李軍鵬

加快構(gòu)建現(xiàn)代化服務(wù)型政府

李軍鵬

當(dāng)前，政府職能越位、錯位、不到位的現(xiàn)象依然存在，政府對經(jīng)濟(jì)活動的過多干預(yù)、對投資的強(qiáng)烈沖動都影響著市場在資源配置中基礎(chǔ)作用的發(fā)揮，而政府應(yīng)該發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域卻多有缺位。“十二五”期間，建設(shè)公共服務(wù)型政府已成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段的必然要求。

根據(jù)世界銀行的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，人均GDP在9361美元以上的為高收入國家，3031～9360美元的為中上等收入國家，750～3030美元的為中下等收入國家，750美元以下的為低收入國家。

“十二五”期間乃至更長一段時(shí)間內(nèi)，建設(shè)公共服務(wù)型政府都是中國政府轉(zhuǎn)型的必然趨勢。公共服務(wù)型政府就是以公共服務(wù)為主要職能，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的政府。加快行政體制改革步伐，加快從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型，既是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新階段的必然要求，也是我國全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)政府現(xiàn)代化的必然需求。

政府需要“現(xiàn)代化”

國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示，2009年我國人均國民收入達(dá)到3680美元。我國目前已步入中上收入國家行列。但步入中上收入國家之后，人民群眾的公共服務(wù)需求與民主參與需求會急劇增長，會對一個(gè)國家的政府管理現(xiàn)代化產(chǎn)生持久的推動力。

從統(tǒng)計(jì)規(guī)律來看，與中下收入國家相比，中上收入國家公共服務(wù)支出明顯增加。例如，中上收入國家公共教育支出占GDP比重平均為4.5%，而中下收入國家平均為3.5%，以我國為例，即相差近千億人民幣；中上收入國家公共衛(wèi)生保健支出占GDP的比重平均為3.7%，中下收入國家水平則平均為2.5%。因而，步入中上收入國家行列，要求政府及時(shí)回應(yīng)人民群眾不斷增長的公共服務(wù)需求，及時(shí)完善公共服務(wù)體系，加快公共服務(wù)型政府建設(shè)。如果政府不能適應(yīng)社會公共需求的變化，不能及時(shí)、充足、優(yōu)質(zhì)地提供人民群眾所需要的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，就會導(dǎo)致公共產(chǎn)品與公共服務(wù)嚴(yán)重短缺、社會發(fā)展嚴(yán)重滯后、社會利益失衡與社會矛盾加劇的嚴(yán)重后果。

目前的現(xiàn)實(shí)情況是，與人民群眾日益增長的社會公共需求相比，與新形勢新任務(wù)新要求相比，我國的政府行政管理還存在著一些突出問題。主要體現(xiàn)在：第一，公共服務(wù)體系尚不健全。全國規(guī)模龐大的流動人口尚未普遍享受到合理的社會保障。在我國社會保障五個(gè)主要險(xiǎn)種中，除醫(yī)療保險(xiǎn)外，覆蓋面都還十分狹小。公共服務(wù)存在城鄉(xiāng)失衡、地區(qū)失衡與群體失衡。例如，占全國總?cè)丝?3%的農(nóng)村人口僅享有20%左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源。我國公共服務(wù)投入偏低，例如，2008年，我國財(cái)政性教育支出占GDP的比重為3.48%；而2002年，世界各國公共教育支出占GDP的比重平均為4.4%。第二，政府部門仍然偏多，職責(zé)交叉，影響了對經(jīng)濟(jì)社會的綜合管理。第三，政府管理制度有待完善，公共預(yù)算管理制度、行政成本控制制度都要進(jìn)行改革。第四，政府管理與服務(wù)方式相對落后，公民與企業(yè)辦事的審批環(huán)節(jié)、審批層次、審批項(xiàng)目過多，投資環(huán)境與商業(yè)環(huán)境亟待優(yōu)化。

行政體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革是相互配套的有機(jī)整體，政府現(xiàn)代化與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化也是相互配合與相互促進(jìn)的。但是，我國行政體制改革與政府現(xiàn)代化的進(jìn)程明顯滯后于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程，日益成為制約經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的重要因素。例如，政府職能越位、錯位、不到位的現(xiàn)象依然存在，政府對經(jīng)濟(jì)活動的過多干預(yù)、對投資的強(qiáng)烈沖動都影響著市場在資源配置中基礎(chǔ)作用的發(fā)揮，而政府應(yīng)該發(fā)揮作用的重要領(lǐng)域卻多有缺位，如公共住房建設(shè)的短缺、公共服務(wù)投入嚴(yán)重不足等等。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行，經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的進(jìn)程日益加快，必然要求行政體制改革與之相適應(yīng)，必然要求加快政府現(xiàn)代化的進(jìn)程。

行政體制改革問計(jì)“十二五”

