“汛后唱?jiǎng)P堤要順河勢(shì)、固堤防，做到一勞永逸?！薄耙孀龊米o(hù)岸護(hù)坡，堤防建設(shè)列上國家計(jì)劃，全面達(dá)標(biāo)?！边@或許意味著唱?jiǎng)P壩現(xiàn)在的標(biāo)準(zhǔn)并沒有全面達(dá)標(biāo)，事實(shí)上，唱?jiǎng)P堤這種現(xiàn)象在其他地區(qū)或許并不少見。國家防總負(fù)責(zé)人近期也稱：“特別是中小河流防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，一旦發(fā)生大洪水極可能出現(xiàn)險(xiǎn)情。”

針對(duì)江西撫河干流中游右岸的唱?jiǎng)P堤6月21日18時(shí)發(fā)生的決口險(xiǎn)情，長江防總擬定了不同的應(yīng)急堵口方案。 攝影/EG365/CFP

這種防洪標(biāo)準(zhǔn)過低帶來了不小的問題。“一般年份中小河流洪澇災(zāi)害損失占全國的70～80%，死亡人數(shù)占全國洪澇災(zāi)害死亡人數(shù)的2/3，成為防汛抗洪工作的薄弱環(huán)節(jié)?！标惱自诮衲甑乃志珠L會(huì)議上就列出了這樣一個(gè)令人擔(dān)憂的數(shù)據(jù)。這初步表明，與大江、大河相比，遍布全國各地的中小河防洪卻沒有受到足夠的重視。

事實(shí)上，在江西，除了撫河，還有信河、饒河、修河等中小型河流，在全國范圍內(nèi)長江、黃河、淮河等類似撫河這樣的支流更是數(shù)以百計(jì)。

若撫州堤壩按照50年一遇洪水設(shè)計(jì)，則或可能不會(huì)決口。對(duì)此，國家也采取了相應(yīng)的行動(dòng)，按照計(jì)劃，國家將對(duì)分布在1700多個(gè)縣，流域面積在200～3000平方公里、保護(hù)人口和耕地面積較多、洪澇災(zāi)害發(fā)生頻繁的2200條中小河流（段）進(jìn)行系統(tǒng)治理，達(dá)到規(guī)定的防洪標(biāo)準(zhǔn)。

唱?jiǎng)P堤何以長草？

對(duì)很多中國城市而言，經(jīng)過城市的堤壩和市政工程一道被修葺一新，但農(nóng)村部分仍有一部分等待加固。中國有2200條河流的治理的努力或許會(huì)遇到這樣的窘境。

唱?jiǎng)P堤決口之后，在撫州，人們發(fā)現(xiàn)有鋼筋水泥的堤壩主要集中在城區(qū)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)堤壩則基本處于土堤狀態(tài)，堤壩一側(cè)則長著草。

對(duì)很多中國城市而言，經(jīng)過城市的堤壩和市政工程一道被修葺一新，但農(nóng)村部分仍有一部分等待加固。類似的，中國有2200條河流的治理的努力或許會(huì)遇到這樣的窘境：因?yàn)榇蟛糠种行⌒秃恿魈幱谵r(nóng)村地區(qū)，如今這塊防洪基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。

江西省委機(jī)關(guān)報(bào)《江西日?qǐng)?bào)》在5月份的一篇文章中就指出：“我省中小圩堤和水庫多為上世紀(jì)五六十年代所建，工程老化，險(xiǎn)情時(shí)有發(fā)生?！倍@些大部分地處農(nóng)村。

據(jù)當(dāng)?shù)匾晃粡埿沾迕穹从?，他們也見到過對(duì)大堤進(jìn)行維護(hù)，主要是加寬了，還有就是加高了。當(dāng)?shù)乩习傩招蜗蟮卣f，一旦一只老鼠鉆個(gè)洞，洪水來了沖沖“就變大了”。

同濟(jì)大學(xué)土木工程方面一位教授從學(xué)術(shù)角度印證這樣的看法：土壩“比較容易出現(xiàn)管涌”，進(jìn)而造成決口，繼而擴(kuò)大。

由于是土壩，且缺乏堅(jiān)固的護(hù)坡，因此相對(duì)較容易決口。但為何唱?jiǎng)P壩到現(xiàn)在都沒有護(hù)坡呢？

2005年的“唱?jiǎng)P堤加固工程”招標(biāo)消息亦顯示，當(dāng)時(shí)招標(biāo)的項(xiàng)目覆蓋了羅針鎮(zhèn)、唱?jiǎng)P鎮(zhèn)、云山鎮(zhèn)，加固內(nèi)容為塊石固腳三處、水閘翻修一處、堤基射水造墻一處；C標(biāo)：塊石固腳四處。這個(gè)招標(biāo)公告里只提出“塊石固腳”，也即在堤壩下面放置一些石頭來削弱水對(duì)堤壩的沖擊，但并沒有出現(xiàn)諸如“砼塊護(hù)坡”等項(xiàng)目。顯然，這極大地降低了對(duì)洪峰的抵抗能力。

但臨川區(qū)唱?jiǎng)P堤除險(xiǎn)加固工程（應(yīng)急）招標(biāo)中的工程也位于唱?jiǎng)P鎮(zhèn)隔壁的羅針鎮(zhèn)，主要做“塊石固腳、砼塊護(hù)坡”，但由于洪水阻道，無法現(xiàn)場(chǎng)查看。

