雷萬鵬

(華中師范大學(xué)教育學(xué)院/基礎(chǔ)教育研究中心,湖北武漢430079)

義務(wù)教育學(xué)校布局:影響因素與政策選擇

雷萬鵬

(華中師范大學(xué)教育學(xué)院/基礎(chǔ)教育研究中心,湖北武漢430079)

改革開放以來,我國義務(wù)教育學(xué)校總量銳減并向城鎮(zhèn)集中。以省(市、自治區(qū))為單元建立多元回歸模型,本文探討了影響義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量變化的因素。結(jié)果表明:在校生數(shù)量是影響學(xué)校布局最主要因素?？傮w看,“自然型調(diào)整”是影響義務(wù)教育學(xué)校布局的主導(dǎo)力量;但2001年之后,“政策型調(diào)整”的作用力日益凸顯。從人口波動、城鎮(zhèn)化發(fā)展及城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展趨勢看,我國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整政策應(yīng)實現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,遏制“一刀切”式撤點并校行為、實施“小規(guī)模學(xué)校建設(shè)工程”、建立多元參與、民主決策的機制是學(xué)校布局調(diào)整政策改革的重點。

布局調(diào)整;自然型調(diào)整;政策型調(diào)整;小規(guī)模學(xué)校;民主決策機制

一、問題提出

改革開放以來,我國教育發(fā)生了巨大變化。2000年“普九”目標(biāo)基本實現(xiàn),2008年城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育政策全面實施及2009年教師績效工資改革逐步推行,預(yù)示著義務(wù)教育由外延擴張向內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)型,促進義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展成為新的戰(zhàn)略重點。在此背景下,探討義務(wù)教育學(xué)校合理布局問題,思考以學(xué)校布局為核心的教育資源優(yōu)化配置機制,對促進義務(wù)教育均衡發(fā)展有十分重大意義。

學(xué)校布局是指學(xué)校在地理空間上的分布。伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展,義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量急劇下降,農(nóng)村學(xué)?！翱諝せ迸c城鎮(zhèn)“大班額”現(xiàn)象對城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展提出新的挑戰(zhàn)。根據(jù)對《中國教育統(tǒng)計年鑒》(1978—2008年)統(tǒng)計顯示,1978年至2008年,我國義務(wù)教育學(xué)?？偭繌?06.2萬所減少到35.9萬所,30年共減少學(xué)校70.3萬所,減幅達66.2%。分城鄉(xiāng)看,1978至2008年,農(nóng)村學(xué)校由102.3萬所減少到28.5萬所,城鎮(zhèn)學(xué)校從3.9萬所增加到7.4萬所。布局調(diào)整令城鄉(xiāng)學(xué)校結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化,農(nóng)村學(xué)校占義務(wù)教育學(xué)校比例從96.3%縮減為79.3%,城鎮(zhèn)學(xué)校從3.7%擴增到20.7%。分學(xué)段看,30年來小學(xué)和初中數(shù)量皆呈整體下降趨勢,但小學(xué)減幅遠高于初中。1978年至2008年,小學(xué)由94.9萬所減少到30.1萬所,初中由11.3萬所減少至5.8萬所。30年來,小學(xué)減少了68.3%;初中減少了49%。學(xué)?？偭肯陆?、學(xué)校向城鎮(zhèn)集中構(gòu)成了我國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的基本特征。

哪些因素導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校變動?本文利用全國統(tǒng)計數(shù)據(jù),深度探索影響義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量變化的因素,以期為學(xué)校布局調(diào)整政策制定提供有益啟示。

二、文獻綜述

圍繞學(xué)校布局調(diào)整的研究文獻相當(dāng)豐富。大多數(shù)研究從經(jīng)濟學(xué)角度探討學(xué)校適度規(guī)模問題,也有學(xué)者從社會學(xué)、教育學(xué)視角分析學(xué)校布局調(diào)整政策對教育公平及教育需求的影響。

