蔣明敏

(1.南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京210044; 2.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京210097)

突發(fā)公共事件管理中政府信息公開的障礙及其消解

蔣明敏1,2

(1.南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京210044; 2.南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京210097)

突發(fā)公共事件危及社會(huì)公共安全,具有很大的破壞性。能否及時(shí)應(yīng)對(duì)事件,化解矛盾,實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán),直接考驗(yàn)著政府的管理能力和公信力,關(guān)系到社會(huì)和諧、穩(wěn)定的大局。事實(shí)說明,堅(jiān)持信息公開是迅速平息事件的關(guān)鍵。但在實(shí)踐中,面對(duì)突發(fā)公共事件,一些政府部門和領(lǐng)導(dǎo)公開事件信息存在困難。文章認(rèn)為,消解突發(fā)公共事件管理中政府信息公開的障礙,必須將制度、文化建設(shè)和行為改進(jìn)相結(jié)合,發(fā)揮政府、媒體、民間組織和廣大社會(huì)公眾的合力。

突發(fā)公共事件;政府信息公開;知情權(quán);公信力

從“非典”到“甲型H1N1流感”,從“甕安事件”到“石首事件”,一次次突發(fā)公共事件考驗(yàn)著政府的管理能力和公信力。面對(duì)此類事件,相關(guān)政府部門往往作出不同反應(yīng):有的選擇消極“控負(fù)”,有的則主動(dòng)公開事件信息。實(shí)踐證明,在現(xiàn)代傳媒日益發(fā)達(dá)的信息時(shí)代,主動(dòng)公開信息才是化“?！睘椤皺C(jī)”的關(guān)鍵,正如貴州省委書記在總結(jié)“甕安事件”時(shí)所說,堅(jiān)持信息透明是迅速平息突發(fā)公共事件的最重要原因。

一、突發(fā)公共事件管理中政府信息公開的依據(jù)

所謂突發(fā)公共事件,又稱公共突發(fā)事件、社會(huì)突發(fā)事件,也有學(xué)者簡(jiǎn)稱為突發(fā)事件。《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》對(duì)突發(fā)公共事件做了如下界定:突然發(fā)生,造成或者可能造成重大傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重的社會(huì)危害,危及公共安全的緊急事件。根據(jù)這一定義,突發(fā)公共事件主要包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件等。莫利拉、李燕凌以事件處理過程中的基本管理價(jià)值目標(biāo)為基礎(chǔ),根據(jù)事件發(fā)生、演變過程,將突發(fā)公共事件分為緊急事件、危機(jī)事件和災(zāi)害事件三種不同形態(tài)(見圖1)[1]。

如圖1可以看出,在突發(fā)公共事件的三種不同形態(tài)中,緊急事件階段強(qiáng)調(diào)情況非常急迫,具有潛在損害威脅,如果處理不當(dāng)可能造成重大損失后果;危機(jī)事件階段是損害正在形成、積累和擴(kuò)大的過程,如果不及時(shí)處置,將引發(fā)更為嚴(yán)重的后果,并有可能動(dòng)搖基本價(jià)值體系;在災(zāi)害事件階段,損害已經(jīng)完全形成并呈現(xiàn)遞減趨勢(shì),但如有疏忽,事件也可能倒轉(zhuǎn)進(jìn)入緊急或危機(jī)狀態(tài),甚至再次升級(jí)超越臨界上限線。