“十一五規(guī)劃”已將完成，“十二五規(guī)劃”即將開始。針對行政體制改革問題，“十二五規(guī)劃”的制定中，應(yīng)考慮加快推進(jìn)行政管理體制改革，圍繞建設(shè)公共服務(wù)型政府這一戰(zhàn)略目標(biāo)，全面推進(jìn)政府管理現(xiàn)代化。

加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。要繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政事分開、政府與社會中介組織分開，進(jìn)一步把屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)范圍的事情交給企業(yè)，把應(yīng)由市場和社會解決的問題交給市場和社會，在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用和社會自治作用。要全面正確履行政府職能，政府要在加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會管理和公共服務(wù)，把財(cái)力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，隨著經(jīng)濟(jì)增長而不斷增加公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的總量，全面提高人民群眾的物質(zhì)生活、文化生活和公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供充足優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義、實(shí)現(xiàn)良好公共治理的根本轉(zhuǎn)變。

圍繞公共服務(wù)型政府建設(shè)這一目標(biāo)，加快完善公共服務(wù)體系。公共服務(wù)型政府具有三個(gè)主要特征，即公共服務(wù)職能成為政府的主要職能或核心職能、公共支出在政府財(cái)政支出中的比重最大、具有完善的公共服務(wù)體系。其中，完善公共服務(wù)體系至關(guān)重要。要按照公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的要求，加快公共服務(wù)體系建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)的目標(biāo)。要致力于完善公共教育服務(wù)體系、公共科技服務(wù)體系、公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系、社會保障服務(wù)體系、公共文化服務(wù)體系、公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系、公共住房服務(wù)體系、公共就業(yè)服務(wù)體系、公共安全服務(wù)體系、環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)體系、農(nóng)村公共服務(wù)體系、企業(yè)公共服務(wù)體系等公共服務(wù)體系。

2008年6月13日，山東濱城市東辦事處城鎮(zhèn)居民王國平幫4歲兒子王潤朋采集指紋，辦理參保手續(xù)

當(dāng)前，根據(jù)我國社會公共需求的變化，要重點(diǎn)研究和解決如下問題：延長義務(wù)教育年限，把高中階段教育納入義務(wù)教育體系的問題；建立全民醫(yī)保制度的問題；建立養(yǎng)老國家保險(xiǎn)制度的問題；完善公共住房體系的問題等等。加快推進(jìn)公共服務(wù)支出的法定化過程，把公共教育、公共衛(wèi)生、社會保障與救助等公共支出法定化，并使法定支出的比重達(dá)到政府支出的70%以上。增加公共財(cái)政用于公共服務(wù)的投入，逐步將政府公共服務(wù)支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值和政府總支出的比重提高到中上收入國家水平。改革政府轉(zhuǎn)移支付制度，保障各級政府具有提供基本公共服務(wù)所需的財(cái)力基礎(chǔ)，保障全國各地居民享有水平大體接近的、與基本生存權(quán)利相關(guān)的教育、社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)。

繼續(xù)推進(jìn)和完善大部門體制，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)。按照精干、統(tǒng)一、效能的原則，實(shí)行綜合管理，整合、歸并相關(guān)、相同或相近的職能，綜合設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)條件下的大部門體制，使政府部門逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展，逐步向大農(nóng)業(yè)、大交通、大文化、大科技的管理方式過渡?！笆濉逼陂g，可將中央政府組成部門精簡到21個(gè)左右。按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離又相互協(xié)調(diào)的要求，建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互協(xié)調(diào)又適度分離的運(yùn)行機(jī)制，將公共服務(wù)、行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，作為部委管理的國家局或國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行績效合同管理，避免有些部門集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端，形成由決策部門、執(zhí)行部門、監(jiān)督部門三大類部門組成的中央政府組織機(jī)構(gòu)總體框架。

合理劃分中央與地方及地方各級政府間的權(quán)責(zé)。要明確劃分中央政府的專有職責(zé)、地方政府的專有職責(zé)以及中央與地方的共有職責(zé)。中央政府的專有職責(zé)是提供全國性公共服務(wù)，如國防外交、鐵路航空郵政、電信、能源、國家級公共基礎(chǔ)設(shè)施、國家自然資源保護(hù)、重大基礎(chǔ)科研、社會養(yǎng)老保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障等等，中央專有職責(zé)由中央政府駐地方分支機(jī)構(gòu)履行，實(shí)行垂直管理，中央政府承擔(dān)全部支出責(zé)任；地方政府可受中央委托行使某項(xiàng)職能。

地方政府的專有職責(zé)是提供地方性公共服務(wù)，受益范圍地方性、與地方居民利益直接相關(guān)的地方性公共服務(wù)由地方政府提供。省級政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本省公共服務(wù)均等化，直接提供社會救助服務(wù)；市、縣政府具體提供本區(qū)域道路、公共住房、公共文化與體育、公共事業(yè)、污水處理、環(huán)境衛(wèi)生、消防警察、本地公共基礎(chǔ)設(shè)施、本地治安；等等。屬地方自治事務(wù)，由地方機(jī)構(gòu)自主管理。