有研究指出,城鎮(zhèn)化發(fā)展與人口流動對學(xué)校布局影響深遠。首先,基礎(chǔ)設(shè)施改善為學(xué)校合并提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。美國國家農(nóng)村教育協(xié)會2005年提交的一份關(guān)于農(nóng)村學(xué)校合并的報告①指出:汽車的發(fā)明和道路鋪設(shè)使得學(xué)生在更短時間內(nèi)去更遠的地方上學(xué)成為可能,由此減少了農(nóng)村地區(qū)對“單間學(xué)校”(one-room school)的需求。同時,農(nóng)村通訊設(shè)施改善,增強了農(nóng)民獲取信息的能力,簡陋的“單間學(xué)校”已不能適應(yīng)時代發(fā)展需求,合并小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校成為提高教育質(zhì)量,滿足農(nóng)民教育需求的重要途徑。其次,城鎮(zhèn)化背景下人口集中于城區(qū),城區(qū)學(xué)校規(guī)模隨之增大,合并小規(guī)模學(xué)校成為必然選擇。

研究表明:人口規(guī)模、人口年齡結(jié)構(gòu)與區(qū)域分布將導(dǎo)致學(xué)校數(shù)量和結(jié)構(gòu)變化。人口數(shù)量增加、年輕化及居住分散將導(dǎo)致教育服務(wù)需求擴張,反之,學(xué)校布點將減少②。在中國社會轉(zhuǎn)型期,農(nóng)村人口流動引發(fā)了城鄉(xiāng)教育資源分配和學(xué)校布局結(jié)構(gòu)失衡問題。伴隨農(nóng)民工大量涌入城市,城市教育供求矛盾日益嚴(yán)峻?！稗r(nóng)民工子女學(xué)?！?、外來流動兒童“入學(xué)門檻”、城市義務(wù)教育經(jīng)費保障等問題挑戰(zhàn)了城鄉(xiāng)分割的教育體制,不適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的學(xué)校布局結(jié)構(gòu)亟需變革③。

經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域地理環(huán)境及上學(xué)距離對學(xué)校布局有顯著影響。Lavy對加納農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)教育需求進行實證研究。研究結(jié)果表明:上學(xué)距離、社區(qū)環(huán)境等因素影響兒童入學(xué)機會,因此中小學(xué)布局應(yīng)充分考慮上述因素影響,對貧困地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)和少數(shù)民族聚集區(qū)域來說尤其如此④。在學(xué)校布局規(guī)劃中,“學(xué)生上學(xué)距離”與“學(xué)校覆蓋人口”是影響學(xué)校布局調(diào)整的關(guān)鍵指標(biāo),運用地理信息系統(tǒng)(GIS)技術(shù),有學(xué)者探討了學(xué)?？臻g可達性對教育資源合理配置及教育公平的影響⑤。除了純粹技術(shù)上的考慮,文化因素對學(xué)校布局的影響也日益受到關(guān)注。比如,在學(xué)生上學(xué)距離方面,有學(xué)者提出三種衡量方法:一是物理距離,即實際的空間距離,用公里來衡量;二是文化距離,當(dāng)兒童不得不離開自己的社區(qū)到另一個把他們當(dāng)作外人并對他們不友好的社區(qū)上學(xué),從而導(dǎo)致輟學(xué)的距離;三是時間距離,考慮諸如山地、河流、森林等自然條件的阻礙而延長上學(xué)途中的時間⑥。

教育成本、效率及教育規(guī)模效益被視為學(xué)校布局調(diào)整的關(guān)鍵因素。教育規(guī)模效益旨在探討學(xué)生數(shù)量變化與生均成本之間的關(guān)系。當(dāng)學(xué)生數(shù)量增加而生均成本遞減時,即產(chǎn)生了教育規(guī)模經(jīng)濟效益。在教育實踐中,教育規(guī)模效益理論影響力極大。政策制定者及教育專家往往從教育成本效益出發(fā),通過制定學(xué)校規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)推動學(xué)校合并。在經(jīng)濟理性與效益至上價值觀主導(dǎo)下,農(nóng)村教學(xué)點及小規(guī)模學(xué)校往往成為布局調(diào)整的主要目標(biāo)群體⑦。

此外,行政區(qū)劃與教育政策對學(xué)校布局的影響也不可忽視。Strang對影響美國各州學(xué)區(qū)數(shù)量的因素進行實證研究。結(jié)果表明:州級教育行政部門通過教育財政推動著學(xué)區(qū)合并,并最終影響學(xué)校數(shù)量變化和學(xué)校布局⑧。