圖1 突發(fā)公共事件實(shí)際損害形成變動(dòng)模型

由此可知,應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件必須強(qiáng)調(diào)反應(yīng)迅速,其中包括及時(shí)公開事件信息。從事件發(fā)展的態(tài)勢(shì)來看,由“緊急—危機(jī)—災(zāi)害”逐步升級(jí),是隨著時(shí)間推移一步步惡化的結(jié)果。在緊急事件階段,它僅存在潛在的危害,如果政府部門高度重視,果斷決策,公眾積極配合,應(yīng)對(duì)及時(shí),措施得力,往往只需要較小代價(jià)就可以解決。如我國(guó)對(duì)“甲型H1N1流感”的處理,政府吸取“非典”的教訓(xùn),充分重視預(yù)防工作,整個(gè)事件透明、公開,民眾積極配合,雖然“甲型H1N1流感”對(duì)我們周邊國(guó)家造成了較大影響,但在我國(guó)依舊是社會(huì)穩(wěn)定、人心安定。相反,如果政府缺乏遠(yuǎn)見和洞察力,忽視緊急事件階段的危害性,就可能失去應(yīng)對(duì)事件的最佳時(shí)機(jī)而帶來難以挽回的損失?！笆资录本褪瞧渲幸焕?。在危機(jī)事件階段,損害已經(jīng)形成并有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。政府部門在上級(jí)主管部門介入、社會(huì)輿論監(jiān)督之下,不得不積極面對(duì),但對(duì)于媒體和公眾的關(guān)注,他們存在警惕和排斥心理。事實(shí)證明,這個(gè)階段非常關(guān)鍵,一旦相關(guān)部門選擇沉默或敷衍,不了解真相的群眾就會(huì)被流言、謠言所惑,引起社會(huì)恐慌和民眾的不信任感、不合作態(tài)度,事件就可能向?yàn)?zāi)害階段發(fā)展,如“非典”事件。如果政府能及時(shí)公開事件真相,迅速采取應(yīng)對(duì)措施,加強(qiáng)與媒體合作,注意與公眾溝通,積極宣傳其應(yīng)對(duì)措施和由此可能造成的損害,進(jìn)而獲得社會(huì)諒解和理解,那么事件就可以得到較早控制,減少突發(fā)公共事件帶來的損失。

因此,在突發(fā)公共事件管理中,政府信息公開具有重要意義。它有助于消除流言,穩(wěn)定人心,促進(jìn)事件順利解決。流言作為一種潛在的危機(jī),對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治穩(wěn)定的破壞性和殺傷力不可低估,它借助于高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代傳媒手段,能夠在短時(shí)間內(nèi)迅速傳播。實(shí)踐證明,突發(fā)公共事件的可怕之處往往不僅在于本身的破壞性,更為嚴(yán)重的是流言引起的恐慌,進(jìn)而造成公眾信心喪失,產(chǎn)生不信任感。奧爾伯特與波斯特曼提出解決流言傳播的基本法則,即“R=I×A”,其中,R表示流言的強(qiáng)度和流布量;I和A分別為信息的重要度和曖昧度[2]。這說明,對(duì)于重要信息,政府越是含糊其辭,流言的強(qiáng)度和流布量越大,由此造成的社會(huì)恐慌和危害性越大。顯然,突發(fā)公共事件具有緊迫性和巨大的潛在破壞力,此類信息往往與人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全緊密相連,其重要程度不言而喻。所以,政府公開相關(guān)信息,能夠有效地制止流言擴(kuò)散,及時(shí)消除公眾的疑慮和恐慌。而突發(fā)公共事件的解決,離不開公眾對(duì)政府政策措施的支持。只有破除流言困擾,社會(huì)成員充滿信任感和自信心,才能真正理解政府決策,并以實(shí)際行動(dòng)支持、配合政府行動(dòng)。

政府信息公開也是維護(hù)公民知情權(quán),提升政府公信力的需要。美國(guó)前總統(tǒng)約翰遜說,“在國(guó)家安全許可的范圍內(nèi),人民能夠得到全部信息時(shí),民主政治才能最好地運(yùn)行”[3]。在當(dāng)今世界,建立信息公開制度已經(jīng)成為現(xiàn)代民主發(fā)展的趨勢(shì)。信息透明有助于提升政府的公信力,相反,如果處理不當(dāng),將極大地?fù)p害政府形象。正如著名危機(jī)公關(guān)專家邁克爾·里杰斯特所言:“當(dāng)組織面臨危機(jī)時(shí),與相關(guān)公眾地溝通和傳播會(huì)比往常任何時(shí)候都顯得更為重要。若一個(gè)組織不能就其發(fā)生的危機(jī)與公眾進(jìn)行合適的溝通,不能告訴社會(huì)它面對(duì)災(zāi)難局面正在采取什么補(bǔ)救措施,不能很好的表現(xiàn)它對(duì)所發(fā)生事故的態(tài)度,這必定將會(huì)給組織的信譽(yù)帶來致命的損害,甚至有可能導(dǎo)致組織的消亡。”[4]