跨區(qū)域公共服務(wù)由中央與地方政府合作提供，如跨地區(qū)的交通、郵電、空港、環(huán)保等項(xiàng)目；中央負(fù)責(zé)政策制定、立法、監(jiān)督與分擔(dān)支出責(zé)任；地方政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施、管理和分擔(dān)支出責(zé)任。

社會保障方面，由于養(yǎng)老保障具有強(qiáng)烈的公平性、權(quán)利性、外部性，而且參保人員具有在全國自由流動的特征，且養(yǎng)老金資產(chǎn)是一筆龐大的資產(chǎn)，宜作為中央宏觀調(diào)控的重要手段。因而，我國應(yīng)確立養(yǎng)老保障為中央政府專屬職責(zé)，加快建立全國性的社會養(yǎng)老保障體系，實(shí)現(xiàn)個(gè)人社會保障代碼的全國通用。社會救助為地方政府專屬職責(zé)，城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民最低生活保障、災(zāi)害救助、社會救濟(jì)等社會保障的受益性主要是地方性的，應(yīng)由省級政府統(tǒng)籌管理，市縣政府負(fù)責(zé)實(shí)施與管理。醫(yī)療保障方面，醫(yī)療保險(xiǎn)資金也是一筆龐大的資產(chǎn)，參保人具有在全國自由流動的特征，應(yīng)作為中央經(jīng)濟(jì)社會宏觀調(diào)控的重要手段，因而，應(yīng)確立醫(yī)療保障為中央政府專屬職責(zé)，加快建立全國性的醫(yī)療保障體系。公共衛(wèi)生為地方政府專屬職責(zé)，初級醫(yī)療服務(wù)主要由基層政府或社區(qū)來具體提供和管理。需要進(jìn)一步探索調(diào)整優(yōu)化縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的新路徑，要繼續(xù)推進(jìn)省直接管理縣的財(cái)政體制改革，有條件的地方可依法探索省直接管理縣的體制，進(jìn)一步擴(kuò)大縣級政府社會管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。

完善現(xiàn)代政府制度。完善公共預(yù)算制度，形成完整統(tǒng)一、公開透明、行政成本較低的公共預(yù)算體系；強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)，將所有政府收支活動都納入人大監(jiān)督與審查范圍；全面推行部門預(yù)算，要求政府預(yù)算要有在部門分類之下三級分類的“預(yù)算附件”。要全面推進(jìn)政務(wù)公開，完善政府文件公開、行政會議公開、行政程序中對當(dāng)事人公開的各項(xiàng)制度。出臺行政程序法，完善行政程序制度。改革機(jī)關(guān)事務(wù)管理制度，建立現(xiàn)代政府成本控制制度，完善預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額；建立科學(xué)的公務(wù)員職務(wù)消費(fèi)制度，改革公車制度，實(shí)行按工作需要用車制度，取消用車作為一種待遇的制度；實(shí)行限名目、定額內(nèi)報(bào)銷制度；改革公務(wù)接待制度，除外賓、省部級以上領(lǐng)導(dǎo)到地方視察外，逐步取消上下級接待、同級接待與出國考察、會議接待等；改革機(jī)關(guān)后勤管理制度與資產(chǎn)管理制度。

積極推行政府績效管理制度。完善中國政府績效管理與評估的法規(guī)體系，在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，出臺《政府績效管理與評估條例》，在全國公共部門推廣政府績效管理與評估制度。完善審計(jì)法規(guī)體系，出臺《績效審計(jì)法》。實(shí)行政府部門績效報(bào)告制度，政府部門績效成果要向行政首長報(bào)告。建立政府績效報(bào)告的定期公開發(fā)布制度，便于公眾及時(shí)獲取政府部門的績效信息。建立以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算制度、實(shí)行績效與財(cái)政預(yù)算撥款掛鉤，以強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的績效監(jiān)督。

加快責(zé)任政府建設(shè)，推行政府問責(zé)制。以推行行政問責(zé)制為重點(diǎn)，加快建立以行政首長為重點(diǎn)的行政問責(zé)制度，完善公共行政監(jiān)督體制。加強(qiáng)異體問責(zé)，強(qiáng)化人民代表大會對干部的問責(zé)、社會輿論和新聞媒體對干部的問責(zé)等。重點(diǎn)完善人民代表大會對干部問責(zé)的主要手段，包括重大事項(xiàng)決定權(quán)、人事任命權(quán)、法律和工作的監(jiān)督權(quán)，以及質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)，完善罷免程序、引咎辭職制度、質(zhì)詢制度、國政調(diào)查制度等等。加快出臺政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。

李軍鵬 國家行政學(xué)院公共管理教研部教授