現(xiàn)有文獻從理論和實踐層面對學(xué)校布局調(diào)整問題進行了大量有價值的研究。但也存在明顯不足:其一,對學(xué)校布局現(xiàn)象的描述多于對學(xué)校布局內(nèi)在規(guī)律揭示,普遍缺乏對學(xué)校布局調(diào)整的實證分析;其二,在借鑒國外有關(guān)學(xué)校布局研究成果時,缺乏對我國國情及我國教育發(fā)展獨特矛盾的深刻理解,由此導(dǎo)致國外經(jīng)驗借鑒存在一定盲目性。

鑒于現(xiàn)有研究之不足及我國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整中存在的主要問題,本文著重探討城鎮(zhèn)化、人口、財政、交通、區(qū)域特征和教育政策等因素對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量的影響?？紤]到學(xué)校分布調(diào)整令農(nóng)村小學(xué)數(shù)量急劇減少的事實,本研究也將探討農(nóng)村小學(xué)數(shù)量變化的影響因素。

三、學(xué)校布局調(diào)整影響因素分析

考慮到全國縣(市、區(qū))統(tǒng)計信息不完整性,本文以31個省(市、自治區(qū))為基本單元,結(jié)合橫截面與時間序列數(shù)據(jù)建立數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)取自1995年至2008年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國教育統(tǒng)計年鑒》及《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》?；窘y(tǒng)計方法是多元線性回歸模型。

結(jié)合文獻分析和我國教育發(fā)展實際,本研究試圖建立以下統(tǒng)計模型:

方程(1)、(2)是一般多元線性回歸方程,分別用來探討影響學(xué)校數(shù)量與結(jié)構(gòu)的因素。其中: TSN表示義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量,NPN代表農(nóng)村小學(xué)數(shù)量。在回歸模型中,主要自變量的含義如下:

RM表示公路長度(公里/萬人):由區(qū)域公路里程和人口數(shù)折算得出,此變量用來反映交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對學(xué)校數(shù)量及結(jié)構(gòu)變化的影響。

NUM和NUM′分別表示義務(wù)教育學(xué)校、農(nóng)村小學(xué)在校生人數(shù)(人),反映學(xué)齡人口變動。

NAL表示非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比率(%)。

FI表示人均地方財政收入(元/人):以年度地方本級財政一般預(yù)算收入與人口數(shù)之比表示。

EQ為城鄉(xiāng)教育均衡指標(biāo),是農(nóng)村小學(xué)生均經(jīng)費支出與全體小學(xué)生均經(jīng)費支出的比值(下文簡稱為“小學(xué)均衡指數(shù)”)。此比值越大,表示農(nóng)村小學(xué)與全體小學(xué)差距越小。本文用此變量來衡量城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展程度。

CS和CS′分別表示義務(wù)教育學(xué)校平均班額和農(nóng)村小學(xué)班額(人/班)。

PY是代表學(xué)校布局調(diào)整政策的虛擬變量(控制組為2001年前),此變量為虛擬變量?？紤]到2001年后我國基礎(chǔ)教育實行“以縣為主”管理體制改革,各地學(xué)校布局調(diào)整工作力度加大。此變量用以反映教育政策因素對學(xué)校數(shù)量變化的影響。

C和W代表東中西部的虛擬變量。由于我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展存在較大差異,以東部地區(qū)為參照,建立中部和西部兩個虛擬變量,用以反映區(qū)域差異對學(xué)校布局的影響。

表1是模型中主要變量的平均值和標(biāo)準(zhǔn)差。

表1 1995年和2008年相關(guān)變量平均值和標(biāo)準(zhǔn)差

從表1可以看出,1995年至2008年義務(wù)教育學(xué)校數(shù)(包括農(nóng)村小學(xué))和在校生數(shù)不斷下降,班級規(guī)模不斷提高;非農(nóng)從業(yè)人員比率、人均財政收入及人均公路長度都在提高,城鄉(xiāng)小學(xué)均衡指數(shù)(小學(xué)生均經(jīng)費差異)不斷縮小。