二、突發(fā)公共事件管理中政府信息公開的障礙

1.權(quán)威信源缺失,信道單一且不順暢

政府作為公共信息的制作者、管理者和法律授權(quán)的信息發(fā)布者,其地位是任何其他組織、團(tuán)體無(wú)法取代的,如衛(wèi)生部《關(guān)于授權(quán)公布傳染病疫情的通知》明確規(guī)定:“任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn),不準(zhǔn)對(duì)外通報(bào)、公布和引用未經(jīng)公布的傳染病疫情?！盵5]這是對(duì)其他傳播主體的禁止性規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)生活中,政府部門具有自利傾向,他們往往利用壟斷地位,掌握著信息特權(quán),漠視公眾知情權(quán),這種“不作為”正是權(quán)威信源缺失的關(guān)鍵。正如韋伯所言:“任何官僚體制還企圖通過它對(duì)知識(shí)和意圖保密的手段,提高從事職業(yè)內(nèi)行的這種優(yōu)勢(shì),官僚體制只要有可能,就向批評(píng)界隱藏它的知識(shí)和行為。職務(wù)機(jī)密的概念就是它的特殊的發(fā)明?！盵6]與此緊密相關(guān)聯(lián)的是,信息傳輸通道單一、不順暢。目前,我國(guó)仍然沿用傳統(tǒng)的單向垂直傳播模式,各級(jí)行政指令主要通過自上而下方式傳達(dá),中間環(huán)節(jié)繁多,官員為個(gè)人利益往往“報(bào)喜不報(bào)憂”,信道嚴(yán)重不暢。對(duì)于公眾關(guān)注的中心問題,官員習(xí)慣于官話、套話應(yīng)付,避實(shí)就虛,避重就輕。權(quán)威信源缺失就為各種傳言、謠言滋生創(chuàng)造了條件,信道不順暢加劇了公眾的疑慮,導(dǎo)致謠言爆炸性傳播,造成社會(huì)恐慌和動(dòng)蕩。如“石首事件”發(fā)生后,在長(zhǎng)達(dá)約80個(gè)小時(shí)內(nèi),政府的新聞發(fā)布含糊其辭。于是,一些網(wǎng)友就借助非正式媒體發(fā)布信息、探尋真相。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),在這段時(shí)間里,體現(xiàn)政府立場(chǎng)的新聞稿只有3篇,而某一網(wǎng)站的貼吧中就出現(xiàn)了近500個(gè)相關(guān)主帖,在一些視頻分享網(wǎng)站,出現(xiàn)了許多網(wǎng)友用手機(jī)拍攝的視頻。官方信息反饋渠道不暢導(dǎo)致超載嚴(yán)重,進(jìn)而造成渠道擁擠、堵塞,降低了有用信息的傳播質(zhì)量和傳播速度[7]。

2.有些官員認(rèn)知能力不強(qiáng),責(zé)任意識(shí)淡薄

突發(fā)公共事件具有突然性、緊迫性和難以預(yù)見性等特點(diǎn),應(yīng)對(duì)此類事件時(shí),首先需要相關(guān)部門迅速作出決策,及時(shí)采取有效措施。在這個(gè)過程中,政府官員對(duì)危機(jī)信息的認(rèn)知能力就顯得特別重要,如官員是否能夠意識(shí)到及時(shí)、準(zhǔn)確、權(quán)威的發(fā)布危機(jī)信息對(duì)公眾知情權(quán)和事件處理的重要性;能否及時(shí)對(duì)事件信息性質(zhì)作出正確判斷,對(duì)需要保密和公開的信息加以甄別;能否恰當(dāng)利用媒體公布相關(guān)信息積極應(yīng)對(duì),化解各種流言、謠言,促進(jìn)事件由“?！毕颉皺C(jī)”轉(zhuǎn)化。在現(xiàn)實(shí)中,一些政府官員存在認(rèn)知能力不強(qiáng),應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)不足,領(lǐng)導(dǎo)魄力不夠等問題。面對(duì)突發(fā)公共事件,尤其是因管理或決策失誤造成的事件,官員首先想到的是如何維護(hù)個(gè)人的威望和利益,怎樣使公眾、媒體、上級(jí)政府與事件“隔離”,甚至不惜動(dòng)用行政手段限制公眾參與。他們往往以“社會(huì)穩(wěn)定”為由,不是選擇及時(shí)發(fā)布信息,而是耗費(fèi)大量資源來戒備媒體和公眾,暗中制訂“防范方案”,企圖“大事化小,小事化了”。一旦事件可能造成巨大損失,難以“內(nèi)部消化”,他們習(xí)慣于層層上報(bào)請(qǐng)示,缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性與主動(dòng)性,責(zé)任意識(shí)淡薄而想方設(shè)法推卸責(zé)任。少數(shù)官員仍未擺脫“民可使由之,不可使知之”的封建特權(quán)思想,寄希望于“推”、“拖”、“捂”,無(wú)視公眾的知情權(quán),結(jié)果耽誤了危機(jī)處理的有利時(shí)機(jī),造成事件一步步擴(kuò)大、升級(jí)。2003年的“非典”、2008的“三鹿奶粉”事件就是因?yàn)椴糠止賳T缺乏認(rèn)知能力和責(zé)任意識(shí),致使事態(tài)發(fā)展進(jìn)而嚴(yán)重威脅社會(huì)公共安全。