25日，記者致電撫州市臨川區(qū)撫河河道堤防管理局，接電話的工作人員表示：“中央撥錢了就修，沒錢就可能不修。”當(dāng)記者問及堤壩是否一定要安裝砼塊護(hù)坡等，該工作人員表示，“當(dāng)然能安裝肯定是最好的，沒錢也沒辦法”。記者詢問是否是只整修了城區(qū)部分，為何唱?jiǎng)P部分還是土壩的時(shí)候，該人士則表示需咨詢防汛指揮部。

記者亦了解到，江西省水利廳基本建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)中心站為唱?jiǎng)P壩進(jìn)行過質(zhì)量檢測(cè)，但本報(bào)致電該單位求證該公司檢測(cè)的是那一段，質(zhì)量如何時(shí)，該單位并未回答。

除了不堪重負(fù)的土壩之外，在專業(yè)的土木工程人士看來，如果堤壩平時(shí)加以維護(hù)和監(jiān)管，唱?jiǎng)P壩決口的可能性會(huì)降低不少。當(dāng)?shù)鼐用窬驮诰W(wǎng)上發(fā)帖表示，唱?jiǎng)P堤決堤口處附近曾有個(gè)采沙場(chǎng)一直在采沙。25日，記者咨詢了江西省水利廳負(fù)責(zé)“水利咨詢”人員，該人士表示，治沙一般由水利局負(fù)責(zé)。

挖沙顯然是對(duì)河床最大的破壞。當(dāng)?shù)孛襟w也曾報(bào)道過當(dāng)?shù)氐牟缮承袨?，在從南昌前往撫州的路上，沿途遍布的河道里的確有采沙船的存在。

加固資金短缺？

唱?jiǎng)P堤B標(biāo)和C標(biāo)加起來也不到300萬投資，不及撫河大道濱水景觀工程投資的1/10。這或顯示，部分地方在主觀態(tài)度上缺乏對(duì)水利、對(duì)農(nóng)村水利的關(guān)注。

除了對(duì)農(nóng)村水利“有意無意”的忽視之外，在撫州市臨川區(qū)撫河河道堤防管理局工作人員接受采訪時(shí)，資金成為回答的關(guān)鍵詞。資金是建設(shè)堤壩的核心問題，具體運(yùn)作中包括資金來源、資金去向、資金額度等。資金去向是唱?jiǎng)P堤壩中一個(gè)值得關(guān)注的問題。

同濟(jì)大學(xué)一位教授告訴本報(bào)記者，現(xiàn)在很多城市都將城區(qū)段防洪大壩修得很豪華，但農(nóng)村段就相對(duì)“有些薄弱”。在這位教授看來，城市段可以美化環(huán)境，帶動(dòng)周邊地產(chǎn)開發(fā)，這是典型的以城市為中心的想法，“但洪水不會(huì)主動(dòng)選擇在城區(qū)段決口啊，哪里薄弱就在哪里決口”。

江西贛江水位居高不下，贛江支流內(nèi)澇嚴(yán)重。 攝影/鄒海斌/CFP

“撫州市城市防洪工程管理局的撫河大道濱水景觀工程招標(biāo)”公告就顯示，這個(gè)包含了“綠化工程、園路、廣場(chǎng)及碼頭、管理房、給排水、景觀照明”工程投資約3000萬元。而唱?jiǎng)P堤B標(biāo)和C標(biāo)加起來也不到300萬投資，不及撫河大道濱水景觀工程投資的1/10。這或顯示，部分地方在主觀態(tài)度上缺乏對(duì)水利、對(duì)農(nóng)村水利的關(guān)注。

與資金分配問題相比，資金來源問題更值得關(guān)注，在地方政府看來，缺乏資金的制約也限制了地方興修水利。

“清朝每年固定的河工‘歲修銀’占到全國財(cái)政支出的1/10，是當(dāng)時(shí)最大的基本建設(shè)項(xiàng)目?！痹鴵?dān)任江蘇省委副書記的任彥升在其剛剛出版的《后知后覺》第一章節(jié)中這樣描述道。

以2008年的臨川區(qū)唱?jiǎng)P堤除險(xiǎn)加固工程（應(yīng)急）招標(biāo)為例，據(jù)了解，當(dāng)時(shí)這樣招標(biāo)的直接原因是“建設(shè)資金已落實(shí)”。據(jù)記者多方了解，一般堤壩實(shí)行國家補(bǔ)助、地方配套和群眾自籌三個(gè)來源，類似于撫河這種級(jí)別的河流，一般由國家補(bǔ)助、地方配套和群眾自籌提供資金。

《江西省河道管理?xiàng)l例》就規(guī)定，河道整治和建設(shè)工程所需資金除國家安排的部分資金外，按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則，由受益單位和個(gè)人合理負(fù)擔(dān)。

前水利部長錢正英近期在接受媒體采訪時(shí)也表示，“在八十年代國民經(jīng)濟(jì)的調(diào)整過程中，水利又一次下馬，水利資金被大大削減，中央劃撥到各省的農(nóng)田水利資金很多都挪到別的方面去了?！?/p>