表2為模型回歸分析結(jié)果。從表2可以看出,模型1和模型2的擬合度都較好,R2分別為0.763和0.78。模型1和模型2的具體情況見表2。

表2 模型回歸分析結(jié)果

(1)影響義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量變化的因素

模型1是義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量回歸模型。在控制其他因素情況下,義務(wù)教育在校生數(shù)對學(xué)校數(shù)量有正向影響,義務(wù)教育學(xué)校班額對學(xué)校數(shù)量有反向影響。在控制其他因素的情況下,在校生數(shù)量減少1000人,學(xué)校數(shù)量將減少3所;班級規(guī)模每增加1人,義務(wù)教育教育學(xué)校數(shù)量減少621所。通過標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)比較,可以看出義務(wù)教育在校生數(shù)的邊際影響力最大,其次是班額。

在控制其他因素情況下,非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比率對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量有正向影響,但這種影響沒有統(tǒng)計上的顯著性(p=0.544);人均財政收入對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量沒有顯著影響(p=0.087);人均公路長度對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量有顯著的負向影響(p<0.001)。在控制其他因素的情況下,人均公路長度每增加1公里/萬人,學(xué)校數(shù)量將相應(yīng)減少92所。

從區(qū)域變量看,在控制其他因素情況下,東、中、西部地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量存在顯著差異。與東部省份相比,中部和西部省份義務(wù)教育學(xué)校平均多5553和5091所。

從教育政策變量看,2001年新一輪布局調(diào)整政策的實施對學(xué)校數(shù)量有顯著影響。在控制其他變量的情況下,與2001年前的學(xué)校數(shù)量相比,2001年后每省平均減少3116所學(xué)校。

(2)影響農(nóng)村小學(xué)數(shù)量變化的因素

為考察義務(wù)教育城鄉(xiāng)均衡對小學(xué)數(shù)量的影響,模型2⑩中引入一個新的變量:小學(xué)均衡指數(shù)(EQ),用來衡量城鄉(xiāng)教育非均衡性。從模型2可以看出,在控制其他因素情況下,農(nóng)村小學(xué)在校生數(shù)對學(xué)校數(shù)量有正向影響,農(nóng)村小學(xué)班額對學(xué)校數(shù)量有反向影響。在控制其他變量的情況下,農(nóng)村小學(xué)在校生每減少1000人,將減少4所農(nóng)村小學(xué);班級規(guī)模每增加1人,農(nóng)村小學(xué)數(shù)量將減少86所。通過標(biāo)準(zhǔn)化回歸系數(shù)比較,在所有自變量中,農(nóng)村小學(xué)在校生數(shù)的邊際影響力最大。

在控制其他因素情況下,人均財政收入對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量沒有顯著影響(p=0.843),小學(xué)均衡指數(shù)對農(nóng)村小學(xué)數(shù)量有顯著正向影響(p< 0.001),這表明城鄉(xiāng)小學(xué)發(fā)展越均衡,農(nóng)村小學(xué)數(shù)量越多;人均公路長度對農(nóng)村小學(xué)數(shù)量有顯著負向影響(p<0.001)。在控制其他變量情況下,小學(xué)均衡指數(shù)每提高1%,農(nóng)村小學(xué)增加230所;人均公路長度每增加1公里/萬人,農(nóng)村小學(xué)減少66所。

從區(qū)域變量看,在控制其他因素情況下,東、中、西部地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量存在顯著差異。與東部省份相比,中部和西部省份義務(wù)教育學(xué)校平均多3508所和3197所農(nóng)村小學(xué);2001年新一輪布局調(diào)整政策的實施對學(xué)校數(shù)量有顯著影響。在控制其他變量的情況下,與2001年前比較,2001年后每省平均減少2510所農(nóng)村小學(xué)。

四、結(jié)論與建議

綜合模型1和模型2分析結(jié)果,我們得到以下基本結(jié)論:

第一,義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量分布存在區(qū)域差異。相比東部地區(qū),西部與中部地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量顯著多于東部地區(qū);西部與中部農(nóng)村小學(xué)數(shù)量也多于東部地區(qū)。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人員比例及人均財政收入對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量都沒有顯著影響,人均公路長度對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量有反向影響,人均公路長度越長,義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量越少。