3.法律制度支持不充分

第一,政府信息公開制度缺位。《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的施行,標(biāo)志著我國(guó)政府信息公開邁出了重要一步,但仍需要進(jìn)一步完善?！稐l例》屬于行政法規(guī)范疇,其位階低于《保密法》和《檔案法》,而且其立法精神與《保密法》和《檔案法》背道而馳,在實(shí)踐中,兩者發(fā)生沖突是有可能的?！稐l例》本身存在措辭模糊、籠統(tǒng),可操作性不強(qiáng)等問題,同樣,《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》也存在這些問題。法律僅僅規(guī)定相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布信息[8],而對(duì)于應(yīng)該公布什么信息、信息如何公布、什么時(shí)間公布、由誰(shuí)公布、是否向媒體尤其向海外公布信息以及相關(guān)責(zé)任制度和救濟(jì)措施等涉及不多,自由裁量空間較大,信息發(fā)布比較隨意。此外,目前我國(guó)還缺少一套關(guān)于危機(jī)管理的從憲法到統(tǒng)一的危機(jī)狀態(tài)下信息公開的法律體系。第二,責(zé)任追究制度執(zhí)行不力。封鎖信息對(duì)掩蓋決策失誤、管理過失和保留特權(quán)等有著強(qiáng)大的激勵(lì)效果,公共權(quán)力的自利傾向本能地排斥公眾參與,政府部門對(duì)“暗箱操作”情有獨(dú)鐘,官員習(xí)慣于拿官話、套話應(yīng)付百姓。當(dāng)前,我國(guó)相關(guān)責(zé)任追究制度建設(shè)滯后,突發(fā)公共事件發(fā)生后,因制度不健全相關(guān)責(zé)任人得不到應(yīng)有的懲處,使《條例》實(shí)施效果大打折扣,也影響了政府的公信力。第三,政績(jī)考核制度不合理。長(zhǎng)期以來,我國(guó)政府績(jī)效考核中對(duì)考核標(biāo)準(zhǔn)的扭曲,助長(zhǎng)了官員大力建設(shè)“面子工程”、“形象工程”而忽視“民心工程”,習(xí)慣于“報(bào)喜不報(bào)憂”。一旦發(fā)生突發(fā)公共事件,特別是面對(duì)由其主觀過錯(cuò)造成的事件時(shí),官員首先考慮的是個(gè)人政治前途。這種制度環(huán)境“使地方政府缺乏有效的危機(jī)管理意識(shí),‘控負(fù)’成為危機(jī)傳播中政府的習(xí)慣性思維,尤其是危機(jī)事件局限于某一地區(qū)時(shí),僥幸瞞天過海的心理往往占據(jù)上風(fēng)。在這種情況下,人民的知情權(quán)必然成為犧牲品?！盵9]

4.缺乏統(tǒng)一的信息發(fā)布主體和信息數(shù)據(jù)庫(kù)