第二,比較回歸模型標(biāo)準(zhǔn)化系數(shù),可以看出在校學(xué)生數(shù)是影響學(xué)校數(shù)量變化的最主要因素。在控制其他因素的情況下,義務(wù)教育在校生每減少1000人,學(xué)校將相應(yīng)減少3所;農(nóng)村小學(xué)在校生數(shù)每減少1000人,將減少4所農(nóng)村小學(xué)?？傮w看,生源數(shù)量下降是義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量減少的決定性因素,農(nóng)村小學(xué)在校生數(shù)量波動也是影響農(nóng)村小學(xué)數(shù)量變動的最重要因素。

第三,在控制其他因素背景下,班級規(guī)模是影響學(xué)校數(shù)量的又一關(guān)鍵變量。班級規(guī)模越大,義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量越少;在控制其他變量的情況下, 2001年后學(xué)校數(shù)量顯著下降,這表明新一輪義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整政策效應(yīng)已充分顯現(xiàn);義務(wù)教育均衡發(fā)展程度對農(nóng)村小學(xué)撤并有重要影響,城鄉(xiāng)教育發(fā)展差異越大,農(nóng)村小學(xué)數(shù)量越少。

如何解釋上述研究結(jié)果呢?結(jié)合我國經(jīng)濟社會和教育發(fā)展實際,我們嘗試給出如下解釋:

1.區(qū)域環(huán)境和經(jīng)濟社會發(fā)展水平影響義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量。受經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域地理環(huán)境與人口居住方式等因素影響,中、西部地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校布局相對分散,學(xué)校規(guī)模集中度遠低于東部地區(qū),由此導(dǎo)致中部和西部義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量(包括農(nóng)村小學(xué)數(shù)量)遠遠高于東部地區(qū)。一定程度上看,義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量分布的區(qū)域非均衡性受制于區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的非均衡性。

2.在同一區(qū)域,社會經(jīng)濟發(fā)展對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量變化的影響具有非線性關(guān)系,兩者關(guān)系比較復(fù)雜。人均公路越長,義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量越少。這意味著交通設(shè)施改善,特別是農(nóng)村普遍實施的“村村通”工程,有利于學(xué)生到更遠距離的學(xué)校上學(xué),由此導(dǎo)致部分小規(guī)模學(xué)校(包括教學(xué)點、不完全小學(xué)等)被撤并到鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比例和人均財政收入對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量沒有顯著影響,如何解釋上述結(jié)論?首先,我國城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化。受戶籍制度及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度約束,農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并不能實現(xiàn)居民身份同步轉(zhuǎn)換。據(jù)全國1%人口抽樣調(diào)查顯示,2005年我國農(nóng)民工隨遷子女(6-14周歲)為861萬,農(nóng)村留守兒童(6-14周歲)達到3264萬人。農(nóng)民工子女絕大多數(shù)滯留于農(nóng)村老家的事實,一定程度上解釋了義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量(包括農(nóng)村小學(xué)數(shù)量)為什么沒有隨就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生相應(yīng)變化的現(xiàn)象。其次,人均財政收入對學(xué)校數(shù)量無顯著影響。這反映出財政收入與學(xué)校數(shù)量變化的非線性關(guān)系。一種可能的解釋是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)在學(xué)校布局調(diào)整中采取了類似的改革模式,比如強調(diào)“撤點并校”和“集中辦學(xué)”,由此導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展水平對義務(wù)學(xué)校數(shù)量改變沒有顯著影響。

3.在控制其他因素后,在校生數(shù)量是影響義務(wù)教育學(xué)校及農(nóng)村小學(xué)數(shù)量變化最重要的因素。學(xué)生規(guī)模急劇減少導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量急劇減少,這表明義務(wù)教育布局調(diào)整根本動力來自生源變動。換言之,人口因素及與人口相關(guān)的政策(比如計劃生育政策)是導(dǎo)致義務(wù)教育學(xué)校(包括農(nóng)村小學(xué))數(shù)量改變的最直接、最關(guān)鍵、最根本因素。相對而言,包括社會經(jīng)濟發(fā)展水平、區(qū)域地理環(huán)境及教育政策變革等變量在內(nèi)的影響力都不如在校生規(guī)模的影響力。

4.教育政策影響力也相當(dāng)明顯,這種影響體現(xiàn)在三個方面:“大班額”、“擇?！迸c“布局調(diào)整政策”。

(1)班額對學(xué)校數(shù)量的反向影響,說明擴大班級規(guī)模對減少義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量有重要影響。在義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整過程中,擴大班級規(guī)模發(fā)揮了“蓄水池”的功能——擴大班額,降低教育成本,保障撤點并校后學(xué)生有學(xué)上。這也可以解釋為什么在學(xué)校布局調(diào)整力度最大的時期,城鎮(zhèn)“大班額”現(xiàn)象也最為嚴(yán)重。

(2)小學(xué)均衡指數(shù)對農(nóng)村小學(xué)數(shù)量有顯著影響:小學(xué)均衡指數(shù)越低,農(nóng)村小學(xué)數(shù)量越少。其內(nèi)目前,城鎮(zhèn)地區(qū)出現(xiàn)的“陪讀”、“擇?！钡痊F(xiàn)象就是對城鄉(xiāng)教育發(fā)展非均衡的一種自然反應(yīng),這不能不引起決策者高度關(guān)注。

(3)控制其他因素,與2001年前比較,2001年之后義務(wù)教育學(xué)校,特別是農(nóng)村學(xué)校數(shù)量顯著減少。這顯示出基礎(chǔ)教育管理體制改革和新一輪布局調(diào)整政策成效顯著。2001年,《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》奠定了“以縣為主”教育管理體制。通過回歸模型分析,本研究進一步證實了基礎(chǔ)教育管理體制改革和新一輪學(xué)校布局調(diào)整政策對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量變化有重要影響。

如果將人口、區(qū)域環(huán)境、就業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟發(fā)展視為影響教育發(fā)展的外部因素,我國學(xué)校布局調(diào)整更多體現(xiàn)為“自然型調(diào)整”——順應(yīng)人口、區(qū)域特征、經(jīng)濟社會發(fā)展及城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢進行的調(diào)整。其中人口因素對義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量變化有決定性影響。但另一方面,“城鎮(zhèn)大班額”、農(nóng)村學(xué)生“擇?！?、農(nóng)村家長“陪讀”及2001年之后義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量顯著減少的事實表明:義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量變動受制于教育發(fā)展非均衡性、受制于基礎(chǔ)教育“以縣為主”管理體制及新一輪學(xué)校布局調(diào)整政策等因素的綜合影響。因此,我國義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整也體現(xiàn)為“政策型調(diào)整”?？傮w看,“自然型調(diào)整”與“政策型調(diào)整”構(gòu)成了我國義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量變動及結(jié)構(gòu)調(diào)整的兩大推力?？紤]到在校生數(shù)量對學(xué)校數(shù)量變化的邊際影響力,“自然型調(diào)整”是影響義務(wù)教育學(xué)校布局的主導(dǎo)力量,但2001年之后,“政策型調(diào)整”的作用力日益凸顯。

實證分析表明:1995年至2008年在校生數(shù)量變化是影響學(xué)校數(shù)量變化的主要因素,我國學(xué)校布局調(diào)整乃順應(yīng)人口變動和城鎮(zhèn)化發(fā)展的“自然型調(diào)整”,這一判斷有助于回應(yīng)學(xué)界對學(xué)校布局調(diào)整政策的批判和質(zhì)疑。站在歷史發(fā)展高度看,新一輪布局調(diào)整實乃應(yīng)時而動,因勢而發(fā),是在“自然型調(diào)整”基礎(chǔ)上的政策干預(yù)與介入。但問題另一面是:新一輪布局調(diào)整政策實施以來,不斷蔓延的“大班額”現(xiàn)象,曠日持久的城鄉(xiāng)教育非均衡問題及新一輪學(xué)校布局調(diào)整中出現(xiàn)的“一刀切”式撤點并校行為,表明“政策型調(diào)整”必須恪守合理限度,無節(jié)制地撤并農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校的行為應(yīng)當(dāng)被遏制。學(xué)校布局政策必須回歸教育本位,回應(yīng)教育需求,尊重教育發(fā)展規(guī)律。