長(zhǎng)期以來,我國(guó)實(shí)行根據(jù)管理部門和災(zāi)害類別進(jìn)行分類的單一災(zāi)情救援體制和管理模式,對(duì)突發(fā)公共事件信息的管理工作,主要是由縣級(jí)以上政府的政策研究室以及信訪辦、統(tǒng)計(jì)局等與公共危機(jī)信息有關(guān)的職能部門來兼任,缺乏相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和處理不同危機(jī)事件的部門協(xié)調(diào)系統(tǒng)。突發(fā)公共事件信息發(fā)布主體的臨時(shí)性、多樣化導(dǎo)致部門之間權(quán)限不清、關(guān)系不順,經(jīng)常出現(xiàn)部門分割、職權(quán)交叉,一旦出現(xiàn)問題就相互推諉。如“非典”爆發(fā)時(shí),國(guó)務(wù)院指定衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)向社會(huì)發(fā)布突發(fā)事件的信息,而當(dāng)禽流感來臨時(shí),又指定農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé);《防震減災(zāi)法》規(guī)定地震短期預(yù)報(bào)和臨震預(yù)報(bào),由省、自治區(qū)、直轄市人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的程序發(fā)布;《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》規(guī)定重大動(dòng)物疫情由國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門按照國(guó)家規(guī)定的程序發(fā)布等[10],這不利于政府部門統(tǒng)一、權(quán)威的發(fā)布信息,及時(shí)公開事件進(jìn)展情況。而且,我國(guó)政府條塊分割的管理體制也造成職能部門之間的信息資源分布不對(duì)稱,信息集中在某些部門,各部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制,信息流動(dòng)、共享難度很大,缺少統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫(kù)[11]。此外,政府在突發(fā)公共事件信息的收集、分析、預(yù)警、信息傳遞的暢通、危機(jī)善后處理、危機(jī)處理結(jié)果的信息反饋與評(píng)價(jià)等方面,也存在諸多問題,嚴(yán)重影響了危機(jī)管理的質(zhì)量和效率。

三、消解政府信息公開障礙的途徑

政府信息公開是用來規(guī)避政府憑借其信息優(yōu)勢(shì)在政府信息公開過程中可能出現(xiàn)的道德風(fēng)險(xiǎn),保證組織層面各種管理資源的有效配置和管理行為實(shí)施的效率[12]。它既是一種行政行為,也是一種民主制度,更是一種政治文化。消解突發(fā)公共事件管理中政府信息公開的障礙,必須將制度、文化建設(shè)和行為改進(jìn)相結(jié)合,發(fā)揮政府、媒體、民間組織和社會(huì)公眾的合力。

1.加快推進(jìn)法制化進(jìn)程,完善相關(guān)制度建設(shè)

塞繆爾·亨廷頓認(rèn)為,制度是指穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式[13]。它是具有普遍約束性的環(huán)境因素,鄧小平同志說,“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行,制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵妗倪@個(gè)意義上說,制度更帶根本性?！盵14]政府信息公開既包括基本的法律制度,又涉及各項(xiàng)具體制度。如上所述,《政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)的范疇,其位階低于《保密法》和《檔案法》,在具體實(shí)施過程中,《政府信息公開條例》可能與《保密法》、《檔案法》發(fā)生沖突,在這種情況下,政府部門往往就會(huì)以《保密法》、《檔案法》或者其他行政法規(guī)、部門規(guī)章為借口拒絕公開信息。因此,為了有效避免類似情況發(fā)生,一方面應(yīng)對(duì)《保密法》和《檔案法》進(jìn)行修改,將現(xiàn)代法治精神,特別是《政府信息公開條例》的立法精神——“公開是原則,保密是例外”貫徹進(jìn)去,使其適應(yīng)當(dāng)前打造陽(yáng)光政府、透明政府的要求。同時(shí),制定出臺(tái)《保密法》和《檔案法》的相關(guān)實(shí)施細(xì)則,如《保密法》關(guān)于密級(jí)的確定主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序的規(guī)定,《檔案法》關(guān)于解密年限、程序的規(guī)定[15],使之更加具體化,更具有操作性。另一方面,逐步將《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》,從法制層面明確政府責(zé)任,保障公眾知情權(quán)。如果《政府信息公開條例》上升為法律,其與《保密法》、《檔案法》的沖突,就可以按照《立法法》關(guān)于后法優(yōu)于前法的規(guī)定而適用《政府信息公開法》。此外,還應(yīng)完善各項(xiàng)具體制度,尤其是干部政績(jī)考核制度和行政責(zé)任追究制度。建議根據(jù)各地區(qū)、各部門的實(shí)際情況,首先確定干部的績(jī)效目標(biāo),形成一套與組織權(quán)力層級(jí)體系相對(duì)應(yīng)的目標(biāo)體系,并強(qiáng)化標(biāo)桿管理、目標(biāo)管理和全面質(zhì)量管理,重點(diǎn)突出干部在突發(fā)公共事件管理中的實(shí)際表現(xiàn),將相關(guān)責(zé)任人能否及時(shí)提供有效信息的情況作為一項(xiàng)重要內(nèi)容予以考查。同時(shí),完善行政責(zé)任追究制度。對(duì)于官員失職行為的追究,要建立科學(xué)合理的懲處機(jī)制,嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定,完善相關(guān)處理程序。其中,必須明確界定官員的行政責(zé)任界限,確保其在職責(zé)范圍內(nèi)既敢于承擔(dān)責(zé)任而不推諉,又合理規(guī)定裁量空間而不失控,實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任與行政權(quán)力的統(tǒng)一。