1.大規(guī)?！俺伏c并?！毙袨閼?yīng)當(dāng)被有效遏制。由于在校生數(shù)量是影響學(xué)校布局調(diào)整的最關(guān)鍵因素,考慮到未來數(shù)年我國義務(wù)教育適齡人口出現(xiàn)回升趨勢,現(xiàn)有學(xué)校布局調(diào)整政策應(yīng)當(dāng)在“撤點并?！备母镏斜３诌m當(dāng)限度。考慮到我國進入工業(yè)化中期階段,義務(wù)教育的供求矛盾將從“有學(xué)上”到“上好學(xué)”,對優(yōu)質(zhì)教育質(zhì)量的追求將成為義務(wù)教育發(fā)展的重點,因此必須在解決“城鎮(zhèn)大班額”問題上下大力氣,布局調(diào)整改革不能以義務(wù)教育質(zhì)量下降為代價。從戰(zhàn)略層面看,學(xué)校布局調(diào)整已經(jīng)到一個關(guān)鍵階段,學(xué)校布局結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保持相對穩(wěn)定。2009年,華中師范大學(xué)課題組對全國11省的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示:未來五年,以村小和教學(xué)點為主要撤并對象的大面積撤點并校還可能繼續(xù)推進,其中教學(xué)點將被撤并的比例高達58.9%。這種趨勢應(yīng)該引起社會各界高度關(guān)注。

義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整面臨戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型,著力促進城鄉(xiāng)中小學(xué)均衡發(fā)展應(yīng)成為新的戰(zhàn)略重點。一方面要增加教育投入,在城鎮(zhèn)地區(qū)新建學(xué)校以滿足城鎮(zhèn)化及流動兒童就學(xué)需求;另一方面,在農(nóng)村地區(qū),特別是山高路遠區(qū)域,應(yīng)當(dāng)適當(dāng)保留小規(guī)模學(xué)校以保證兒童就近入學(xué)的需求。

2.優(yōu)化以中小城市和縣鎮(zhèn)為核心的學(xué)校布局結(jié)構(gòu)具有重要的戰(zhàn)略意義。2020年,我國城鎮(zhèn)化率將達到50%以上,2010年中央一號文件提出重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)。因此,在學(xué)校布局調(diào)整過程中,優(yōu)化以縣鎮(zhèn)為核心樞紐的學(xué)校布局結(jié)構(gòu),加大對中小城市和縣鎮(zhèn)教育投資力度,通過新建、擴建學(xué)校,提高中小城市和縣鎮(zhèn)教育供給容量,應(yīng)當(dāng)是我國義務(wù)教育學(xué)校布局的戰(zhàn)略重點。從人口流動趨勢看,為有效推進城鎮(zhèn)化發(fā)展,減緩特大城市教育資源承載壓力,積極發(fā)展縣鎮(zhèn)教育作為城鄉(xiāng)教育發(fā)展的緩沖地帶,是城鄉(xiāng)一體化教育發(fā)展的必然選擇。

3.實施“小規(guī)模學(xué)校建設(shè)工程”,推動義務(wù)教育均衡發(fā)展。通過提升小規(guī)模學(xué)校教育質(zhì)量,確保此類學(xué)校健康發(fā)展。長期以來,小規(guī)模學(xué)校(村小及教學(xué)點)在方便兒童就近入學(xué),保障兒童公平入學(xué)機會等方面為我國農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻。因此,在財政方面,各級政府應(yīng)加大對小規(guī)模學(xué)校的財政支持力度,提升其辦學(xué)條件和師資水平,解決小規(guī)模學(xué)校的生存發(fā)展問題,從而避免由于撤點并校帶來的學(xué)生失學(xué)、輟學(xué)、上學(xué)難等問題。在管理方面,可采取“聯(lián)校走教”、“一校制”、“捆綁發(fā)展”等方式,以中心學(xué)校帶動周邊村小及教學(xué)點共同發(fā)展,擴大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面,縮小城鄉(xiāng)差距,推動城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。