2.努力破除落后觀念,轉(zhuǎn)變應(yīng)對(duì)事件的思維方式

我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì),長(zhǎng)期積淀形成的落后政治文化具有歷史惰性,這些文化糟粕嚴(yán)重阻礙了我國(guó)民主政治進(jìn)程,反映在行政管理領(lǐng)域就是“官本位”、恩賜觀念、特權(quán)思想、習(xí)慣于暗箱操作等。突發(fā)公共事件管理中政府信息公開和公民知情權(quán)的真正實(shí)現(xiàn),從根本上說取決于整個(gè)文化、觀念環(huán)境?！坝^念變了,信息公開的環(huán)境變了,就是法律規(guī)定有問題也可以在執(zhí)行中進(jìn)行彌補(bǔ)。”一方面,應(yīng)破除“官本位”、恩賜觀念和特權(quán)思想,樹立“公眾本位”理念和公仆意識(shí)?！肮俦疚弧钡耐怀鎏攸c(diǎn)表現(xiàn)為“官”集權(quán)力、地位、利益和榮耀于一身,公共權(quán)力的運(yùn)行以“官”的利益和意志為根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在突發(fā)公共事件管理中,政府部門基于自身利益考慮,把信息作為組織私有財(cái)產(chǎn)和個(gè)人特權(quán)的載體,總是試圖利用這些信息實(shí)現(xiàn)組織或個(gè)人利益最大化,即使不得已必須公開信息,也存在“恩賜”心態(tài)。實(shí)現(xiàn)突發(fā)公共事件信息公開,政府必須徹底破除恩賜觀念和特權(quán)思想,樹立“公眾本位”理念和公仆意識(shí),同時(shí)結(jié)合外在監(jiān)督機(jī)制發(fā)生作用。所謂“公眾本位”理念,就是將公眾作為與自己平等的溝通主體,以公眾利益和意志為中心,扭轉(zhuǎn)以往忽視、排斥公眾參與的心理,通過協(xié)商民主的方式實(shí)現(xiàn)政府與公眾的和諧互動(dòng)。因此,官員應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)和公仆意識(shí),實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的角色意識(shí)轉(zhuǎn)變,努力做到“為人民服務(wù)、由公眾評(píng)判、讓社會(huì)滿意”;另一方面,轉(zhuǎn)變應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的思維方式。政府必須重視民生和公眾知情權(quán),從人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的大局而不是個(gè)人或部門利益出發(fā),及時(shí)發(fā)布群眾迫切需要了解的信息,動(dòng)員群眾及早預(yù)防,遏制危機(jī)蔓延。當(dāng)然,還應(yīng)做好平時(shí)的教育工作,研究公眾對(duì)危機(jī)的認(rèn)知特點(diǎn)和對(duì)信息的解讀接受習(xí)慣,通過各類學(xué)校教育和現(xiàn)代傳媒向公眾灌輸參與意識(shí)和危機(jī)防范意識(shí),培養(yǎng)其社會(huì)責(zé)任感,提高其鑒別和判斷能力。[16]

3.建立統(tǒng)一的事件信息數(shù)據(jù)庫(kù),實(shí)現(xiàn)信息資源共享

目前,建立統(tǒng)一的公共突發(fā)事件信息發(fā)布機(jī)構(gòu)還存在困難,這涉及我國(guó)行政體制、行政結(jié)構(gòu)方面的問題,只能通過改革現(xiàn)有體制逐步實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為,建立統(tǒng)一的事件信息數(shù)據(jù)庫(kù),不僅相對(duì)易于操作,而且對(duì)于突發(fā)公共事件管理具有重要意義。從廣義上說,政府信息公開一方面是對(duì)公眾公開,另一方面是和其他政府部門實(shí)現(xiàn)信息資源共享的過程。面對(duì)突發(fā)公共事件,政府發(fā)布相關(guān)信息,可以消除公眾的疑慮,有助于政府的應(yīng)對(duì)措施得到觀眾理解和支持。同樣,處理此類事件往往需要多個(gè)政府職能部門的參與和配合,建立統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)庫(kù),既可以使其他部門和機(jī)構(gòu)了解事件的最新進(jìn)展,便于處理過程中的協(xié)同配合,又為將來處理類似事件提供參考和借鑒作用。當(dāng)前,可由各市應(yīng)急管理辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé),牽頭召集各地政策研究室、信訪辦、統(tǒng)計(jì)局、高校和科研院所等部門和機(jī)構(gòu)共同完成數(shù)據(jù)庫(kù)的編制工作,建立危機(jī)信息分析、評(píng)估機(jī)制。通過對(duì)相關(guān)信息的收集、分類和研究,掌握各類突發(fā)公共事件的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì),評(píng)定各類事件發(fā)生的概率和先兆,以便于及時(shí)預(yù)警防范;對(duì)已經(jīng)發(fā)生的事件可以根據(jù)數(shù)據(jù)庫(kù)已有信息和最新進(jìn)展,作出正確決策。為了確保信息收集、處理、管理的科學(xué)性,必須提高信息分析員的綜合素質(zhì),運(yùn)用科學(xué)的分析方法,通過設(shè)置嚴(yán)格的分析程序,引進(jìn)專業(yè)分析工具和技術(shù)。這就需要政府部門在人力、物力和財(cái)力方面加大投入力度,加強(qiáng)對(duì)相關(guān)人員的培訓(xùn)工作,積極調(diào)動(dòng)多種社會(huì)資源,包括一些企事業(yè)單位、非營(yíng)利性民間組織,發(fā)揮他們?cè)诟髯陨婕邦I(lǐng)域的帶動(dòng)和輻射作用。

4.引導(dǎo)媒體發(fā)揮輿論導(dǎo)向作用,構(gòu)建多層次的信息發(fā)布平臺(tái)

發(fā)布信息離不開一定的傳播媒介,現(xiàn)代傳媒是政府與公眾溝通和交流的重要載體,在突發(fā)公共事件信息發(fā)布方面發(fā)揮重要作用。一是充分發(fā)揮政府對(duì)媒體的調(diào)控作用。政府應(yīng)加強(qiáng)與媒體的合作,主動(dòng)協(xié)調(diào)與主流媒體的關(guān)系,充分利用其覆蓋面廣、傳播速度快、社會(huì)影響大等特點(diǎn),及時(shí)通過其向社會(huì)公眾闡明政府應(yīng)急行為和各項(xiàng)措施的必要性,闡述政府的相關(guān)政策及法律規(guī)定,加快事件信息傳播速度,擴(kuò)大傳播范圍,形成正確輿論引導(dǎo)公眾。同時(shí),政府還必須運(yùn)用法律手段來規(guī)范媒體運(yùn)作和從業(yè)人員行為,積極引導(dǎo)其加強(qiáng)自律,增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任感,提高人員職業(yè)素質(zhì),防止媒體發(fā)表不實(shí)信息或惡意炒作。二是政府發(fā)布信息應(yīng)遵循“講清事實(shí)、找準(zhǔn)原因、快速跟進(jìn)、及時(shí)更新”原則,信息內(nèi)容除涉及國(guó)家機(jī)密、個(gè)人隱私和其他必須保密的事項(xiàng)外,應(yīng)將事件造成的破壞程度、可能造成的危害結(jié)果、政府應(yīng)對(duì)措施和事件最新進(jìn)展等情況及時(shí)告知公眾。在信息發(fā)布方式的選擇上,要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾接受信息方式的差異以及現(xiàn)代傳媒的新特點(diǎn),發(fā)揮現(xiàn)代通訊信息技術(shù)的正效應(yīng),利用技術(shù)發(fā)展的新成果,采用靈活多樣的形式,除通過召開新聞發(fā)布會(huì)、廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)形式發(fā)布外,還可以利用專門的熱線電話(如借助于各地的114查詢服務(wù)臺(tái)或電信、移動(dòng)等服務(wù)專線自動(dòng)語(yǔ)音服務(wù)系統(tǒng)、各地電視臺(tái)與電信部門合作開發(fā)電話互動(dòng)點(diǎn)播系統(tǒng)等)、政府網(wǎng)站和各大主流商業(yè)網(wǎng)站、手機(jī)短信等形式,甚至用好公共場(chǎng)所的電子公告牌,構(gòu)建多層次的信息發(fā)布平臺(tái),將事件真相以最快的速度傳遞給公眾。如2007年甘肅省為應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件,由甘肅省委宣傳部、省政府新聞辦、省通訊管理局與省電信、移動(dòng)、聯(lián)通、網(wǎng)通公司共同建立甘肅省重大突發(fā)公共事件手機(jī)短信息平臺(tái),從而保證及時(shí)有效地向公眾第一時(shí)間發(fā)布有關(guān)事件的真實(shí)信息,使公眾及時(shí)了解事態(tài)發(fā)展,避免小道消息和謠言的傳播,達(dá)到正確引導(dǎo)熱點(diǎn)問題,努力化解社會(huì)矛盾,著力維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的[17]。