4.在校車管理、寄宿制學(xué)校人員與經(jīng)費保障等方面實行配套改革,提升布局調(diào)整政策實效。實證研究表明:交通條件改善有助于學(xué)校布局調(diào)整,但相應(yīng)的配套措施應(yīng)及時跟進。在交通方面,各地應(yīng)積極探索專業(yè)化校車制度,根據(jù)我國經(jīng)濟社會發(fā)展實際,我國中小學(xué)校車運營應(yīng)建立“政府統(tǒng)籌、部門合作、專業(yè)化運作”的模式,確保學(xué)生上下學(xué)的交通安全。在寄宿方面,自2004年“農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程”啟動以來,我國寄宿制學(xué)校辦學(xué)條件有了大幅提升。但寄宿制學(xué)校發(fā)展仍然面臨許多困境。首先,單一化的教育經(jīng)費撥款模式制約了寄宿制學(xué)校的發(fā)展。調(diào)查顯示,寄宿制學(xué)校生均公用經(jīng)費支出遠大于走讀學(xué)校。因此,改善寄宿制學(xué)校辦學(xué)條件的同時,應(yīng)加大對寄宿制學(xué)校的公用經(jīng)費投入,促進其可持續(xù)發(fā)展。其次,寄宿制學(xué)校功能性的擴張增加了對生活教師、寢室管理員和保安的需求。地方政府應(yīng)根據(jù)實際需要,為學(xué)校配備足額的教職工,并在編制和財政上予以保證。

5.強化中央與省級政府責(zé)任,建立多元化決策機制,確保學(xué)校布局調(diào)整政策的科學(xué)性、合理性與實效性。針對義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整中各地盲目撤并學(xué)校的行為。2010年《教育部關(guān)于貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》中提出,對條件尚不成熟的農(nóng)村地區(qū),要暫緩實施布局調(diào)整,對必須保留的小學(xué)和教學(xué)點,要加強資源配備,撤并學(xué)校必須充分聽取人民群眾意見。

由于我國區(qū)域間、城鄉(xiāng)間存在巨大差異,應(yīng)建立公眾廣泛參與的學(xué)校布局調(diào)整決策機制,讓家長、教師、社區(qū)等各界人士共同參與布局調(diào)整決策。以程序公正保障結(jié)果公平,以多元參與推進決策民主化,這是遏制部分地區(qū)“一刀切”式撤點并校行為的制度保障。如此,學(xué)校布局調(diào)整方能吸納民意,造福民眾,真正讓人民滿意。

注釋

①J.Bard,C.Gardener,R.Wieland.Rural school consolidation report:history,research summary,conclusions and recommendations.Norman,OK:National Rural Education Association,2005.

②S.Heshcovitz.“Socio-Spatial Aspects of Changes in Educational Services:TelAviv and Jerussalem,1970— 1988.”The Service Industries Journal11.A pril(1991): 137-153.

③雷萬鵬:《將農(nóng)民工子女納入?yún)^(qū)域教育規(guī)劃》,《中國教育報》,2009年2月28日。

④V.Lavy.“School Supply Constraints and Children's Educational Outcomes in Rural Ghana.”Journal of Development Economics51.December(1996):291-313.

⑤I.Attfield,M.Tamiru,B.Parolin,A.D.Grauwe.Improving micro-planning in education through a Geographical Inf ormation S ystem:Studies on Ethiopia and Palestine.Paris,France:International Inst.for Educational Planning,June,2002.

⑥D(zhuǎn).Lehman.Bringing the school to the Children: Shortening the Path to EFA.World bank,A ugust,2003.

⑦A.J.DeYoung,C.B.Howley.“The Political E-conomy of Rural School Consolidation.”Peabody Journal ofEducation67.Summer(1990):63-89.

⑧D.Strang.“The Administrative Transformation of American Education:School District Consolidation,1938-1980.”A dministrative Science Quarterly32.September (1987):352-366.

⑨公路里程指在一定時期內(nèi)實際達標(biāo)的等級公路,并經(jīng)公路主管部門正式驗收交付使用的公路里程數(shù)。

⑩考慮到模型2中非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例(NAL)與其他變量存在顯著相關(guān),不符合多元線性回歸模型假設(shè),因此模型2中未加入這一變量。

責(zé)任編輯 曾新

2010-04-26

國家社會科學(xué)基金教育學(xué)重點課題“城鎮(zhèn)化進程中的教育變遷研究”(AHA090003);教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目“義務(wù)教育學(xué)校布局問題研究”(09JZD0035)