四、結(jié) 語(yǔ)

突發(fā)公共事件信息從本質(zhì)上說是一種公共資源,政府負(fù)有公開的責(zé)任和義務(wù),公眾享有知情權(quán)。政府在公開信息過程中,要遵循主動(dòng)及時(shí)、權(quán)威準(zhǔn)確和協(xié)調(diào)一致的原則。主動(dòng)及時(shí)就是要“搶在所有負(fù)面消息出現(xiàn)之前,做到所有主流媒體都有我的聲音”。它既反映出政府部門的價(jià)值取向,又是消除恐慌情緒和盲目行動(dòng),減少無(wú)效勞動(dòng)和資源消耗的需要。權(quán)威準(zhǔn)確強(qiáng)調(diào)發(fā)布的事件信息的真實(shí)性和清晰度。官方發(fā)布應(yīng)盡可能成為事件第一信息來源,成為事件權(quán)威信息來源。協(xié)調(diào)一致則是政府部門之間及其內(nèi)部成員之間在信息公布前后必須充分協(xié)商,達(dá)到口徑一致,當(dāng)然,信息的真實(shí)性是前提條件。總之,各級(jí)政府要充分重視信息時(shí)代現(xiàn)代傳媒的作用,在應(yīng)對(duì)事件過程中,牢固樹立“以人為本”的理念,真正做到“情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀”。

[1]莫利拉,李燕凌.公共危機(jī)管理——農(nóng)村社會(huì)突發(fā)事件預(yù)警、應(yīng)急與責(zé)任機(jī)制研究論[M].北京:人民出版社,2007.51.

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[17]王艷明.甘肅省建立重大突發(fā)公共事件手機(jī)短信及時(shí)發(fā)布制度[EB/OL].http://www.gs.xinhuanet.com/ news/2007-03/15/content_9518498.htm,2007-03-15.

Problems and Solutions of the Openness of Governmental Information in the Management of Public Emergencies

JIANGMing-min1,2

(1.School of Public Management,Nanjing University of Information Science&Technology,Nanjing 210044,China;
2.School of Public Management,Nanjing Normal University,Nanjing 210097,China)

Public emergencies with great destruction threaten public safety.Whether the government can timely respond to the incidents and resolve conflicts,grant the right to know to the public,is a direct test of their management capacity and credibility,and is concerned with social harmony and stability.Facts show that the openness of information is the key to quick settlement of incidents.However,in practice,in the face of public emergencies,a number of government departments and leaders meet difficulties.It is thought that the solutions of the openness of governmental information in the management of public emergencies must combine systems, culture with behavior,and make the government,the media,non-governmental organizations and the general public work together.

public emergencies;openness of governmental information;right to know;credibility

D63

:A

:1008-407X(2010)02-0063-06

2009-09-10

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(08ZZB005)

蔣明敏(1982-),男,江蘇溧陽(yáng)人,講師,南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生,主要從事政治學(xué)、馬克思主義中國(guó)化理論研究。